1. Con il bando/disciplinare di gara del 10 luglio 2025 il Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche per la Toscana, le Marche e l’Umbria del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti indiceva una procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36 del 2023, da svolgersi in modalità telematica, per l’affidamento dei «lavori necessari per ristrutturare e allestire i locali del Palazzo di Giustizia di Firenze, attualmente occupati da asilo nido aziendale, che vanno utilizzati per altri impieghi» (C.I.G. B7990561F1).
L’importo posto a base di gara veniva determinato in €. 826.467,82, di cui €. 152.719,68 per costi della manodopera ed €. 25.593,33 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso.
Il criterio di aggiudicazione era quello del prezzo più basso ai sensi art. 50, comma 4, del d.lgs. n. 36 del 2023.
1.1. Il procedimento selettivo era disciplinato, per l’ipotesi di presentazione di un numero di offerte minore o uguale a 25, dal paragrafo P.1 del bando/disciplinare, e dal successivo paragrafo P.2 per il caso in cui fossero pervenute più di 25 offerte.
Quanto all’ipotesi contemplata dal paragrafo P.2 (oltre 25 offerte), la legge di gara stabiliva l’applicazione dell’inversione procedimentale prevista dall’art. 107, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023. Secondo la richiamata disposizione del bando/disciplinare, infatti: «La Stazione Appaltante, in presenza di un numero di offerte superiore a 25, si avvarrà della facoltà di cui all’art. 107 comma 3 del D. Lgs. 36/2023 di esaminare l’offerta economica prima della verifica della documentazione amministrativa. La Stazione Appaltante garantisce in tal caso che la verifica dell’assenza dei motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia effettuata in maniera imparziale e trasparente» (paragrafo P.2 bando/disciplinare). La disposizione de qua prevedeva, in particolare, che (per quanto qui rileva) il seggio di gara avrebbe innanzi tutto aperto le buste economiche di tutti i concorrenti e proceduto, in caso di domande ammesse in numero pari o superiore a cinque, all’esclusione automatica delle offerte anomale ai sensi dell’art. 54 del D. Lgs. 36 del 2023, tali dovendosi intendere quelle recanti un ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia, calcolata con il metodo A dell’allegato II.2 al medesimo decreto legislativo. In seguito, era prevista l’apertura del plico contenente la documentazione amministrativa del primo graduato e il controllo della conformità e completezza della stessa. A questo punto, secondo il disciplinare: «In caso di esito positivo, della verifica sulla documentazione amministrativa dell’offerente risultato primo nella graduatoria provvisoria, si provvederà a confermare la graduatoria precedentemente redatta. In caso di esito negativo, il Seggio di gara proporrà alla Stazione appaltante di adottare il provvedimento che determina l’esclusione dalla procedura […]; si procederà, quindi, a ricalcolare la soglia di anomalia con le modalità sopra riportate e all’apertura della Busta amministrativa del nuovo miglior offerente».
Di particolare rilevanza, ai fini della decisione della presente controversia, è il periodo con cui: «La Stazione Appaltante si riserva comunque la facoltà di effettuare verifiche a campione dell’assenza dei motivi di esclusione su un numero massimo di dieci offerenti, utilizzando, a garanzia della imparzialità e trasparenza del proprio operato, la funzione “Sorteggio ditte per verifica requisiti” presente sulla piattaforma. Anche per i concorrenti sorteggiati sarà attivata, ove necessario, la procedura di soccorso istruttorio di cui all’art. 101 c. 9 del D. Lgs. n°36 del 31.03.2023. In caso di esito negativo delle verifiche dei concorrenti sorteggiati, il Seggio di gara proporrà alla Stazione appaltante di adottare il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di gara con la conseguenziale sua comunicazione immediata e comunque entro un termine non superiore a cinque giorni ex articolo 90 comma 1 del Codice; procederà poi a ricalcolare la soglia di anomalia con le modalità sopra riportate nonché a verificare la documentazione amministrativa del nuovo miglior offerente».
