1. Con il primo motivo di appello principale l’appellante Roma Capitale deduce error in iudicando.
Evidenzia che la sentenza appellata aveva erroneamente ritenuto definitivamente annullata la delibera municipale n. 33/2022 che qualifica come area ad “alta valenza turistica” il litorale di Ostia, nonostante l’impugnazione di tale provvedimento a carattere generale risultasse ancora sub iudice.
La censura è divenuta inammissibile in quanto il giudizio d’appello avverso la citata sentenza n. 1253/2024, del quale Roma Capitale riferiva la pendenza a fondamento del primo motivo di appello, si è concluso con sentenza n. 10370/2024 del Consiglio di Stato, pubblicata in data 24 dicembre 2024 (un giorno dopo il deposito del presente ricorso) che ha respinto il gravame dello stesso ente locale.
2. Con il secondo motivo di appello l’appellante deduce error in iudicando: erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto estensibile anche alle parti del presente giudizio la sentenza n. 1253/2024, del TAR Lazio.
Evidenzia che la sentenza del TAR Lazio n. 1253/2024 è stata pronunciata tra parti diverse tra le quali non figura la A.B.C. Beach s.r.l.
Evidenzia, altresì che L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenze gemelle n. 4 e 5 del 2015 ha chiarito che, di regola, il giudicato amministrativo – in assenza di norme ad hoc nel codice del processo amministrativo – è sottoposto alle disposizioni processual – civilistiche, per cui il giudicato opera solo inter partes, secondo quanto prevede l’art. 2909 c.c. (“l’accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa”).
3. Con il terzo motivo di appello principale l’appellante deduce error in iudicando e omessa motivazione.
Deduce la correttezza della determinazione n. 33/2022, sulla scorta della quale sono stati quantificati i canoni demaniali ingiunti con l’ordine di introito prot. n. 104418 del 18 luglio 2023.
Evidenzia che, a fronte della non estensibilità al caso di specie delle determinazioni contenute nella sentenza del TAR Lazio n. 1253/2024, restava ferma l’applicabilità della determinazione n. 33/2022 di Roma Capitale, che ha stabilito l’ascrivibilità della costa di Ostia nell’alta valenza.
Le censure, suscettibili di trattazione congiunta, non sono fondate.
Il giudicato formatosi sulla richiamata sentenza del TAR Salerno n. 1253/24 trova applicazione anche quanto all’effetto eliminatorio del provvedimento impugnato che è lo stesso di quello impugnato nel presente giudizio.
Il Consiglio di Stato ha, infatti, affermato il seguente principio di diritto (Adunanza Plenaria 4 e 5 del 2019): il giudicato amministrativo ha di regola effetti limitati alle parti del giudizio e non produce effetti a favore dei cointeressati che non abbiamo tempestivamente impugnato.
I casi di giudicato con effetti ultra partes sono eccezionali e si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti dell’atto o dell’inscindibilità del vizio dedotto: in particolare, l’indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l’esistenza di un legame altrettanto inscindibile fra le posizione dei destinatari, in modo da rendere inconcepibile, logicamente, ancor prima che giuridicamente, che l’atto annullato possa continuare ad esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato.
La regola dell’efficacia inter partes del giudicato di annullamento subisce – secondo la costante giurisprudenza, non solo amministrativa – un’importante eccezione nel caso in cui l’annullamento colpisca talune peculiari categorie di atti amministrativi, quali quelli aventi una pluralità di destinatari, che abbiano contenuto inscindibile e siano affetti da vizi di validità che ne inficino il contenuto in modo indivisibile per tutti i destinatari.
Appartengono a tale categoria i regolamenti e, più in generale, gli atti normativi, nonché gli atti amministrativi generali e collettivi (contrapposti agli atti plurimi, cioè aventi una pluralità di destinatari, ma idealmente divisibili in una serie di autonomi provvedimenti riguardanti ciascun destinatario). In questi casi, dunque, stante la natura indivisibile degli effetti dell’atto annullato, la sentenza di annullamento non si limita a produrre effetti nei confronti delle sole parti del giudizio, ma deve estendersi necessariamente ultra partes o addirittura erga omnes, nel caso di atti normativi.
La ratio di tale consolidata impostazione giurisprudenziale risiede nel fatto che la decisione giurisdizionale di annullamento di un atto a contenuto generale inscindibile, ovvero a contenuto normativo, non potrebbe produrre effetti circoscrivibili ai soli ricorrenti, essendosi in presenza di un atto sostanzialmente e strutturalmente unitario che non può esistere per taluni e non esistere per altri. Pertanto, mentre nel caso di atti plurimi (divisibili) la sentenza di annullamento dispiega i propri effetti soltanto nei confronti del ricorrente vittorioso e l’amministrazione ha la facoltà (ma non l’obbligo) di estendere gli effetti del giudicato ai terzi estranei al giudizio per ragioni di parità di trattamento e compatibilmente con le proprie risorse economiche, al contrario, dell’annullamento giurisdizionale di un atto collettivo (indivisibile) beneficia senz’altro anche il terzo.
