1. Con sentenza n. 358/2025 il T.A.R. del Piemonte ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo, e respinto i motivi aggiunti, proposti da -OMISSIS- in proprio e in qualità di mandataria del costituendo r.t.i. con -OMISSIS-., per l’annullamento degli atti, e in particolare dell’aggiudicazione a -OMISSIS-, (d’ora in avanti anche solo “-OMISSIS-”) della gara avente ad oggetto il lotto n. 1 dell’appalto quadriennale relativo al servizio di vigilanza armata agli immobili in presenza, bandita dall’Azienda Sanitaria Locale “Città di Torino” (d’ora in avanti anche solo “Azienda”); nonché della successiva deliberazione dell’ASL di aggiornamento delle tariffe del servizio aggiudicato in considerazione della sopravvenuta conclusione di nuovo Accordo modificativo del CCNL di categoria.
In particolare, il ricorso introduttivo è stato dichiarato dal T.A.R. inammissibile per genericità, ai sensi dell’art. 40, comma 2, cod. proc. amm., “poiché il corredo contestativo contenuto nell’atto introduttivo si esaurisce in censure che, oltre che ipotetiche, si palesano generiche e perciò non idonee a enucleare specifici profili di illegittimità degli atti impugnati, né conseguentemente a supportare la pur invocata tutela cautelare”.
2. L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello da -OMISSIS-, avente causa dalla ricorrente in primo grado, che non ha impugnato la statuizione d’inammissibilità.
2.1. Con il primo motivo di gravame l’appellante censura la sentenza gravata nella parte in cui ha respinto le censure di primo grado – incentrate sulla violazione dell’art. 80 del d. lgs. n. 50 del 2016 – relative alle “vicende professionali critiche di cui -OMISSIS- non ha dato evidenza in sede di gara, e che il Giudice di prime cure ha ritenuto irrilevanti: (i) le violazioni di natura giuslavoristica commesse nei confronti dei propri dipendenti, in particolare per quel che concerne la lesione del diritto alla fruizione delle ferie; (ii) i gravi fatti da cui sono scaturite indagini penali per turbativa d’asta e truffa aggravata e che hanno indotto -OMISSIS-a risolvere il contratto d’appalto in essere con -OMISSIS-”.
In data 1° maggio 2025 l’appellante ha proposto motivi aggiunti in appello, relativi anch’essi alla vicenda dei pregressi inadempimenti contrattuali di -OMISSIS- con -OMISSIS-
2.2. Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza gravata nella parte in cui ha respinto le censure di primo grado, che deducevano la complessiva insostenibilità dell’offerta -OMISSIS-, relative alla “mancata contabilizzazione, da parte di -OMISSIS-, di costi per oltre 340.000 euro; importo ampiamente superiore ai margini a disposizione dell’odierna controinteressata, pari ad € 196.416,64”.
2.3. Con il terzo motivo di appello si censura la sentenza gravata nella parte in cui ha respinto le censure di primo grado relative alla “rinegoziazione dei prezzi accordata a -OMISSIS-, ancor prima – e, anzi, quale conditio sine qua non – della stipulazione del contratto”.
Il mezzo deduce, in particolare l’inapplicabilità dell’art. 4.3. del Capitolato d’Oneri; l’illegittimità della revisione del prezzo accordata ancor prima della stipulazione del contratto; l’illegittimità della “sovracompensazione concessa a -OMISSIS-, in violazione dei limiti previsti dall’ordinamento sia in materia di revisione prezzi che di riequilibrio contrattuale.
L’appellante ha poi proposto domanda di risarcimento del danno in forma specifica, mediante subentro.
3. Si è costituita in giudizio, per resistere al ricorso, la stazione appaltante Azienda sanitaria locale “Città di Torino”.
In memoria ha anzitutto dedotto la correttezza della sentenza gravata nella parte in cui ha escluso che le vicende oggetto di gravame potessero rilevare ai fini dell’esclusione dalla gara, essendo collocate temporalmente una prima e una dopo il triennio computato a ritroso dalla data di scadenza del termine per la presentazione delle domande (sicché nessun onere dichiarativo incombeva su -OMISSIS-).
In merito alla vicenda -OMISSIS-il ricorso di primo grado avrebbe poi fondato la propria pretesa unicamente su di un articolo di stampa.
Esclude poi l’anomalia dell’offerta in relazione alle singole componenti della stessa (la componente “premio di produzione”, alla luce della giurisprudenza formatasi sulla natura eventuale di tale compenso; la componente “indennità di zona stradale”, perché ricompresa nel contratto collettivo; in merito agli scatti di anzianità, perché la ricorrente farebbe riferimento al contratto collettivo intervenuto successivamente alla presentazione delle offerte, ecc.).
Quanto al terzo motivo, relativo alla “Deliberazione dell’ASL di aggiornamento delle tariffe del servizio aggiudicato”, l’Azienda osserva che il ricorso non contesta il presupposto fattuale che condiziona la validità del provvedimento, vale a dire che “che il nuovo Accordo fosse riconducibile ad evento sopravvenuto al termine della procedura di gara (in quanto sottoscritto nel febbraio 2024, di poi ratificato nell’aprile 2024) e non prevedibile, nella sua portata dispositiva, dagli operatori del settore, questi ultimi risultati esposti ad un non preventivato incremento del costo correlato all’impiego della manodopera da approntarsi in sede di esecuzione del servizio”; e che la clausola del Capitolato d’oneri invocata dall’appellante ha quale oggetto “la «ordinaria» revisione dei prezzi in costanza di rapporto contrattuale”.
