1. Con la sentenza appellata è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento dell’ordinanza di demolizione di opere edilizie n° -OMISSIS-, emessa dal Comune di Salerno.

La motivazione della sentenza appellata fa riferimento in fatto alle seguenti circostanze.

Parte ricorrente deduceva che l’ordinanza gravata non indicherebbe l’epoca di costruzione dei manufatti asseritamente abusivi e che in realtà le opere in questione sarebbero state presenti da molti anni (“addirittura agli inizi degli anni sessanta”).

I presunti abusi, inoltre, non sarebbero stati commessi dalla ricorrente, la quale confidava legittimamente nelle liceità delle opere; pertanto, sarebbe stato necessario un ulteriore obbligo motivazionale in ragione della posizione di affidamento del privato.

Con successiva memoria parte ricorrente faceva riferimento alla sentenza n. -OMISSIS- del Tribunale penale di Salerno e alle testimonianze raccolte nel procedimento penale.

La ricorrente è proprietaria di un immobile sito in Salerno, catastalmente individuato al Foglio 50, particelle -OMISSIS- e -OMISSIS-, che si estende a ridosso della linea ferroviaria -OMISSIS-

In data 25 settembre 2015, tale immobile è stato oggetto di un accertamento tecnico da parte dell’Ufficio Verifiche di Conformità Edilizie del Comune di Salerno, all’esito del quale veniva riscontrata l’esistenza di alcuni manufatti abusivi realizzati sulla proprietà della ricorrente e in uso ad un terzo conduttore per l’esercizio dell’attività commerciale di vendita e riparazione di veicoli.

In particolare, erano rilevati:

«– 1. un fabbricato in muratura e lamiera, destinato a bagno, uffici ed officina. Con una superficie lorda di circa mq. 56, una altezza media di circa mt. 3.00 ed un volume VVP di circa mc. 168 (Rif. Cat.C2 – NCEU al F. 50, Part. 1140, Sub 1., con distribuzione interna diversa da quanto riscontrato sui luoghi);

– 2. una superfetazione in lamiera metallica, posta in adiacenza al lato sud del precedente locale ed estesa fino alla recinzione della adiacente linea ferroviaria: il manufatto chiuso inoltre superiormente e sul lato posteriore -verso Est-, ha una superficie lorda di circa mq. 16,00, un’altezza media di circa mt. 3,00 ed un volume VVP, riferito alle dimensioni come sopra individuate, di circa mc. 48;

– 3. Antistante al fabbricato di cui al punto 1 ed alla superfetazione di cui al punto 2 ed in prosecuzione delle coperture è esistente una tettoia a struttura metallica poggiata su 4 pilastri per una superficie lorda di circa mq. 47 ed una altezza media di circa mt. 2,80;

– 4. Lungo il confine stradale, lato Nord, sono posizionati n° 5 gazebo in metallo con altezza, lungo il perimetro, mt. 2.20 ed al culmine circa mt. 4.00. Alcuni di questi si presentano senza telone di copertura. Occupano una superficie lorda complessiva di circa mt. 120».

Veniva quindi notificata la relazione di accertamento, prot. -OMISSIS-, avente valore anche di comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 L. n. 241/90, concedendo agli interessati termine sino a 30 giorni per l’invio di eventuali controdeduzioni e documenti probanti l’eventuale legittimità degli immobili.

In sede di controdeduzioni, parte ricorrente rappresentava che i manufatti indicati nei primi tre punti del verbale di accertamento esistevano da tempo immemorabile ed erano già presenti al momento dell’acquisto della proprietà, affermando, inoltre, che il precedente proprietario aveva dichiarato che l’edificazione era anteriore al 1982.