2. Essendo state presentate 228 domande di partecipazione, tra cui quelle di Progress Impianti Group S.r.l. e della controinteressata SIT Impianti S.r.l., la stazione appaltante dava corso all’inversione procedimentale prevista dal paragrafo P.2 del bando/disciplinare.
2.1. Nella seduta del 4 settembre 2025 il seggio di gara apriva dunque tutte le offerte economiche, ne escludeva quattro e determinava la soglia di anomalia nella percentuale di ribasso del 21,022%, con conseguente esclusione di tutte le offerte recanti un ribasso superiore.
La soglia di anomalia veniva quantificata automaticamente dalla piattaforma informatica in applicazione del succitato metodo A dell’Allegato II.2, escludendo dal computo il ribasso più alto e quello più basso, con successiva somma di tutte le offerte rimaste e dividendo il totale in tal modo ottenuto per il numero complessivo delle offerte precedentemente sommate tra loro.
Tra gli operatori non esclusi, la società Progress Impianti S.r.l. risultava aver presentato l’offerta recante il maggior ribasso, pari al 21,021%, e si collocava perciò al primo posto della graduatoria.
2.2. La Commissione procedeva dunque alla verifica della documentazione amministrativa di tale società, e di quella relativa ad altri dieci concorrenti individuati a sorteggio dalla piattaforma informatica. Uno degli operatori economici in tal modo estratti, la società Permans Costruzioni S.r.l., non aveva i requisiti di ammissione e la stazione appaltante ne disponeva perciò l’esclusione.
Veniva dunque ricalcolata la soglia di anomalia, seguendo lo stesso procedimento sopra descritto sulle ditte rimaste in gara a seguito dell’esclusione di Permans S.r.l. (che aveva ovviamente presentato un’offerta con ribasso inferiore a quello di Progress Impianti S.r.l., e la cui esclusione comportava perciò un incremento della soglia di anomalia) addivenendo alla nuova percentuale del 21,279%.
Applicando la nuova soglia, in luogo di quella precedentemente calcolata al 21,021%, venivano ad essere nuovamente ammissibili le offerte recanti un ribasso compreso tra 21,021% e 21,279%, con esclusione delle sole offerte con ribasso superiore a 21,279%, nuova soglia di anomalia.
Tra tutte le imprese non escluse, il nuovo maggior ribasso era quello offerto dalla società SIT Impianti S.r.l., che aveva indicato il 21,278%, e che prima della rideterminazione della soglia di anomalia risultava esclusa (recando la sua offerta un ribasso più alto dell’originaria soglia pari al 21,021%).
La SIT Impianti S.r.l. diveniva perciò l’impresa prima graduata.
3. Con il ricorso introduttivo della presente causa la società Progress Impianti Group S.r.l. impugnava i provvedimenti emarginati in epigrafe chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, in virtù degli argomenti di censura che di seguito vengono compendiati.
3.1. La Progress S.r.l. rilevava la violazione dell’art. 107 comma 3 D. Lgs. n. 36 del 2023, in virtù del quale, a seguito della formazione della graduatoria mediante inversione procedimentale, il controllo di ammissibilità dell’offerta avrebbe dovuto essere svolto sul solo concorrente primo classificato. A parere della ricorrente, sarebbe infatti illegittima la condotta del seggio di gara, che addiveniva alla sostanziale formulazione di due distinte aggiudicazioni (una in favore di Progress, l’altra in favore di SIT Impianti), in tal modo favorendo una condizione di instabilità ed incertezza, frutto di passaggi procedimentali distorsivi e lesivi della trasparenza, in attuazione della previsione della legge di gara, anch’essa sul punto impugnata, che riservava alla P.A. la facoltà di procedere ex post all’arbitrario allargamento della verifica di ammissibilità nei confronti di soggetti le cui offerte economiche erano già note.