Pertanto non vi sarebbe stata alcuna “indebita «sovra-compensazione» in favore della controinteressata e tale da consentire a quest’ultima di «sanare pre-esistenti criticità»”.
4. Si è costituita altresì la controinteressata, deducendo anzitutto l’inammissibilità dei motivi aggiunti in appello (dedotta in memoria conclusionale anche dalla A.S.L.) con cui si è ampliata la censura relativa alla vicenda -OMISSIS-: “La richiamata risoluzione -OMISSIS-attiene, invero, a pretese (ma infondate) inadempienze che nulla hanno a che fare con l’originaria doglianza mossa, inerente alla asserita omessa dichiarazione di una fattispecie penalmente rilevante per turbata libertà degli incanti. È, dunque, sin troppo evidente l’inammissibilità dei motivi aggiunti, attraverso i quali controparte prova a introdurre motivi giammai tempestivamente formulati. Fermo quanto esposto, va osservato che la richiamata risoluzione -OMISSIS-non poteva essere dichiarata per la semplice ragione che sia al momento della presentazione dell’offerta sia al momento dell’aggiudicazione (delibera 1694 del 22.12.2023) NON esisteva, essendo stata adottata il 31.03.2024”.
Nel merito deduce l’infondatezza dei motivi di gravame.
5. L’appellante ha replicato alle difese delle controparti insistendo anzitutto sul computo del triennio rilevante ai fini dell’individuazione dell’obbligo dichiarativo, ed invocando in tal senso la sentenza della V Sezione di questo Consiglio di Stato n. 62/2024, secondo la quale “il triennio di rilevanza decorre dal «compiuto accertamento del fatto violativo», riscontrabile solo al momento dell’emissione, da parte dell’amministrazione procedente, dell’ordinanza ingiunzione ai sensi dell’articolo 18, L. 689/1981. (….) in un caso come quello di -OMISSIS-, nel quale il primo atto ispettivo relativo al mancato pagamento delle ferie ai dipendenti della società risale al 2019, mentre l’ordinanza-ingiunzione è stata emessa nel 2023, si perverrebbe all’assurdo esito di escludere qualsivoglia rilevanza in riferimento a una vicenda di oggettiva gravità, in applicazione di un meccanismo che finisce per rivelarsi una evidente aporia del sistema”.
Sulla vicenda -OMISSIS-l’appellante osserva poi che “-OMISSIS-, che pure ammette che alcune figure legate alla società siano state interessate da indagini penali per presunta turbativa d’asta, con il coinvolgimento di un funzionario -OMISSIS-, si limita ad affermare, senza offrire alcuna prova, che le relative posizioni sarebbero state infine archiviate”.
6. Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 10 luglio 2025.
7. Deve essere preliminarmente scrutinata l’eccezione d’inammissibilità dei motivi aggiunti in appello, sollevata dalle parti appellate.
Per pacifica giurisprudenza (da ultimo Consiglio di Stato, sentenza n. 8862/2024), “ai sensi dell’art. 104, comma 3, c.p.a., nel giudizio d’appello possono essere presentati motivi aggiunti qualora la parte ricorrente venga a conoscenza di nuovi documenti dopo la conclusione del giudizio di primo grado, non prodotti dalle altre parti in detto giudizio, e da tali documenti emergano (secondo la stessa parte) nuovi vizi degli atti già impugnati (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. III, 9 maggio 2024, n. 4168; Sez. V, 7 febbraio 2024, n. 1263; Sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6933; C.G.A.R.S., Sez. Giurisd., 4 ottobre 2022, n. 996): la proposizione di motivi aggiunti è dunque consentita nei limiti in cui siano proposti avverso i medesimi atti già impugnati in prime cure (C.d.S., Sez. V, 4 maggio 2020, n. 2792; Sez. VI, 2 gennaio 2018, n. 21)”.
Si è altresì precisato (Consiglio di Stato, sentenza n. 1659/2025) che “in linea generale che nel giudizio amministrativo il divieto di motivi nuovi in appello costituisce la logica conseguenza dell’onere di specificità dei motivi di impugnazione in primo grado del provvedimento amministrativo e, in senso più ampio, dell’onere di specificazione della domanda da parte di chi agisce in giudizio (Cons. Stato, sez. IV, 27 ottobre 2011 n. 5758). Se è vero che l’art. 104, comma 3, consente la proposizione di motivi aggiunti “qualora la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi degli atti o provvedimenti amministrativi impugnati”, cionondimeno i motivi aggiunti sono consentiti in appello solo per dedurre ulteriori censure in relazione ad atti e provvedimenti già impugnati, allorché i vizi ulteriori emergano da documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di I grado, il che determina l’inammissibilità dell’impugnazione in appello di nuovi atti, fermo restando la possibilità per la parte, ove ne ricorrano le condizioni, di proporre avverso questi ultimi un autonomo ricorso giurisdizionale (Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2011 n. 2913; sez. V, 21 settembre 2011 n. 5329). E si è altresì aggiunto (sez. IV, 16 giugno 2011 n. 3662) che “l’art. 104, comma 3, Cpa, laddove consente la proposizione di motivi aggiunti in appello, ha codificato il pregresso orientamento giurisprudenziale che ammette i motivi aggiunti in grado d’appello al solo fine di dedurre ulteriori vizi degli atti già censurati in primo grado, e non anche nella diversa ipotesi in cui con essi si intenda impugnare nuovi atti sopravvenuti alla sentenza di primo grado (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7 aprile 2008, nr. 1442; Cons. Stato, sez. V, 28 settembre 2007, nr. 5024; Cons. Stato, sez. VI, 25 luglio 2006, nr. 4648)””.