Ulteriore accertamento tecnico da parte del STU comunale veniva eseguito in data 17 novembre 2015 (giusta verbale di accertamento tecnico prot. n. -OMISSIS-) nel quale si rilevava, oltre all’avvenuta rimozione dei gazebo, che le tavole aerofotogrammetriche del volo 2003 riportavano la presenza di un fabbricato assimilabile a quello in muratura di cui al punto 1, mentre erano assenti sia la superfetazione di cui al punto 2 che la tettoia di cui al punto 3, circostanza che induceva a ritenere che gli ultimi due manufatti erano stati realizzati dopo il 2003. Dalla documentazione catastale si evinceva, inoltre, che nella relativa modulistica era stata dichiarata la data 15 febbraio 1984 per l’ultimazione del fabbricato in muratura. Si dichiarava anche che l’immobile della ricorrente era compreso nel Piano ASI del vigente PUC e ricadeva in fascia di rispetto ferroviario; l’area era individuata come “Zona a verde di rispetto stradale”.

Successivamente, con nota prot. n. -OMISSIS-, la Rete Ferroviaria Italiana informava il Comune di Salerno che i manufatti contestati erano situati ad una distanza inferiore a mt. 30,00 dalla più vicina rotaia, in violazione dell’art. 49 D.P.R. n. 753 del 1980, trasmettendo in allegato il processo verbale di accertamento -OMISSIS- e chiedendo pertanto l’intervento dell’Amministrazione comunale.

In ragione di detti accertamenti, il Comune di Salerno adottava quindi una prima ordinanza di sospensione lavori n. -OMISSIS- (richiamata nelle premesse del provvedimento impugnato) e a seguito di ulteriore accertamento della permanenza delle opere abusive contestate, procedeva ad emettere l’ordinanza di demolizione, oggetto del presente gravame.

2. Il Tar ha considerato in diritto quanto segue.

Ha ribadito l’orientamento giurisprudenziale secondo cui grava sul proprietario, e non sulla P.A., l’onere di dimostrare l’epoca di realizzazione dell’opera edilizia abusiva: “in tema di costruzione abusive, l’onere della prova circa la data di realizzazione dell’opera edilizia abusiva grava sul privato; la p.a., non deve dare indicazioni in ordine all’epoca di realizzazione dell’illecito, non rientrando tale verifica tra i contenuti dell’ordinanza di demolizione” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 febbraio 2022, n. 1152).

Nel caso in esame, la ricorrente non ha provato, contrariamente a quanto genericamente asserito nel ricorso, la data di realizzazione delle opere contestate.

Piuttosto, la prospettazione della parte, secondo cui tutte le opere contestate risulterebbero esistenti dagli inizi degli anni sessanta o quantomeno dal 1994, allorché fu svolta la perizia del C.T.U. del Tribunale di -OMISSIS- (cfr. all. 2 ricorso), risulta smentita per tabulas, dal momento che le tavole aerofotogrammetriche relative al volo del 2003, allegate al verbale di accertamento tecnico prot. n. -OMISSIS- dimostrano l’assenza, a tale data, della superfetazione in lamiera metallica, indicata al punto 2, e della tettoia a struttura metallica, indicata al punto 3 dell’ordinanza impugnata.

A conferma di ciò, dalla stessa perizia del 1994, risulta che sull’immobile in questione, «interamente compreso in area di rispetto ferroviario, non edificabile» (cfr. p. 7 perizia), erano all’epoca presenti solo una baracca in blocchi di cemento con copertura in lamiera ondulata e luci di accesso chiuse da due saracinesche in ferro, di dimensioni circa m 6,5 x 5, altezza m. 3, e un piccolo locale w.c. in blocchi di cemento, opere che, oltre a essere evidentemente differenti rispetto alle strutture rilevate nel 2015 dai tecnici della P.A., comprovano piuttosto l’inesistenza all’epoca delle opere abusive indicate al secondo, terzo e quarto punto dell’impugnata ordinanza n. -OMISSIS-.

Ne è risultato, come accertato nel verbale -OMISSIS-, un complessivo intervento abusivo realizzato in più epoche, caratterizzato da “un’unica organicità dell’opera”.