Inoltre, l’individuazione quale aggiudicataria dapprima della Progress Impianti Group S.r.l., e in seguito della SIT Impianti S.r.l., sarebbe stata conseguenza dell’incidenza della rideterminazione della soglia sull’aggiudicazione, con conseguente violazione dell’espresso divieto imposto dall’art. 108 comma 12 del D. Lgs. 36 del 2023, e del principio per cui, nelle procedure da aggiudicare al maggior ribasso, la gara va affidata alla migliore offerta ammissibile, senza ulteriori scorrimenti dei parametri valutativi.
4. Si costituivano in giudizio il Ministero dei Trasporti e il Provveditorato, instando per la reiezione del gravame, del quale deducevano l’infondatezza. La parte resistente richiamava a sostengo della propria difesa, in primis, la sentenza della Corte Costituzionale n. 77 del 2025, che aveva appurato la legittimità della regressione procedimentale, con rideterminazione della soglia di anomalia e ridefinizione della graduatoria, nelle procedure di gara espletate con inversione procedimentale; l’Amministrazione evidenziava inoltre la non applicabilità dell’art. 108 comma 12 dello stesso decreto legislativo n. 36 del 2023, atteso che l’attività contestata in capo alla stazione appaltante avveniva prima dell’aggiudicazione.
5. La domanda cautelare, trattata alla camera di consiglio dell’11 febbraio 2025, veniva respinta con ordinanza della Sezione n. 617/2025, che evidenziava il difetto di periculum in mora, non essendo stata ancora adottata l’aggiudicazione.
6. Con decreto del Provveditore interregionale per le opere pubbliche per la Toscana, le Marche e l’Umbria n. 23253 del 21 novembre 2025 veniva rimodulato il quadro economico dell’intervento, e si approvava la proposta di aggiudicazione in favore dell’impresa SIT Impianti S.r.l., contenuta nei verbali del 4 e 11 settembre 2025.
7. Con il ricorso per motivi aggiunti depositato nel fascicolo di causa il 12 dicembre 2025 la società ricorrente impugnava la succitata aggiudicazione, chiedendone l’annullamento sulla base degli stessi motivi di censura già sollevati con il ricorso introduttivo.
8. All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2025 la causa era trattenuta in decisione.
9. Il Collegio prende in esame, congiuntamente, il ricorso introduttivo e quello proposto ai sensi dell’art. 43 c.p.a., che contengono le stesse doglianze.
9.1. In primo luogo, si osserva che le previsioni della legge di gara, e la condotta della P.A., non si appalesano lesive dell’art. 107 comma 3 del D. Lgs. 36 del 2023.
Il citato terzo comma dell’art. 107 stabilisce infatti che: «3. Nelle procedure aperte, la stazione appaltante può disporre negli atti di gara che le offerte siano esaminate prima della verifica dell’idoneità degli offerenti. Tale facoltà può essere esercitata dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte. Se si avvale di tale possibilità, la stazione appaltante garantisce che la verifica dell’assenza dei motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia effettuata in maniera imparziale e trasparente».
La norma introduce dunque, tra i principi generali in materia di selezione del contraente della P.A., la disciplina dell’inversione procedimentale, in virtù della quale la stazione appaltante dà luogo dapprima all’apertura delle buste economiche, e solo successivamente alla verifica dell’assenza dei motivi di esclusione, sempre ponendo in essere la verifica di ammissibilità delle offerte, e garantendo il rispetto dei principi di trasparenza e imparzialità.
L’obiettivo seguito dalle stazioni appaltanti nell’utilizzo di tale meccanismo invertito di selezione è indubbiamente quello di accelerare i tempi di scelta del contraente, attraverso un’importante semplificazione procedimentale, consistente nel fatto che, in presenza di inversione, e all’opposto di quanto avviene con la procedura ordinaria, la verifica dei requisiti di partecipazione alla gara non viene espletata su tutte le offerte presentate. I tempi della selezione si abbreviano dunque in modo tanto più consistente quanto più numerose sono le domande di partecipazione.
L’art. 107 comma 3, tuttavia, pur indubbiamente ispirato all’esigenza di contenimento dei tempi dell’iter procedimentale, impone comunque all’Amministrazione di procedere alla verifica dei requisiti di partecipazione, sebbene non specificando alcuna modalità, lasciando quindi la relativa scelta alla P.A., e limitandosi a stabilire che la verifica deve essere svolta, e a prevedere che la stessa dovrà essere espletata in modo imparziale e trasparente.