8. Date le superiori premesse esegetiche, l’eccezione in esame è infondata.
La controinteressata deduce a sostegno di tale eccezione che “il motivo è stato ampliato e profondamente modificato con i separati motivi aggiunti in appello, che tuttavia si palesano inammissibili e, comunque, infondati. Sul punto, a conforto dell’originario motivo che – come visto – afferiva a una pretesa condotta illecita relativa alla turbata libertà degli incanti, controparte afferma che ciò avrebbe portato al provvedimento di risoluzione da parte di -OMISSIS-, avvalorando così la tesi per cui la -OMISSIS- avrebbe poi dovuto valutare tale risoluzione nella procedura da cui è scaturito il presente giudizio”.
Ha in proposito replicato l’appellante che “I motivi aggiunti proposti in grado di appello mirano a contestare proprio tale mancata verifica, e non possono essere ritenuti tardivi e/o inammissibili, poiché la relativa censura ha potuto essere formulata solo a seguito della materiale acquisizione del
provvedimento di risoluzione, avvenuta al termine di un complesso iter processuale concernente l’accesso agli atti, articolatosi in un doppio grado di giudizio”.
9. Tale argomento, ad avviso del Collegio, è fondato.
Il nucleo della censura proposta in primo grado corrisponde infatti a quello che costituisce oggetto dei motivi aggiunti in appello: l’inadeguata valutazione da parte della stazione appaltante di una determinata vicenda quale possibile illecito professionale.
La censura di primo grado aveva infatti riguardo ad un “procedimento penale per turbativa d’asta e truffa, promosso dalla Procura di Roma, in relazione all’appalto del servizio di vigilanza presso le sedi -OMISSIS-, affidato a -OMISSIS-”.
La controinteressata lamenta nel presente giudizio che “La richiamata risoluzione -OMISSIS-attiene, invero, a pretese (ma infondate) inadempienze che nulla hanno a che fare con l’originaria doglianza mossa,
inerente alla asserita omessa dichiarazione di una fattispecie penalmente rilevante per turbata libertà degli incanti”.
Orbene, in entrambi i casi (motivi aggiunti di primo grado e motivi aggiunti in appello) la ricorrente ha basato la sua censura sull’omissione dell’onere dichiarativo relativo ad illeciti commessi nell’esecuzione di un contratto di appalto avente ad oggetto il servizio di vigilanza presso le sedi -OMISSIS-.
In primo grado tale mezzo è stato argomentato mediante rinvio ad informazioni di stampa – a quel momento le uniche disponibili – relative ad un procedimento penale, mentre nel presente giudizio è stato prodotto il provvedimento di risoluzione contrattuale che con maggiore precisione definisce le inadempienze (ottenuto a seguito di un giudizio sull’accesso articolatosi in duplice grado).
La circostanza che nel giudizio di primo grado sia stata dedotta, sulla base della documentazione allora in possesso, l’illiceità penale delle condotte, mentre in appello si sia fatto riferimento alla risoluzione contrattuale, non autorizza l’affermazione della disomogeneità delle censure, nella prospettiva qui rilevante normativamente scolpita dall’art. 104, comma 3, cod. proc. amm., avuto riguardo alla sua ratio, come precisata dalla giurisprudenza sopra richiamata.
I motivi aggiunti proposti nel presente giudizio non debordano pertanto dal nucleo di tale censura, limitandosi semmai ad argomentarla e precisarla sulla base di elementi acquisiti successivamente.
Il che rientra perfettamente nello schema normativo del gravame ex 104, comma 3, c.p.a.
10. Venendo all’esame del primo motivo di appello, esso ha riguardo a due vicende specifiche.
Quanto alla prima, attiene a violazioni giuslavoristiche che il T.A.R. ha escluso essere rilevanti, ai fini del relativo obbligo dichiarativo, perché “derivano da condotte poste in essere nel periodo 2015-2018 e sono state oggetto di accertamento da parte dei competenti uffici ispettivi con i verbali del 26.8.2019”, a fronte di un termine per la presentazione delle offerte scadente il 23 maggio 2023.
I fatti si collocherebbero dunque oltre il triennio anteriore detto termine.
Deduce in contrario l’appellante, invocando la sentenza di questa Sezione n. 62/2024, che “in caso di violazioni giuslavoristiche il triennio rilevante decorre dal momento del loro compiuto accertamento”.
Il gravame ritiene pertanto che il triennio rilevante decorra dall’emissione delle ordinanze-ingiunzione, intervenute nel 2023.
11. Va anzitutto esclusa la fondatezza delle difese di -OMISSIS- laddove in memoria tenta di sostenere l’insussistenza dell’obbligo dichiarativo argomentando tale tesi in relazione alla pretesa diversità dell’ambito materiale delle prestazioni lavorative, rispetto all’oggetto dell’appalto qui in esame, cui si riferiscono le contestate violazioni giuslavoristiche: tali violazioni rilevano in quanto indice di inaffidabilità e scorrettezza dell’operatore economico nella gestione della manodopera, sicché esse prescindono dal tipo di mansioni in relazioni alle quali sono state commesse.
12. Quanto alla esatta collocazione delle stesse, va detto che esse sono state effettivamente contestate ed accertate oltre il triennio antecedente il termine per la presentazione delle offerte.