Ne consegue, ha osservato il Tar, come la ricorrente non abbia compiutamente provato il carattere risalente – ante cd. Legge Ponte del 1967 – dei manufatti, né conseguentemente la legittimità delle opere contestate attraverso idonei titoli edilizi, opere che ricadono, tra l’altro, in area di rispetto ferroviario e soggiacciono certamente al disposto dell’art. 49 del D.P.R. n. 753/80, secondo cui: “lungo i tracciati delle linee ferroviarie è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie ad una distanza, da misurarsi in proiezione orizzontale, minore di metri trenta dal limite della zona di occupazione della più vicina rotaia”.

Il Tar non ha poi condiviso quanto osservato in replica dalla ricorrente circa la non obbligatorietà dell’allora vigente Regolamento Edilizio Comunale, approvato con deliberazione del Commissario Prefettizio n. 800 del 12 aprile 1954, che prevedeva l’obbligo di munirsi di licenza edilizia per gli interventi di costruzione o modifica da effettuarsi nell’ambito dell’intero territorio comunale, in quanto – ad avviso della parte – previsione in contrasto con la legge urbanistica n. 1150/1942 che limitava invece la necessità del titolo edilizio ai soli centri abitati.

Vale infatti ribadire la legittimità e l’applicabilità delle disposizioni regolamentari comunali prescrittive del rilascio del titolo abilitativo alle costruzioni al di fuori del perimetro urbano e, quindi, derogatorie rispetto al regime liberalizzato sancito dall’art. 31, comma 1, della l. n. 1150/1942, atteso che “queste ben possono assoggettare ad autorizzazione sindacale una serie di opere edili o di attività costruttive, che presentino la comune caratteristica di provocare mutamenti ambientali – tali da concretarsi in veri e propri interventi edificatori, o in innovazioni funzionali, o in migliorie meramente estetiche –, con ciò introducendo un controllo oggettivo più forte di quello stabilito da norme primarie in materia edilizia, all’evidente fine di sottoporre l’assetto del territorio comunale ad una più penetrante e rigorosa tutela” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 1995, n. 1425).

D’alto canto, ha osservato il Tar, nello stesso senso, milita pure il tenore letterale dell’art. 31, comma 5, della l. n. 47 del 1985, che ammette al regime di sanatoria le opere ultimate anteriormente al 1° settembre 1967 per le quali era richiesto il rilascio della licenza di costruzione non solo «ai sensi dell’art. 31, primo comma, della l. 17 agosto 1942, n. 1150», ma anche ai sensi «dei regolamenti edilizi comunali».

Il Tar ha rilevato che, quanto al profilo della responsabilità del proprietario, vale osservare che l’adozione dell’ordinanza di demolizione non presuppone l’accertamento della responsabilità nella commissione dell’illecito, ma l’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella prevista nella strumentazione urbanistico-edilizia.

Infine il Tar ha osservato che l’ordine di demolizione è un atto vincolato, ancorato esclusivamente alla sussistenza di opere abusive e non richiede una specifica motivazione circa la sussistenza del concreto interesse pubblico alla rimozione neppure quando sia trascorso un notevole lasso di tempo dalla sua realizzazione, non potendo configurarsi alcun legittimo affidamento in relazione a situazioni contra legem, essendo stata la relativa ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato compiuta a monte dal legislatore.

3. Parte appellante ritiene, contrariamente a quanto affermato con la sentenza appellata, di avere provato la preesistenza dei manufatti.

Fa riferimento alla motivazione della sentenza del Tribunale penale di Salerno n° -OMISSIS-.

Secondo parte appellante l’opera edilizia de qua – ad esclusione dei gazebi, per i quali è stato effettuato il ripristino dello stato dei luoghi nel 2015 – sarebbe stata realizzata anteriormente all’atto di acquisto dell’immobile avvenuto negli anni ’80, essendo all’epoca la costruzione già esistente, nella sua definitiva consistenza;

– la risalente edificazione del fabbricato in epoca remota e, segnatamente, prima del 1965, sarebbe stata altresì asseverata dalle dichiarazioni dei testi escussi in sede penale, prodotte dinanzi al Giudice di prime cure, i quali affermavano che il manufatto fosse già vetusto negli anni ’70;

– la prodotta dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, a firma del Sig. -OMISSIS-, comproverebbe l’esistenza del fabbricato sin dal 1965.