Appare dunque evidente come la disposizione non imponga, di per sé, di limitare la verifica dei requisiti al primo graduato. Al contrario, nulla vieta che la P.A. possa anche stabilire di procedere comunque a una verifica generalizzata del possesso dei requisiti di partecipazione, svolta su tutti gli offerenti non esclusi. L’unico vincolo che la disposizione in esame impone alla stazione appaltante, si ribadisce, è quello di prevedere meccanismi di verifica, e che gli stessi garantiscano imparzialità e trasparenza.
Quanto alla ratio sottesa a tale previsione, si osserva che, mentre nella procedura selettiva ordinaria si ha un equilibrio tra i contrapposti interessi di rapidità e semplificazione procedimentale da un lato, e di imparzialità e trasparenza dall’altro, che pende in favore del secondo termine, nell’inversione procedimentale si verifica invece un ribaltamento di tale equilibrio, che si sposta verso la maggiore rilevanza attribuita al contenimento dei tempi e alla semplificazione del procedimento, a discapito di trasparenza e imparzialità. Tale spostamento può ritenersi legittimo (come si evince dalla lettera dell’art. 107 comma 3 cit.) solo ove almeno parzialmente controbilanciato dalla previsione, nella legge di gara, di modalità di controllo dei requisiti di ammissione che garantiscano trasparenza e imparzialità, riavvicinando in parte l’equilibrio de quo a tali direttrici.
In virtù di tale ricostruzione, risulta allora del tutto legittima (e probabilmente necessaria) la previsione nel bando di gara di una verifica estesa oltre il primo graduato, effettuata su soggetti selezionati in modo casuale (unica modalità, questa, di individuazione dei controllati che possa dirsi ispirata ai principi di imparzialità e trasparenza, ove la stazione appaltante, come accade nell’inversione procedimentale, sia a conoscenza di tutte le offerte economiche).
In tal senso, del resto, si è espressa la Corte Costituzionale nella sentenza n. 77 del 2025, laddove, con riferimento all’art. 107 comma 3 cit., il giudice delle leggi ha evidenziato che: «La finalità della disposizione è quella di semplificare e accelerare l’iter di gara e di ridurre il possibile contenzioso: qualora la stazione appaltante dichiari nel bando di volersi avvalere dell’inversione procedimentale, non sarà necessario effettuare nei confronti di tutti gli offerenti il controllo della documentazione amministrativa. In conformità a quanto previsto dall’art. 107, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023, la stazione appaltante è comunque tenuta a verificare in maniera «imparziale e trasparente» che gli offerenti siano in possesso dei requisiti prescritti. La disposizione non impone una specifica modalità di verifica, lasciando alle stazioni appaltanti la relativa scelta»; e inoltre: «la stazione appaltante, qualora intenda fare uso dell’inversione procedimentale, è comunque tenuta a verificare in maniera «imparziale e trasparente» che gli offerenti siano in possesso dei requisiti richiesti (art. 107, comma 3, cod. contratti pubblici). Dunque, è imposto alle stazioni appaltanti di introdurre nelle gare con inversione procedimentale adeguati rimedi procedurali – quali, a titolo di esempio, la scelta tramite sorteggio delle imprese da sottoporre a verifica dei requisiti – volti a tutelare il rispetto della par condicio tra i concorrenti, così riducendo il rischio che alcuni partecipanti cerchino di accordarsi per condizionare l’esito della fase di controllo della documentazione amministrativa e, per tale via, l’aggiudicazione della gara» (Corte Costituzionale, 30 maggio 2025 n. 77); in termini non dissimili si esprimeva anche la giurisprudenza di merito: «Nelle gare pubbliche, la stazione appaltante ha il potere di verifica dei requisiti di partecipazione in capo agli operatori economici e ciò anche nell’inversione procedimentale» (Consiglio di Stato, V, 15 aprile 2025 n. 3233).