La difesa di -OMISSIS- deduce che le ordinanze alle quali l’appellante fa riferimento sarebbero state sospese in sede giurisdizionale nel 2024.
Nella memoria depositata nel presente giudizio, in particolare, la controinteressata ha fatto riferimento, in proposito, alla produzione effettuata il 19 marzo 2024 nel giudizio di primo grado.
Essa ha riguardo al provvedimento del Tribunale civile di Avellino del 24 novembre 2023 che ha sospeso in via cautelare le “ordinanze ingiunzioni n. 180.2023 del 3.7.2023 , n. 181.2023 del 3.7.2023, n. 182.2023 del 3.7.2023 e n. 183.2023 del 3.7.2023”; nonché al decreto di archiviazione emesso dal G.I.P. presso il Tribunale di Avellino in data 13 aprile 2021 per difetto di una condizione di procedibilità dell’azione penale.
13. Dalla richiamata ricostruzione emerge dunque che alla data di scadenza del termine di presentazione delle offerte -OMISSIS- per un verso aveva ricevuto l’accertamento delle violazioni giuslavoristiche, ma queste erano risalenti (sia che ci si riferisca ai fatti, sia che si abbia riguardo al loro accertamento) a oltre un triennio prima; per altro verso, emerge altresì che la pretesa esecutiva portata dalle ordinanze poi sospese dal Tribunale di Avellino è comunque successiva a tale data.
Pertanto, sia pure per ragioni puramente formali, e ferma restando la rilevanza di tali vicende in termini di giudizio di affidabilità, a tale data l’operatore economico non era tenuto a dichiarare fatti commessi e comunque accertati oltre tre anni prima, né le successive pretese esecutive sempre relative a tali fatti, che a quella data non gli erano (ancora) note: ben potendo ritenere a quella data la vicenda conclusa in assenza dell’esercizio degli ulteriori poteri.
Non risultano infatti dagli atti prodotti in giudizio diversi ed ulteriori elementi di consapevolezza che, superando l’ottica formale e avendo riguardo all’interesse della stazione appaltante, possano far inferire che -OMISSIS- alla data della presentazione dell’offerta avesse comunque contezza che la vicenda in questione non fosse esaurita ma al contrario pendente: posto che in tale ultimo caso la contestazione dei fatti accertati e della relativa pretesa priverebbe di fondamento l’affermazione del valore ultimativo dell’accertamento degli stessi ai fini che qui rilevano.
14. La seconda vicenda ha riguardo ad una serie di inadempienze commessa da -OMISSIS- nell’esecuzione dell’appalto per il servizio di vigilanza integrata presso gli insediamenti -OMISSIS-di Torino; inadempienze che hanno condotto alla risoluzione del contratto stesso, disposta con provvedimento del 28 marzo 2024, depositata in allegato ai motivi aggiunti in appello.
In argomento va anzitutto esclusa la fondatezza della tesi della stazione appaltante, per cui tale risoluzione sarebbe irrilevante in quanto intervenuta successivamente all’aggiudicazione dell’appalto per cui è causa: come chiarito, l’odierna appellante aveva già in primo grado dedotto il rilievo invalidante di tale vicenda, risalente dunque ad una fase anteriore, pur non potendo documentarla in quella fase se non con gli elementi allora disponibili.
I successivi sviluppi, documentati dagli elementi allegati ai motivi aggiunti in appello, conferiscono pertanto supporto ad una censura già compiutamente formulata in primo grado, nel senso dell’inaffidabilità dell’operatore economico.
15. Neppure può essere condivisa la tesi, sempre formulata nella memoria della stazione appaltante, per cui, “È, pertanto, evidente che si è trattato di inadempienze che difficilmente si possono ripresentare in sede di esecuzione del contratto messo a gara dalla presente ASL, atteso che (i) il periodo emergenziale COVID e le relative peculiarità sono ormai lontane; e che (ii) gli obblighi informativi e/o comunicativi imposti dal Disciplinare e dal Capitolato speciale d’appalto di cui alla gara -OMISSIS-necessariamente divergono da quelli previsti dall’odierna resistente. (…) le inadempienze contestate dalla -OMISSIS-non consentono di considerare la Società inaffidabile per l’appalto de quo, tenuto conto delle peculiarità dei due contratti in esame”.
In disparte la condivisibilità, nel merito, di una simile giustificazione (avuto riguardo all’interesse sotteso alla disciplina degli oneri dichiarativi, nel senso di consentire alla stazione appaltante di poter valutare l’affidabilità dell’operatore economico non sul piano meramente esecutivo della singola e specifica prestazione dedotta in contratto, ma in senso più generale quale contraente corretto e leale), essa al più avrebbe potuto rilevare in sede di motivazione di un provvedimento di scrutinio della non decisività della vicenda pregressa.
16. Tanto premesso, ai fini di una esatta collocazione temporale della dimensione fattuale della fattispecie va osservato che il provvedimento di risoluzione richiama la comunicazione da parte del RUP in data 11 dicembre 2023, nonché le controdeduzioni di -OMISSIS- in data 23 dicembre 2023.
In esso si afferma, tra l’altro, e ai fini che qui rilevano, che “è infondata la deduzione di -OMISSIS- che gli inadempimenti contestati trovino causa nei ritardi di pagamento del corrispettivo contrattuale registrati nell’anno 2023, asseritamente imputabili alla committente -OMISSIS-. L’assunto, del tutto generico, è anche infondato atteso che non giustifica comunque gli inadempimenti di -OMISSIS- S.p.a. che si protraggono fin dal principio dell’esecuzione (i.e. 01/04/2021)”.