Ritiene errata la decisione del Tar di non avere voluto ammettere prova testimoniale sul punto.

Parte appellante sostiene che, contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice di prime cure, l’opera edilizia de qua sarebbe stata presente, nella sua definitiva consistenza, sin dagli anni ’60 del 1900, senza che rilievo alcuno possa essere attribuito all’apposizione dell’asserita superfetazione in lamiera metallica ed al preteso inserimento della tettoia a struttura metallica – indicate nella parte motivazionale della sentenza appellata.

La struttura non avrebbe subito, nel corso del tempo, alcuna sostanziale modifica.

Secondo parte appellante la P.A. non avrebbe fornito alcuna motivazione o prova in ordine ai fatti asseriti nella emessa ordinanza, laddove i presunti abusi edilizi non sarebbero stati commessi dai ricorrenti, i quali legittimamente confidavano nella liceità delle opere, che insistevano, presumibilmente, fin dal 1960 e comunque da epoca remota.

4. Con memoria depositata in giudizio in data 10 settembre 2025 parte appellante chiede il rinvio della trattazione dell’appello, facendo riferimento alle seguenti circostanze.

Nelle more del presente giudizio il bene oggetto di contenzioso è stato oggetto di avvio di procedura di esproprio, con immissione nel possesso da parte dell’autorità espropriante.

L’espropriazione è in fase di perfezionamento, avendo la Sig.ra–OMISSIS- accettato l’indennità offerta.

L’espropriazione, pertanto, farebbe venir meno l’interesse legittimo della appellante, con il venir meno del diritto di proprietà e conseguente sopravvenuta carenza di interesse.

5. Il Comune di Salerno si è opposto al rinvio della trattazione dell’appello.

Osserva che nel caso in cui fosse definitivamente confermata la validità e l’efficacia del provvedimento sanzionatorio adottato dall’Amministrazione, la titolarità dell’immobile de quo potrebbe transitare, nel caso dell’inottemperanza, in capo al Comune di Salerno, che, pertanto, potrebbe costituire il legittimo destinatario dell’attività espropriativa della R.F.I. s.p.a., con le conseguenti ricadute anche in relazione al pagamento dell’indennità di espropriazione.

6. Il collegio ritiene che l’istanza di rinvio della trattazione dell’appello non possa essere accolta.

Infatti il procedimento espropriativo non è pregiudiziale rispetto alla definizione del presente contenzioso che attiene alla legittimità dell’ordine di demolizione di opere abusive.

Inoltre la circostanza che, per effetto della definizione della procedura espropriativa, parte appellante modifichi la propria relazione con le opere abusive, è allo stato meramente ipotetica.

7. L’appello è in primo luogo inammissibile per carenza d’interesse.

Il collegio osserva che l’ordinanza di ripristino impugnata in primo grado è motivata non solo in relazione all’abusività dei manufatti, ma anche in relazione al contrasto col vincolo di rispetto ferroviario di cui all’art. 49 del d.p.r. n° 753 dell’11 luglio 1980, secondo cui lungo i tracciati delle linee ferroviarie è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie ad una distanza, da misurarsi in proiezione orizzontale, minore di metri trenta dal limite della zona di occupazione della più vicina rotaia.

Tale motivazione è da sola sufficiente a sorreggere l’ordinanza di ripristino.

Né con il ricorso proposto in primo grado né con l’atto d’appello è stata censurata l’errata applicazione del sopra richiamato art. 49 del d.p.r. n° 753 dell’11 luglio 1980.

Inoltre la stessa sentenza appellata (punto 10) fa espresso riferimento al sopra richiamato vincolo di rispetto ferroviario.

Ne consegue che anche qualora, in astratta ipotesi, le censure contenute nell’atto d’appello fossero fondate, parte appellante non potrebbe trarre alcun giovamento, essendo comunque obbligata al ripristino per effetto della violazione della fascia di rispetto ferroviaria.

