1. – Con ricorso notificato il 14 gennaio 2023 e depositato il 13 febbraio successivo, AIRGEST esponeva:

– di gestire l’aeroporto di Trapani in forza di concessione totale ex DM 521/97 affidata con decreto interministeriale n. 1 del 27/06/2012 e di aver lamentato nel corso del 2021 e del 2022 il continuo e sempre più rilevante inadempimento del vettore Alba Star che avrebbe mancato di corrispondere rilevanti importi a titolo di diritti aeroportuali, tasse aeroportuali e tariffe handling;

– che con l’istanza del 19.05.2022 prot. 481/22, richiedeva all’ENAC di esercitare gli specifici poteri di polizia e vigilanza ex artt. 718, 792 e 802 cod. nav. e quindi di vietare presso l’aeroporto di Trapani “immediatamente d’ufficio, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 802, comma 2, codice della navigazione e senza necessità di ulteriore segnalazione da parte del gestore aeroportuale, il decollo dei (di tutti i) singoli aeromobili appartenenti alla flotta e/o in utilizzo da parte del vettore Alba Star S.A.”.

AIRGEST ha impugnato il provvedimento dell’ENAC del 15 novembre 2022, adottato ai sensi e per gli effetti dell’art. 802, comma 2, cod. nav., chiedendone l’annullamento nella sola parte in cui disponeva una limitazione all’ambito di applicazione del divieto di partenza ex art. 802, comma 2, cod. nav. dei voli di ALBA STAR S.A., riservandosi la decisione in ordine ai voli effettuati presso l’aeroporto di Trapani in regime di oneri di servizio pubblico.

Deduceva in particolare la censura di:

1) Violazione dell’art. 802, comma 2 cod. nav., delle disposizioni e dei termini di conclusione del procedimento disposti dal regolamento ENAC “individuazione dei termini amministrativi di competenza dell’Enac” e dei principii del buon andamento della p.a. per quanto attiene l’ulteriore profilo della carenza di motivazione.

Secondo la ricorrente l’inadempimento del vettore Alba Star, a titolo di diritti, tasse e tariffe aeroportuali nel corso dell’anno 2022, avrebbe doverosamente portato ENAC a concedere la misura dell’art. 802, comma 2, cod. nav. con il provvedimento prot. 0141848-P del 15 novembre 2022 in relazione ai voli ALBA STAR in partenza dall’aeroporto di Trapani. Priva di qualsiasi fondamento giuridico sarebbe stata, invece, l’arbitraria ed immotivata esigenza della non ancora terminata “definizione” della questione relativa alla richiesta applicabilità della misura de qua principalmente nei confronti dei voli espletati in regime di oneri di servizio pubblico ai sensi della convenzione sottoscritta dal vettore con ENAC.

In via subordinata, ha chiesto, previa conversione del rito, la dichiarazione di illegittimità ex artt. 31 e 117, c.p.a., del silenzio serbato da ENAC sulla istanza formulata il 19 maggio 2022 (reiterata con le note del 22 giugno 2022, del 7 luglio 2022, del 13 settembre 2022, del 6 ottobre 2022, del 12 ottobre 2022 e del 3 novembre 2022) di applicazione del divieto di partenza ex art. 802, comma 2, cod. nav. anche ai voli di ALBA STAR, effettuati presso l’aeroporto di Trapani in regime di oneri di servizio pubblico OSP, con ordine di disporre il relativo provvedimento.

Ha altresì proposto domanda di condanna al risarcimento del danno, con riserva di quantificare nel dettaglio tutti gli ulteriori danni patiti a partire dalla data di efficacia (18.11.2022) del provvedimento ENAC, a suo dire, limitato immotivatamente ai soli voli commerciali.

2. – L’ENAC si è costituito in giudizio con atto di mera forma.

3. – Con memoria del 2 maggio 2023, la ricorrente ha rappresentato che Alba Star S.A., in data 22 marzo 2023, ha cessato di espletare i voli in regime di Oneri di Servizio Pubblico presso l’aeroporto di Trapani, ed ha quindi chiesto la definizione con rito camerale dell’azione avverso il silenzio e la trattazione con il rito ordinario in pubblica udienza della domanda risarcitoria.

4. – Con ordinanza n. 113 dell’8 marzo 2023, è stata respinta la domanda cautelare di parte ricorrente ed è stata fissata la camera di consiglio del 9 maggio 2023 per la trattazione della domanda ex artt. 31 e 117 c.p.a. di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’ENAC resistente.

5. – All’esito di tale camera di consiglio, con sentenza parziale del 21/08/2023 n. 2656, la domanda sul silenzio, “In mancanza di contestazioni in fatto e in diritto a giustificazione della mancata conclusione del procedimento da parte dell’ENAC resistente”, è stata accolta ed è stata disposta la conversione del rito, per la trattazione della domanda avente ad oggetto il risarcimento del danno da ritardo reclamato da AIRGEST.