Per quanto sopra detto l’annullamento della Determina n.33/2022, che è certamente atto generale a contenuto inscindibile, non può che spiegare i propri effetti anche nel presente giudizio.
In considerazione del definitivo annullamento della Delibera municipale n. 33/2022, sulla scorta della quale sono stati quantificati i canoni demaniali ingiunti con l’ordine di introito prot. n. 104418 del 18 luglio 2023, resta assorbito il terzo motivo di appello volto ad affermarne la correttezza dei criteri adottati.
4. Con il motivo di appello incidentale l’appellata A.B.C. Beach S.r.l. deduce error in procedendo – violazione dell’art. 7 del codice del processo amministrativo in merito alla giurisdizione dell’a.g.a.
Lamenta l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il secondo motivo di impugnazione.
La censura è fondata.
L’originaria ricorrente aveva impugnato il Decreto n. 321 del 30 dicembre 2022 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per “erroneità e/o illegittimità dell’aumento del canone concessorio di 25,15 punti percentuali – eccesso di potere, illogicità manifesta, falsa applicazione di legge”.
Nella sostanza la ricorrente aveva evidenziato che il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti aveva disciplinato il meccanismo di adeguamento economico del canone demaniale mediante applicazione dell’Alta Valenza Turistica all’area assentita pur non ricorrendo alcun presupposto logico-giuridico, per l’applicazione della maggiorazione prevista.
Secondo la prospettazione della ricorrente, tale vizio affliggente il summenzionato decreto avrebbe poi riverberato i propri effetti – in forma di illegittimità derivata – sull’atto applicativo consistente nell’ordine di introito del canone 2023.
Osserva il Collegio che ad essere contestata non è un’operazione meramente applicativa di un determinato indice Istat, bensì la scelta regolatoria compiuta “a monte” dal Ministero intimato in sede di adozione dell’atto normativo secondario.
Il bersaglio della censura, dunque, è un atto normativo secondario adottato nell’esercizio di un potere innegabilmente autoritativo, rispetto al quale la posizione dell’appellante assume la consistenza dell’interesse legittimo, con conseguente piena giurisdizione del giudice amministrativo.
In proposito, il Consiglio di Stato si è di recente pronunciato su un’analoga controversia, con una decisione dalla quale non vi è motivo per discostarsi (Cons. St., VII n. 5805/24) osservando quanto segue: “occorre muovere dall’incontroverso dato di fatto per cui l’atto impugnato è un decreto ministeriale, nello specifico riconducibile al potere regolatorio della competente amministrazione statale dell’uso del demanio marittimo da parte dei privati concessionari. Inoltre, il medesimo atto è altrettanto incontestabilmente di carattere generale. Da ciò si ricava che le censure di legittimità contro di esso formulate nel presente giudizio non sono riferibili ad un determinato rapporto concessorio, ma traggono origine dall’interesse ad impedire, attraverso la sua rimozione dal mondo giuridico, che l’aggiornamento dei canoni previsto in sede ministeriale sia applicato alla generalità dei rapporti di concessione demaniale marittime……. Ne deriva che la controversia non è riconducibile all’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di beni pubblici, ex art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., dalla quale sono eccettuate le controversie di carattere meramente patrimoniale concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi», su cui invece si fonda la declinatoria di giurisdizione appellata. Il presente giudizio è invece inquadrabile nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, ex art. 7, comma 1, cod. proc. amm., concernente «l’esercizio (…) del potere amministrativo riguardant(e) provvedimenti, riconducibili (…) all’esercizio di tale potere», nel cui paradigma è inquadrabile il decreto ministeriale di aggiornamento dei canoni di concessione demaniale marittima” (nello stesso senso anche Cons. Stato, VII, nn. 5535 e 5874 del 2024).
Ai sensi dell’art. 105 c.p.a. “il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità della sentenza, o riforma la sentenza o l’ordinanza che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la perenzione del giudizio” (Cons. Stato, VII, 1689/2025).
Nel giudizio di primo grado è stata declinata la giurisdizione del G.A. sul motivo di impugnazione avente ad oggetto il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, e ciò nonostante tale motivo rientrasse – come sopra esposto – nel perimetro della giurisdizione del giudice amministrativo.
Ne discende che la sentenza di primo grado va annullata in parte qua (laddove essa ha declinato la giurisdizione sul suddetto motivo) con rimessione della relativa causa al medesimo TAR che, previa riassunzione della causa nei termini di cui all’art. 105, comma 3, c.p.a., si pronuncerà sul motivo de quo.
In considerazione delle ragioni della decisione e della circostanza che la sentenza n.1253/2024 è divenuta definitiva in corso di causa, sussistono i presupposti per la compensazione delle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio.
CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 11.11.2025 n. 8805