L’odierna appellante ha depositato, in allegato ai motivi aggiunti di primo grado del 4 marzo 2024, documentazione attestante il coinvolgimento di -OMISSIS- nella vicenda già in epoca anteriore alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte.
Dunque dall’esame congiunto di tale documentazione emerge come -OMISSIS- nel triennio antecedente tale data si fosse resa responsabile di episodi contestati – in varie sedi – come gravi inadempimenti commessi in esecuzione di precedenti contratti di appalto pubblici (e, segnatamente, di quello qui richiamato), e di come ne fosse consapevole (ferma restando la convinzione delle proprie ragioni, che tuttavia non esime dall’adempimento dell’onere dichiarativo).
17. Non rilevano in contrario le difese della controinteressata laddove deducono che i fatti che hanno condotto alla risoluzione contrattuale non “avrebbero rivestito un indice di gravità tale da imporre a -OMISSIS- di dichiararli”, e che in ogni caso detto provvedimento di risoluzione è a sua volta oggetto di impugnativa (e che le relative pretese economiche di -OMISSIS- sono state ritenute fondate in sede monitoria).
È infatti evidente che l’operatore economico non può legittimamente sostituirsi alla stazione appaltante nel valutare la gravità e la pertinenza dell’illecito professionale contestatogli, né può fondatamente ritenere che la non condivisione di tale contestazione e la sua impugnazione possano costituire causa esimente rispetto all’onere dichiarativo (almeno fino all’eventuale accertamento giurisdizionale definitivo delle proprie ragioni).
La sentenza della V Sezione di questo Consiglio di Stato n. 167/2025 ha in questo senso recentemente ribadito che “gli obblighi dichiarativi imposti ai concorrenti hanno carattere strumentale rispetto alla valutazione di competenza della stazione appaltante sull’integrità ed affidabilità degli stessi e, in quanto tali, si estendono necessariamente ad “ogni dato o informazione comunque rilevante” rispetto alla valutazione stessa, con la conseguenza che la violazione degli obblighi dichiarativi è astrattamente idonea ad integrare la fattispecie di grave illecito professionale, ferma restando la valutazione di competenza della stazione appaltante nei termini tracciati dal richiamato arresto dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (ex multis Cons. Stato, sez. V, 9 maggio 2023, n. 4642)”.
Il riferimento è alla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 16/2020, secondo la quale “l’omissione di informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione, nell’ambito della quale rilevano, oltre ai casi oggetto di obblighi dichiarativi predeterminati dalla legge o dalla normativa di gara, solo quelle evidentemente incidenti sull’integrità ed affidabilità dell’operatore economico” non comporta alcun automatismo espulsivo, ma il fatto che “la stazione appaltante è tenuta a svolgere la valutazione di integrità e affidabilità del concorrente”.
Nel caso di specie l’omissione informativa ha impedito una simile valutazione.
18. L’accoglimento, per questa parte, del primo motivo di appello, come integrato dai motivi aggiunti determina l’accoglimento dei motivi aggiunti di primo grado e l’annullamento dei provvedimenti con essi impugnati, fatta salva la riedizione del relativo potere che secondo l’effetto conformativo della presente sentenza dovrà adeguatamente valutare i fatti non dichiarati da -OMISSIS-.
In base a quanto stabilito dalla ricordata sentenza dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 16 del 2020, l’omissione dichiarativa non comporta infatti un automatismo espulsivo ma onera la stazione appaltante della valutazione in concreto di quanto non spontaneamente dichiarato.
19. Con il secondo motivo di gravame l’appellante critica la sentenza impugnata in relazione al rigetto delle censure con cui si deduceva l’originaria insostenibilità economica dell’offerta -OMISSIS-.
Il terzo è invece relativo alla rinegoziazione dei prezzi operata dopo l’aggiudicazione e prima della stipula.
Il secondo ed il terzo motivo di appello possono essere esaminati congiuntamente, stante la loro connessione.
20. Il secondo motivo deduce che da alcune componenti dell’offerta -OMISSIS- si ricaverebbe la sua originaria incongruità.
L’appellante, che formula delle censure di tipo analitico, vale a dire rivolte a singole componenti dell’offerta, tenta di tuttavia di superare l’intrinseco limite di tale prospettazione, rispetto alla natura necessariamente globale del giudizio di anomalia, affermando che “i maggiori costi dedotti e documentati da -OMISSIS-ammontano ad oltre 340.000 euro, importo di gran lunga superiore all’utile originariamente stimato da -OMISSIS-. La natura sintetica e complessiva del giudizio di anomalia non può certo rappresentare un limite all’intervento del Giudice amministrativo, qualora la stazione appaltante sia incorsa in un manifesto travisamento dei fatti o abbia accettato acriticamente i giustificativi dell’operatore economico, senza rilevare l’insostenibilità o la parzialità delle assunzioni poste a fondamento del quadro economico”.
21. Il mezzo è infondato.
Per costante giurisprudenza (da ultimo richiamata dalla sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3632/2025), “ nelle gare pubbliche il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica, costituendo espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale, riservato alla Pubblica Amministrazione, che è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato della Commissione di gara che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (Cons. Stato, V, 20 dicembre 2018, n. 7178; sez. V, 27 dicembre 2017, n.7251); il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni dell’Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un’inammissibile invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione (si veda ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1066, che richiama Adunanza Plenaria, 29 novembre 2012, n. 36 e sez. V, 28 ottobre 2019, n.7391; III, 20 maggio 2020, n. 3207 che richiama Sezione V, 30 dicembre 2019, n. 8909 e giurisprudenza ivi citata)”.