6. – Con memoria depositata il 10/01/2025, la ricorrente ha insistito per l’integrale accoglimento del ricorso e, in tutto e/o in parte, della quantificata domanda di risarcimento danni per € 94.916,24, avendo il gestore sostenuto i connessi costi per l’erogazione del servizio e il mantenimento degli standard di safety presso l’aeroporto di Trapani senza che il vettore li abbia corrisposti nonostante tutte le iniziative intraprese, anche in sede civile, nei confronti del vettore stesso.

7. – Con ordinanza n. 392 del 18/02/2025, è stata richiesta ad ENAC una relazione sui fatti di causa, tenuto conto di quanto dedotto da parte ricorrente in ordine al fatto che:

a) non vi sarebbe giustificazione alcuna per la mancata conclusione del procedimento (attivato da AIRGEST con l’istanza del 19.05.2022 a cui ha partecipato anche il vettore Alba Star SA) per i soli voli ancora espletati (quelli di OSP) nell’ambito del provvedimento, ex art. 802, comma 2 Cod. nav., del 15/11/2022 impugnato in separato giudizio da ALBASTAR (ricorso n. 2107/2022);

b) AIRGEST avrebbe sostenuto tutti i costi e gli oneri sostenuti per erogare ugualmente, in ossequio agli obblighi convenzionali e dell’art. 705 cod. nav., i servizi di navigazione agli aeromobili del suddetto vettore che hanno continuato a decollare dall’aeroporto di Trapani dal 18.11.2022 sino al 31.03.2023.

5. – In data 19/03/2025 l’ENAC ha depositato una relazione nonché vari documenti, evidenziando in particolare, con riferimento all’esecuzione della sentenza n. 2656 del 18/02/2025, che, dalla data del 23/03/2023, Albastar non avrebbe più operato voli in regime di OSP da e per l’Aeroporto di Palermo, onde alcun provvedimento ex art. 802 c.nav. poteva essere adottato dalla Direzione Territoriale competente per l’aeroporto di Palermo con riferimento tali voli.

6. – La ricorrente ha replicato a tele memoria in vista dell’udienza di merito, all’esito della quale il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. – Premette il Collegio che, a seguito della sentenza parziale del 21/08/2023 n. 2656, la domanda sul silenzio è stata accolta ed è stata disposta la conversione del rito, per la trattazione della domanda avente ad oggetto il risarcimento del danno da ritardo reclamato da AIRGEST.

8. – In relazione a tale domanda la ricorrente ha sostenuto che ricorrerebbero tutti i presupposti richiesti dall’art. 2043 c.c. per l’accoglimento della domanda risarcitoria atteso che con il proprio reiterato silenzio inadempimento ENAC avrebbe definitivamente sancito non solo la totale illegittimità del silenzio serbato, ma anche comprovato, con il proprio comportamento omissivo e per fatti concludenti, l’assenza, in fatto e in diritto, di motivazioni e/o giustificazioni poste alla base della mancata conclusione del procedimento già alla data del 15 novembre 2022 per i soli voli ancora espletati (quelli di OSP) nell’ambito dello stesso provvedimento ex art. 802, comma 2, Cod. Nav.

9. – La domanda risarcitoria è tuttavia infondata per le ragioni che si andranno ad illustrare.

È noto, a questo proposito, che il risarcimento del danno derivante dal ritardo nel provvedere, non può essere riconosciuto qualora non sia stata dimostrata la spettanza del bene della vita, ovvero non si dimostri che l’amministrazione avrebbe dovuto accogliere, con ragionevole probabilità, la richiesta avanzata dal privato (Cons. Stato, Sez. II, 25 giugno 2021, n. 4861; Sez. III, 2 novembre 2020 n. 6755).

Occorre inoltre rammentare che l’ingiustizia e la stessa sussistenza del danno non possono presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell’adozione del provvedimento amministrativo, dovendo l’attore dare la prova, ex art. 2697 c.c., di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in specie, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante): in definitiva, benché l’art. 2-bis della l. n. 241/1990 rafforzi la tutela risarcitoria del privato nei confronti della P.A., la domanda va comunque ricondotta nell’alveo dell’art. 2043 c.c. per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 24 luglio 2019, n. 5219; Sez. IV, 15 gennaio 2019, n. 358; Sez. V, 22 settembre 2016, n. 3920).