9.2. Quanto alla portata della disposizione del bando/disciplinare (paragrafo P.2) che indicava la “facoltà” dell’Amministrazione di estendere il controllo ad ulteriori dieci operatori economici oltre il primo graduato, la stessa va letta in termini letterali e sistematici, e in particolare va interpretata in connessione con l’incipit del paragrafo P.2 del bando/disciplinare, in applicazione degli artt. 1362 e ss. del codice civile, che introducono canoni ermeneutici diretti alla ricostruzione del contenuto dei contratti, applicabili anche ai provvedimenti amministrativi (in tal senso: Consiglio di Stato, V, 30 settembre 2025 n. 7631).
Orbene, la conclusione fondamentale cui inequivocabilmente si giunge attraverso la disamina della previsione del bando è che la P.A. si era attribuita, nell’ipotesi dell’inversione procedimentale, il potere di estendere il controllo ad ulteriori dieci ditte. L’unico presupposto di tale potere, come agevolmente rilevabile dal testo della disposizione in esame, era individuato nell’utilizzo dell’inversione procedimentale. Non erano richiesti altri presupposti né ulteriori elementi giustificativi, anche perché l’estensione della platea dei controllati era di per sé (come esplicitato ancora una volta nel paragrafo P.2) giustificata dalla necessità di dare attuazione ai principi di trasparenza e imparzialità richiamati dall’art. 107 comma 3 cit. Una siffatta previsione della legge di gara, come già acclarato al precedente punto 9.1, risulta pienamente legittima, garantendo l’espletamento di un’attività di controllo diretta a riequilibrare la procedura di gara verso i succitati principi di trasparenza e imparzialità.
Quanto alla concreta attuazione della disposizione da parte della P.A., del tutto legittimamente, in presenza dell’inversione procedimentale, la stazione appaltante estendeva il controllo ai dieci operatori sorteggiati, in esecuzione della succitata disposizione del bando/disciplinare. Peraltro, considerato che maggiore è il numero dei soggetti controllati più consistente è il riequilibrio imposto dall’art. 107 comma 3, e atteso che la legge di gara individuava il numero massimo di soggetti da sottoporre a controllo di ammissibilità in quello di dieci operatori oltre al primo graduato, deve altresì evidenziarsi che il controllo effettivamente posto in essere dal seggio di gara nei confronti di Progress Impianti S.r.l. e di altri dieci imprese sorteggiate dal sistema costituiva la scelta maggiormente confacente all’esigenza di dare spazio di compensazione ai principi di trasparenza e imparzialità tra quelle coerenti con il bando (che in sostanza prevedeva i controlli nei confronti della prima graduata più un numero di ulteriori di soggetti compreso tra uno e dieci).
La disposizione della lex specialis in esame risulta conclusivamente del tutto legittima, al pari dell’attività amministrativa posta in essere dalla stazione appaltante in attuazione della medesima.
9.3. Anche le censure specificamente rivolte contro la rideterminazione della soglia di anomalia e la ridefinizione della graduatoria a seguito dell’esclusione di Permans S.r.l. si appalesano prive di fondamento.
La regressione procedimentale che ha seguìto l’esclusione di tale ditta sorteggiata è invero ragionevole, coerente con la normativa vigente, e in definitiva legittima, atteso che la procedura di scelta del contraente, dopo l’estromissione di Permans S.r.l., doveva necessariamente essere sterilizzata dagli effetti distorsivi prodotti dalla presenza dell’offerta inammissibile, con conseguente necessità di quantificare nuovamente la soglia di anomalia, e in termini consequenziali di ridefinire la graduatoria. In tal senso: «La soglia di anomalia calcolata nell’ambito della procedura di affidamento di un appalto pubblico, essendo condizionata dal numero dei concorrenti e dall’importo dell’offerta da questi elaborata, può subire variazioni, qualora uno o più di uno dei concorrenti venga escluso ovvero riammesso in gara. La rideterminazione della soglia, in applicazione del meccanismo della regressione procedimentale, comporta la rinnovazione degli atti di gara successivi alla individuazione della prima soglia e la conseguente modifica della graduatoria già predisposta» (Corte Costituzionale, 30 maggio 2025 n. 77).