Nel caso di specie l’appellante inferisce che dai singoli profili di censura sviluppati, relativi ad altrettante voci di costo, si ricaverebbe un valore assoluto superiore all’utile, il che determinerebbe ex se l’incongruità originaria dell’offerta.
-OMISSIS- ha in proposito controdedotto che la censura in esame sarebbe comunque inammissibile in quanto “anche a volere per ipotesi ritenere sussistente la sottostima di € 340.000,00 indicata dall’appellante, la stessa resterebbe comunque assorbita dalle valutazioni cautelative indicate da -OMISSIS-”, analiticamente esposte in memoria.
Può prescindersi dall’esame di tale eccezione d’inammissibilità in quanto il gravame non supera le condivisibili motivazioni rese sul punto dalla sentenza impugnata in relazione a tali voci, per le ragioni che qui vengono sinteticamente (art. 3, comma 2, e art. 74 – in relazione all’art. 120, comma 5 – cod. proc. amm.) esposte in relazione a ciascuna componente dedotta nel ricorso in appello).
21.1. Il profilo di censura relativo al c.d. premio di produzione è viziato, a monte, dalla premessa per cui esso sarebbe una componente a corresponsione automatica: che non trova riscontro nella stessa contrattazione integrativa regionale invocata a supporto.
In ogni caso risulta dirimente il rilievo che si tratta di una componente non programmabile compiutamente in via preventiva, in quanto conseguente ad eventi incerti, come tali inevitabilmente incidenti nell’alea contrattuale e nelle eventuali misure compensative aziendali da adottare in sede di organizzazione del servizio, nel rigoroso rispetto degli obblighi negoziali.
21.2. Quanto al profilo di censura concernente l’indennità migliorativa di cui all’articolo 108 del contratto collettivo nazionale di lavoro, risulta dalle giustificazioni rese dall’aggiudicataria che tale componente è stata considerata in misura superiore a quanto stabilito dalla tabella ministeriale avente ad oggetto la quantificazione del costo medio orario del personale impiegato nei servizi di vigilanza. L’appellante afferma che tale giustificazione sarebbe solo parziale, alla stregua delle varie previste dal citato art. 108 tipologie di indennità: ma tale profilo di censura si limita ad allegare genericamente la possibile esistenza di tali voci di costo senza dedurre alcuna ipotesi, concretamente suffragata, di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato della Commissione di gara.
21.3. In relazione al profilo di censura concernente la ritenuta “Sottostima dell’indennità di zona stradale spettante ai dipendenti per le attività di ispezione”, la censura non contiene argomenti tali da superare la condivisibile affermazione del primo giudice per cui la relativa voce di spesa trova copertura nel “Fondo maggiori oneri”.
L’appello, in argomento, rinvia al successivo punto II.g. relativo, come detto, alla “assenza di pretesi ulteriori margini e la complessiva insostenibilità dell’offerta di -OMISSIS-”: si tratta però – come detto – di un argomento viziato, a monte, dalla premessa per cui l’insieme dei profili di censura dimostrerebbe l’esistenza di costi superiore all’utile; tale premessa presuppone però che ciascuno di tali profili sia fondato, in modo da operare una somma aritmetica degli ipotizzati costi in eccesso avente l’indicato valore assoluto, ma come si è fin qui visto, così non è.
L’appellante deduce poi ulteriormente che “la voce “fondo maggiori oneri”, pari ad € 981,22 annui per ciascuna delle gpg impiegate, era integralmente destinata alla copertura dei costi connessi all’approvvigionamento dei buoni pasto per il personale utilizzato nella commessa, impegno per il quale l’odierna appellata è stata premiata con una specifica voce di punteggio”.
In argomento è sufficiente osservare che non risulta implausibile un richiamo a tale voce per giustificare la spesa in questione (tenuto anche conto del suo ammontare complessivo), e che il mezzo non contiene comunque argomenti di critica al passaggio motivazionale della sentenza gravata portante il – concorrente – riferimento al fatto che, come prospettato dalla stazione appaltante, la voce di costo in esame può comunque ritenersi “già ricompresa nelle “indennità relative ai servizi prestati ex art. 108””.
21.4. Quanto al profilo di censura – formulato, giova precisarlo, in relazione alla dedotta insostenibilità originaria dell’offerta – concernente il mancato computo degli scatti di anzianità dei dipendenti nel corso del quadriennio contrattuale, secondo la controinteressata i relativi costi trovano copertura nella voce retributiva “Anticipo futuri aumenti”.
In realtà risulta dirimente sul punto quanto osservato in memoria dalla stazione appaltante, nel senso che “la questione è mal posta dalla ricorrente, che opera riferimento al rinnovo del CCNL intervenuto a valle della scadenza del termine di presentazione delle offerte in gara”.
Il che è confermato per tabulas dalla stessa appellante allorché in memoria di replica afferma che “la voce retributiva denominata “anticipo futuri aumenti”, pari a 850,00 euro annui per ciascuna gpg impiegata nell’appalto, serviva a far fronte agli aumenti (certi e determinati nell’ammontare) già previsti, per gli anni 2024, 2025 e 2026, dal CCNL Vigilanza Privata oggetto di rinnovo in data 30 maggio 2023 (cfr. doc. 21, pag. 2)”.