8. L’appello è comunque infondato.

Il collegio ritiene sufficiente osservare che, come motivato con la sentenza appellata, il regolamento edilizio comunale, approvato con deliberazione del Commissario Prefettizio n. 800 del 12 aprile 1954, prevedeva l’obbligo di munirsi di licenza edilizia per gli interventi di costruzione o modifica da effettuarsi nell’ambito dell’intero territorio comunale.

Parte ricorrente sostiene che i manufatti esistevano presumibilmente fin dal 1960 (pagina 2 del ricorso).

Il collegio osserva che la censura è infondata perché anche qualora, in astratta ipotesi, i manufatti fossero stati costruiti nel 1960, sarebbero comunque abusivi perché costruiti in contrasto con il sopra richiamato regolamento edilizio comunale che richiedeva il titolo edilizio a decorrere dall’anno 1954.

Parte appellante non ha smentito l’ampia motivazione della sentenza appellata sul punto.

Ossia sono legittime le disposizioni regolamentari comunali prescrittive del rilascio del titolo abilitativo alle costruzioni al di fuori del perimetro urbano e, quindi, derogatorie rispetto al regime liberalizzato sancito dall’art. 31, comma 1, della l. n. 1150 del 1942, anche considerando che l’art. 31, comma 5, della l. n. 47/1985 ammette al regime di sanatoria le opere ultimate anteriormente al 1° settembre 1967 per le quali era richiesto il rilascio della licenza di costruzione non solo «ai sensi dell’art. 31, primo comma, della l. 17 agosto 1942, n. 1150», ma anche ai sensi «dei regolamenti edilizi comunali».

Da quanto sopra consegue l’infondatezza dell’appello nel suo complesso, in quanto impostato sulla pretesa costruzione dei manufatti all’anno 1960.

9. Anche per il resto l’appello è comunque infondato.

Costituisce invero principio consolidato che nel giudizio di impugnazione dell’ordinanza repressiva di un abuso edilizio è onere del privato fornire la prova dello ‘status quo ante‘, sicché è tenuto a dimostrare rigorosamente, se intende evitare le misure repressive di legge, lo stato di preesistenza (così Consiglio di Stato VI n. 1981 del 29 febbraio 2024).

L’onere probatorio può ritenersi a sufficienza soddisfatto soltanto quando le prove addotte risultano obiettivamente inconfutabili sulla base di atti e documenti che, da soli od unitamente ad altri elementi probatori, offrono la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto.

Nel caso di specie, detta prova non è stata fornita.

Invece la prospettazione della parte, secondo cui tutte le opere contestate risulterebbero esistenti dagli inizi degli anni sessanta o quantomeno dal 1994, allorché fu svolta la perizia del C.T.U. del Tribunale di -OMISSIS- (cfr. all. 2 ricorso attinente a relazione di stima dei beni del fallimento del dante causa della ricorrente), risulta smentita dalla circostanza che le tavole aerofotogrammetriche relative al volo del 2003, allegate al verbale di accertamento tecnico prot. n.-OMISSIS- dimostrano l’assenza, a tale data, della superfetazione in lamiera metallica, indicata al punto 2, e della tettoia a struttura metallica, indicata al punto 3 dell’ordinanza impugnata in primo grado.

Dalla stessa perizia del 1994, risulta che sull’immobile in questione, «interamente compreso in area di rispetto ferroviario, non edificabile» (cfr. p. 7 perizia), erano all’epoca presenti solo una baracca in blocchi di cemento con copertura in lamiera ondulata e luci di accesso chiuse da due saracinesche in ferro, di dimensioni circa m 6,5 x 5, altezza m. 3, e un piccolo locale w.c. in blocchi di cemento, opere che, oltre a essere evidentemente differenti rispetto alle strutture rilevate nel 2015 dai tecnici della P.A., comprovano piuttosto l’inesistenza all’epoca delle opere abusive indicate al secondo, terzo e quarto punto dell’impugnata ordinanza n. -OMISSIS-.