Spetta dunque al ricorrente dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi risarcitori (compreso l’elemento soggettivo della colpa o del dolo) nonché la prova di aver tenuto una condotta atta ed evitare o limitare il danno, quindi di non aver concorso ai sensi dell’art. 1227 c.c. a cagionare il danno (cfr. T.A.R. Sicilia, Sez. I, 30 ottobre 2024, n. 3011); sotto tale profilo “…può assumere rilievo in ordine alla riduzione o all’esclusione del danno risarcibile il concorso di colpa del danneggiato, che abbia omesso di attivare i previsti rimedi processuali di tutela specifica, come precisato nella nota pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 3 del 2011, secondo cui “Operando una ricognizione dei principi civilistici in tema di causalità giuridica e di principio di auto-responsabilità, il codice del processo amministrativo sancisce la regola secondo cui la tenuta, da parte del danneggiato, di una condotta, attiva od omissiva, contraria al principio di buona fede ed al parametro della diligenza, che consenta la produzione di danni che altrimenti sarebbero stati evitati secondo il canone della causalità civile imperniato sulla probabilità relativa (secondo il criterio del “più probabilmente che non”: Cass., sezioni unite,11 gennaio 1008, n. 577; sez. III, 12 marzo 2010, n. 6045), recide, in tutto o in parte, il nesso casuale che, ai sensi dell’art. 1223 c.c., deve legare la condotta antigiuridica alle conseguenze dannose risarcibili. Di qui la rilevanza sostanziale, sul versante prettamente causale, dell’omessa o tardiva impugnazione come fatto che preclude la risarcibilità di danni che sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di rituale utilizzazione dello strumento di tutela specifica predisposto dall’ordinamento a protezione delle posizioni di interesse legittimo onde evitare la consolidazione di effetti dannosi”…” (C.G.A., Sez. giurisd., 3 giugno 2024, n. 395).

Con specifico riferimento, poi, all’elemento soggettivo la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che il giudice amministrativo può affermare la responsabilità dell’Amministrazione per i danni conseguenti all’esercizio della funzione amministrativa, quando la violazione risulti commessa in un contesto di circostanze di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato (cfr. per tutte Consiglio di Stato, sez. III, 24 maggio 2018, n. 3134). Al contrario, tale responsabilità deve essere invece negata quando l’indagine presupposta conduce al riconoscimento dell’errore scusabile come, ad esempio, nel caso di contrasti giurisprudenziali, di incertezza del quadro normativo di riferimento o di particolare complessità della situazione di fatto.

10. – Tanto premesso, il Collegio rileva che l’elemento soggettivo della responsabilità della PA difetta nella fattispecie in esame in cui viene in considerazione un procedimento amministrativo disciplinato da un complesso normativo di non facile interpretazione, nell’ambito del quale l’art. 802 Cod. Nav. prevede la possibilità di vietare la partenza di un aeromobile al fine di tutelare oltre alla sicurezza della navigazione aerea, molteplici interessi (riferibili alla normativa in materia sanitaria, doganale e agli obblighi relativi al pagamento di tasse, diritti e tariffe etc.).

In tale contesto, se da un lato la sicurezza della navigazione aerea (safety) ricopre una rilevanza preminente, essendo posta a difesa di diritti fondamentali quali la salvezza di vite umane, ed è quindi idonea a fondare un divieto di partenza anche relativamente a voli operati in regime di oneri di servizio pubblico, lo stesso non può dirsi con riferimento all’ipotesi di mancato pagamento di tasse, diritti e tariffe in cui il diritto di credito del gestore deve essere contemperato con un altro diritto fondamentale quale è il diritto alla mobilità, tutelato dall’art. 16 Cost., in forza del quale lo Stato garantisce la “continuità territoriale”, ossia la possibilità per tutti i cittadini di spostarsi nel territorio nazionale e comunitario con pari opportunità, accedendo a un servizio che garantisca condizioni economiche e qualitative uniformi.

Tale complessità degli interessi emersi sede procedimentale – unitamente a quanto rappresentato da ENAC nella propria relazione in ordine al fatto che la limitazione di cui si discute si è resa necessaria al fine di non pregiudicare i diritti dei passeggeri in continuità territoriale, specialmente in un periodo ad elevato traffico stagionale, dovuto alle vacanze natalizie, durante il quale, peraltro, i voli diversi da quelli OSP subivano cancellazioni improvvise che non garantivano, dunque, la certezza del servizio – porta ad escludere, alla luce della giurisprudenza citata, che il comportamento dell’amministrazione resistente possa essere rimproverabile a titolo di colpa.

Peraltro – ai fini della prova di aver tenuto una condotta atta ed evitare o limitare il danno ai sensi dell’art. 1227 c.c. – la ricorrente non ha documentato, come sarebbe stato suo onere, di aver dato seguito al decreto ingiuntivo europeo, emesso ai danni del vettore dal Tribunale civile di Trapani nell’ambito del procedimento n. 822/2024 di R.G. (cfr. provvedimento del 25.09.2024, in atti, di assegnazione al creditore procedente del termine per promuovere l’ordinario procedimento di cognizione).

Ne consegue che risulta preclusa ogni valutazione in ordine agli ulteriori elementi costitutivi della responsabilità dell’amministrazione per danno da ritardo.

11. – In conclusione, sulla scorta di quanto precede, la domanda risarcitoria proposta dalla parte ricorrente, in quanto infondata, deve essere respinta.

12. – Le spese di lite possono compensarsi, attesa l’assenza di difese scritte da parte della resistente Amministrazione.

TAR SICILIA – PALERMO, I – sentenza 07.11.2025 n. 2441