21.5. L’appellante formula poi un profilo di censura relativo all’ “Indebito computo degli sgravi contributivi (non più applicabili) per i neo-assunti “under 36”, in relazione al fatto che il relativo beneficio sarebbe cessato il 31 dicembre 2023, per cui -OMISSIS- non avrebbe dovuto tenerne conto in sede di giustificazione dell’offerta.
La censura è ulteriormente argomentata in memoria di replica con riferimento a giurisprudenza non pertinente al caso di specie, in quanto relativa alla previsione di una possibile reintroduzione del beneficio (che non viene in rilievo nella fattispecie in esame).
Risulta pertanto corretta, e comunque insuperata dal mezzo in esame, la conclusione del primo giudice secondo la quale la misura in questione ben può essere riferita al personale assunto alla data di presentazione dell’offerta (anteriore alla cessazione del beneficio: quest’ultima peraltro compensabile con le misure alternative indicate da -OMISSIS- in sede di giustificazioni).
I contrari argomenti spesi, su quest’ultimo punto, dall’appellante, non dimostrano l’esistenza di profili di illegittimità rilevanti nella specifica prospettiva del giudizio di anomalia (come sopra delineato), ma piuttosto pretendono di operare un sindacato del modello organizzativo di servizio prospettato in offerta dall’aggiudicataria: il che si pone al di fuori della prospettazione di macroscopici profili di illogicità propri della valutazione in esame.
21.6. L’ultimo profilo di censura interno al secondo motivo di appello concerne la “Mancata quotazione dei costi di formazione e affiancamento dei nuovi dipendenti di VI livello progressivamente inseriti nella commessa”.
Tale censura risente del limite, già segnalato in precedenza al punto 2.1., di inerire ad eventi incerti, come tali inevitabilmente incidenti nell’alea contrattuale: ed in ogni caso deduce l’esistenza di oneri che, anche per la ragione appena indicata, non sono tali da concretare una manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato valutativo della Commissione di gara.
Ancora una volta l’appellante, che asserisce di avere formulato la censura “proprio sulla base delle ipotesi operative delineate da -OMISSIS-”, non tiene conto del fatto che in sede esecutiva le scelte organizzative possono determinare una diversa allocazione dei costi senza che in ogni caso la relativa alea si traduca automaticamente in una insostenibilità ab origine dell’offerta.
22. Lo scrutinio del terzo motivo di appello, relativo alla rinegoziazione conseguente all’approvazione del nuovo contratto collettivo nazionale, presuppone una preliminare precisazione delle scansioni temporali che vengono inconsiderazione.
Il termine per la presentazione delle offerte scadeva il 23 maggio 2023.
L’11 dicembre 2023 è stata condotta la verifica di congruità delle offerte.
L’aggiudicazione è stata comunicata il 3 gennaio 2024.
Il 16 febbraio 2024 è stato sottoscritto il rinnovo del CCNL con le nuove condizioni.
Risulta pertanto fondata l’affermazione dell’Azienda appellata secondo la quale “la resistente ASL ha avuto modo di appurare che il nuovo Accordo fosse riconducibile ad evento sopravvenuto al termine della procedura di gara (in quanto sottoscritto nel febbraio 2024, di poi ratificato nell’aprile 2024) e non prevedibile, nella sua portata dispositiva, dagli operatori del settore, questi ultimi risultati esposti ad un non preventivato incremento del costo correlato all’impiego della manodopera da approntarsi in sede di esecuzione del servizio”.
23. Stante la descritta scansione temporale, va dunque anzitutto osservato che non trova applicazione alla fattispecie in esame l’orientamento giurisprudenziale per cui “la verifica di anomalia eseguita dall’amministrazione non può prescindere dall’esame delle voci di costo ragionevolmente attendibili in sede esecutiva, ivi incluse le variazioni retributive ascrivibili all’adozione di un nuovo CCNL, ancorché sopraggiunto alle offerte e diverso da quello tenuto in considerazione dall’amministrazione ai fini del calcolo del costo della manodopera. La più recente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha posto in risalto, al riguardo, che “la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi” (Cons. Stato, V, 7 luglio 2023, n. 6652; cfr., al riguardo, anche Id., 24 marzo 2020, n. 2056, ove si afferma che “le tabelle introdotte dal sopravvenuto contratto collettivo […] potevano essere considerate nel sub-procedimento di valutazione dell’offerta per stimarne l’affidabilità. Bene strano sarebbe stato il contrario […] anche in ragione del fatto che è il nuovo contratto collettivo a trovare applicazione in sede di esecuzione del contratto”; cfr. peraltro anche alcuni passaggi in Id., III, 3 maggio 2022, n. 3460, ove si evidenzia che “un conto è la normativa e i dati vigenti e disponibili al momento della formulazione dell’offerta, altra cosa sono le giustificazioni nel procedimento di anomalia. Quest’ultimo tende a prevenire un vulnus di qualità e affidabilità in executivis, e dev’essere condotto in relazione a dati ed elementi, il più possibile concreti e attuali, destinati a caratterizzare l’esecuzione del rapporto: è dunque evidente che in sede di giustificazioni avrebbero dovuto essere considerati i costi del lavoro derivanti dalla nuova tornata di contrattazione collettiva”; in diverso senso, cfr. la più risalente Cons. Stato, III, 27 marzo 2014, n. 1487). Ciò in quanto “si tratt[a nella specie] di valutare la tenuta economica dell’offerta, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato. Il cui aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara”; mentre è “irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri [di altro precedente] CCNL […], poiché […] la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare)” (Cons. Stato, n. 6652 del 2023, cit.). Alla luce di ciò, ben andavano dunque considerati, in sede di (ri)verifica di anomalia gli incrementi retributivi di cui al nuovo CCNL adottato, come del resto dall’amministrazione (correttamente) richiesto a Copernico nell’ambito del relativo sub-procedimento” (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 453/2024; in generale, sulla rinegoziazione: CDS, III, sentenza n. 3520/2019).