Ne è risultato, come accertato nel verbale -OMISSIS-, un complessivo intervento abusivo realizzato in più epoche, caratterizzato da “un’unica organicità dell’opera”.

Ne consegue che parte appellante non ha compiutamente e precisamente provato il carattere risalente dei manufatti, né conseguentemente la legittimità delle opere contestate attraverso idonei titoli edilizi.

10. Parte appellante richiama la sentenza n° -OMISSIS- del Tribunale penale di Salerno a sostegno della risalente edificazione dei fabbricati.

Preliminarmente tale censura è inammissibile perché l’invocato necessario rispetto della sentenza penale richiamata da parte appellante non è stato oggetto del ricorso o di motivi aggiunti ritualmente proposti in primo grado.

La censura è comunque infondata.

Il collegio ribadisce che il carattere vincolante, nei riguardi del giudizio amministrativo, dell’accertamento compiuto dal giudice penale è subordinato alla ricorrenza di presupposti rigorosi:

– sotto il profilo soggettivo, il giudicato è vincolante solo nei confronti dell’imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo penale; non, quindi, nei confronti di altri soggetti che siano rimasti a esso estranei, pur essendo in qualche misura collegati alla vicenda penale;

– sotto il profilo oggettivo, il vincolo copre solo l’accertamento dei “fatti materiali” e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica, che rimane circoscritta al processo penale e non può condizionare l’autonoma valutazione da parte del giudice amministrativo o civile o dell’amministrazione (così Consiglio di Stato VII n° 7758 del 3 ottobre 2025).

Comunque il contenuto della richiamata sentenza penale consiste nella declaratoria di estinzione dei reati per intervenuta prescrizione (pagina 7 della sentenza penale n° -OMISSIS- del Tribunale di Salerno).

Ne consegue che non vi è alcuna possibile contraddizione logica tra il contenuto della sopra richiamata sentenza penale e il contenuto dell’ordinanza di ripristino impugnata in primo grado.

Parimenti non possono essere apprezzate a favore di parte appellante le dichiarazioni testimoniali del processo penale o altre dichiarazioni sostitutive depositate in giudizio da parte appellante, essendo le stesse generiche e non idonee a fornire ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto.

11. Condivisibile e non scalfita dalle censure dell’atto d’appello è poi la motivazione della sentenza appellata, secondo cui, quanto al profilo della responsabilità del proprietario, vale osservare che l’adozione dell’ordinanza di demolizione non presuppone l’accertamento della responsabilità nella commissione dell’illecito, ma l’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella prevista nella strumentazione urbanistico-edilizia.

Infatti il presupposto per l’adozione del provvedimento demolitorio è l’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella prevista nella strumentazione urbanistico-edilizia, ma non l’accertamento di responsabilità nella commissione dell’illecito. Conseguentemente i soggetti tenuti ad eseguire l’ordine ripristinatorio sono, anche in virtù del diritto dominicale, il proprietario ed il responsabile dell’abuso. Il soggetto passivo viene individuato nel soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso, potere che compete al proprietario, anche qualora non è responsabile (così Consiglio di Stato VI n° 6703 del 24 luglio 2024).

Il collegio ribadisce infine che, con riferimento al tempo intercorso tra la creazione dell’abuso e l’adozione dell’ordinanza di demolizione e con riferimento all’invocato affidamento, dall’abusività dell’opera scaturisce con carattere vincolato l’ordine di demolizione, che in ragione di tale sua natura non esige una specifica motivazione o la comparazione dei contrapposti interessi né deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento o tenere conto del lasso di tempo intercorso (così Consiglio di Stato VII n° 7344 del 16 settembre 2025).

L’appello deve pertanto essere respinto e non risulta necessaria la prova testimoniale invocata da parte appellante.

La condanna alle spese dell’appello segue la soccombenza con liquidazione nella misura di Euro 3.000. Il collegio non è tenuto all’individuazione degli “oneri riflessi”, come richiesto da parte appellata.

CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 11.11.2025 n. 8809