9.4. Il Collegio osserva, da ultimo, che non può invocarsi, con riferimento alla procedura oggetto di causa, il principio di invarianza della soglia di anomalia posto dall’art. 108 comma 12 D. Lgs. n. 36 del 2023, in quanto lo stesso rileva solo in epoca successiva all’aggiudicazione, come si evince inequivocabilmente dal testo della norma, secondo cui: «12. Ogni variazione che intervenga, anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale, successivamente al provvedimento di aggiudicazione, tenendo anche conto dell’eventuale inversione procedimentale, non è rilevante ai fini del calcolo di medie nella procedura, né per l’individuazione della soglia di anomalia delle offerte, eventualmente stabilita nei documenti di gara, e non produce conseguenze sui procedimenti relativi agli altri lotti della medesima gara». Nella gara qui in esame, la stazione appaltante ha dato corso alla regressione procedimentale in una fase procedimentale nella quale l’aggiudicazione, unico e solo atto conclusivo della procedura selettiva, non era ancora intervenuta. Sulla circostanza non possono certamente esservi dubbi, atteso che il ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione stessa attraverso un apposito e successivo ricorso per motivi aggiunti, proprio in relazione all’inesistenza dell’atto conclusivo del procedimento di gara al tempo della proposizione del ricorso introduttivo (come accertato, peraltro, anche nell’ordinanza cautelare, non impugnata).
Sulla ratio della disposizione si è del resto osservato che: «Il principio di invarianza della soglia, tuttavia, opera solo a seguito dell’adozione del provvedimento di aggiudicazione. Fino quel momento, la soglia può essere oggetto di rettifica, in modo che si tenga conto dell’esclusione dalla gara di imprese prive dei requisiti di partecipazione o presentatrici di offerte invalide, ovvero della riammissione di imprese illegittimamente escluse. In questo modo, l’obiettivo di conferire stabilità all’esito dell’appalto trova un contrappeso nella possibilità di correggere, fino a che la gara non si è conclusa, eventuali distorsioni del confronto competitivo tra gli operatori economici causate da illegittime ammissioni o esclusioni dalla procedura, così tutelando la par condicio tra i partecipanti e il buon andamento dell’azione amministrativa. La circostanza che questo sia previsto anche nel caso di gare con inversione procedimentale non si pone in contrasto con il principio di buon andamento. La disposizione censurata realizza, infatti, un bilanciamento tra opposti interessi, individuando nel momento dell’aggiudicazione il ragionevole punto di equilibrio tra l’esigenza di stabilità, efficienza e celerità nella gestione degli appalti pubblici e il rispetto del canone di imparzialità. Infatti, qualora nel corso della gara con inversione procedimentale non fosse più consentita, dopo l’apertura delle offerte economiche, la modifica della soglia di anomalia, la possibilità di selezionare la migliore offerta potrebbe risultare eccessivamente compromessa. Ciò in quanto la stazione appaltante potrebbe trovarsi costretta, nonostante la gara non si sia ancora conclusa, a mantenere ferma una graduatoria in cui sono presenti operatori economici che, non avendo dimostrato il possesso dei requisiti di partecipazione, non avrebbero potuto partecipare alla selezione e, quindi, non sarebbero stati in grado di esprimere un’offerta valida» (Corte Costituzionale, 30 maggio 2025 n. 77).
La condotta dell’Amministrazione risulta pertanto, anche sotto tale punto di vista, del tutto esente da profili vizianti.
10. In virtù delle considerazioni che precedono, il ricorso principale e quello per motivi aggiunti, siccome infondati, devono essere respinti.
11. Le spese di lite vengono compensate tra le parti, in considerazione della novità e complessità della questione giuridica oggetto del giudizio.
TAR TOSCANA, II – sentenza 20.02.2026 n. 391