24. Tanto premesso, occorre altresì valutare se l’appellante abbia un interesse ad impugnare la rinegoziazione disgiunto dall’interesse a far valere vizi della precedente aggiudicazione (id est, come “argomento” che supporta la tesi dell’insostenibilità originaria dell’offerta).
Nel caso in esame le due vicende sono dedotte come separate: per un verso si allega l’anomalia dell’offerta (con argomenti, come visto, rivelatisi infondati); per altro verso di denuncia l’ingiusto vantaggio che sarebbe stato dato a -OMISSIS- con la rinegoziazione.
25. In memoria di replica l’appellante prospetta la questione nel modo seguente: “Nel caso di specie, a differenza di altre vicende passate al vaglio del Giudice amministrativo, la lex specialis prevedeva un’alea del 10%, di cui i concorrenti avrebbero dovuto tenere conto in sede di formulazione dell’offerta. Ciò era dovuto a una circostanza peculiare, legata al contesto e alla fase storica in cui versava il settore dei servizi di vigilanza: da anni, almeno a partire dal 2019, era nota agli operatori economici e agli enti committenti la grave criticità riguardante l’evoluzione delle dinamiche salariali nel comparto della vigilanza privata. Erano infatti in corso negoziazioni tra le parti sociali per il superamento di tali criticità, dalle quali era prevedibile sarebbero derivati aumenti dei costi di erogazione delle attività. Il punto è dunque il seguente: se sia legittimo che, a fronte di aumenti sopravvenuti all’aggiudicazione che non eccedono tuttavia la soglia di assunzione di rischio definita negli atti di gara, e alla luce della quale tutti gli operatori avrebbero dovuto calibrare le proprie offerte, sia ammesso riconoscere all’operatore economico primo graduato un integrale ripianamento dei maggiori costi, oppure se ciò non integri una violazione della par condicio e della stessa disciplina di gara”.
In sostanza, conclude l’appellante, “-OMISSIS- ha ottenuto l’integrale ripianamento dei maggiori costi sopravvenuti per effetto del rinnovo del CCNL Vigilanza Privata, laddove qualsiasi ipotesi di revisione dei prezzi o di riconduzione ad equità del rapporto presuppone che l’operatore economico si faccia comunque carico di una certa misura dell’alea riconducibile all’aumento imprevisto dei costi dei fattori di produzione”.
26. Una simile pretesa può essere fatta valere dalla seconda graduata nella misura in cui dimostri che la rinegoziazione abbia effettivamente inciso sulla par condicio (come poco sopra dalla stessa affermato).
Invece l’appellante si duole del fatto che la perdita dovuta al nuovo CCNL, che a suo dire -OMISSIS- avrebbe dovuto imputare alla percentuale di alea del 10%, viene appianata dalla rinegoziazione.
Una osservazione sulla “abusività” di una simile iniziativa è svolta, in fattispecie identica, dal T.A.R. Campania, Napoli, nella sentenza n. 3735/2024 (confermata in appello dalla sentenza di questa Sezione n. 9468/2024): “Neppure può essere trascurato l’effetto che produrrebbe l’iniziativa giudiziaria della ricorrente, la quale imputa alla controinteressata di mantenere un’offerta insostenibile, laddove appare che debba valere per essa la stessa considerazione, posto che a sua volta non aveva potuto tener conto dei rinnovi contrattuali (e la cui offerta, come opposto dalle controparti, sarebbe addirittura maggiormente insostenibile).Pur escludendo che venga in rilievo un’ipotesi di abuso del processo (manifestando la ricorrente la piena sostenibilità della sua offerta), l’impugnativa proposta si risolverebbe nell’inutile dispendio di attività amministrativa e, alla fine, in un esito che solo dubitativamente potrebbe favorire la ricorrente”.
Anche nella fattispecie in esame, infatti, la ricorrente ha formulato la propria offerta sulla base dei costi conseguenti al CCNL vigente all’epoca della sua presentazione.
27. La censura in esame, pertanto, con riguardo ai due profili nei quali si articola è infondata nella parte in cui tende a supportare la deduzione della originaria insostenibilità dell’offerta, per difetto del suo presupposto logico (stante l’infondatezza del secondo motivo di appello, e comunque la difficoltà di individuare un plausibile nesso, sul piano eziologico, fra i profili dell’offerta in contestazione nel secondo motivo e le vicende dedotte nel terzo).
Mentre è inammissibile (come peraltro dedotto da -OMISSIS- alle pagg. 21 e seguenti della propria memoria conclusionale) se rivolta contro la rinegoziazione in quanto tale.
28. In conclusione, il ricorso in appello deve essere accolto nei sensi e nei limiti sopra precisati, con conseguente accoglimento delle corrispondenti censure di primo grado ed annullamento dei provvedimenti impugnati, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti della stazione appaltante secondo l’effetto conformativo in precedenza indicato.
Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti, attesa la peculiarità della fattispecie.
CONSIGLIO DI STATO, III – sentenza 30.07.2025 n. 6748