1. La società esponente Molino Dorino Srl (di seguito, anche solo “società”) è proprietaria di un compendio in Comune di Milano, via Fratelli Rizzardi, nell’ambito del quartiere noto appunto come “Molino Dorino”.

Quanto alla destinazione urbanistica dell’area, occorre prendere le mosse dalla sentenza della scrivente Sezione II del TAR Lombardia n. 1514 del 2017 che, in accoglimento del ricorso proposto contro il silenzio della Pubblica Amministrazione, obbligava il Comune a concludere il procedimento di pianificazione dell’area stessa (cfr. il doc. 20 del resistente).

In esecuzione della citata sentenza era adottata la deliberazione consiliare n. 24 del 2017 che classificava l’area quale pertinenza indiretta fra le “aree per nuovi depositi dei trasporti metropolitani”.

Sul fondo, infatti, doveva essere realizzato un ampliamento del deposito Gallaratese della linea 1 della metropolitana milanese, di proprietà della società ATM Spa, gestore del servizio di trasporto pubblico locale in città.

Poco dopo l’approvazione della variante puntuale di cui alla deliberazione n. 24 del 2017 era approvata una variante generale allo strumento urbanistico comunale (Piano di Governo del Territorio o PGT, ai sensi degli articoli 7 e seguenti della LR n. 12 del 2005) attraverso la deliberazione consiliare n. 34 del 2019 (cfr. il doc. 1 della ricorrente).

Il Comune, in sede di approvazione definitiva della citata variante generale, respingeva l’osservazione al piano adottato presentata dalla società e confermava la precedente destinazione di cui alla deliberazione n. 24 del 2017, assegnando all’area un indice di edificabilità territoriale di 0,35 mq/mq non utilizzabile in loco ma cedibile.

Sempre in sede di controdeduzione all’osservazione della società, l’Amministrazione ribadiva la necessità di realizzazione dell’ampliamento del deposito della metropolitana di Molino Dorino (cfr. per la controdeduzione all’osservazione alla variante generale il doc. 17 del resistente).

Contro la citata deliberazione consiliare era proposto il ricorso in epigrafe, affidato a cinque distinti motivi.

Si costituiva in giudizio il Comune di Milano, concludendo per il rigetto del gravame.

All’udienza straordinaria di smaltimento del 23.10.2025, presenti i difensori delle parti, la causa era discussa e spedita in decisione.

2.1 In primo luogo deve escludersi che le previsioni urbanistiche del 2019 ivi impugnate costituiscano un atto meramente confermativo della precedente deliberazione di variante puntuale del 2017.

Infatti, se è pur vero che la disciplina urbanistica del compendio di cui è causa non è mutata, parimenti l’adozione e l’approvazione della nuova variante nel 2019 implicano la rinnovazione dell’istruttoria da parte del Comune ed un nuovo ed autonomo esercizio del potere di pianificazione, per cui la vigente disciplina costituisce semmai una “conferma” – e non una “mera conferma” – della precedente scelta comunale, il che esclude ogni inammissibilità dell’attuale ricorso (cfr. TAR Veneto, Sezione II, sentenza n. 1781 del 2022, confermata in appello da Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 3936 del 2025, secondo cui: «…l’attualità dell’interesse a proporre ricorso giurisdizionale avverso uno strumento di pianificazione generale viene meno per effetto dell’approvazione di sopravvenienze pianificatorie»).

D’altronde la deliberazione n. 24 del 2017 è stata impugnata dalla società davanti a questo stesso TAR ma il ricorso è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse con sentenza di questa Sezione n. 2388 del 2022, nel presupposto che la nuova disciplina del 2019 avesse reso ormai priva di effetti la regolazione del 2017 (cfr. il doc. 16 del resistente).

2.2 Nel merito, la questione giuridica fondamentale posta all’attenzione del Tribunale è quella della natura espropriativa o confermativa del vincolo che il PGT del 2019 ha posto sul compendio della società esponente.

Occorre pertanto esaminare innanzi tutto la disciplina urbanistica dell’area, contenuta nell’art. 8.4.4 delle norme di attuazione (NA) del Piano dei Servizi (PdS, vale a dire uno dei tre atti costituenti il PGT ai sensi dell’art. 7 della LR n. 12 del 2005).

Secondo tale norma tecnica (cfr. il doc. 14 del resistente, pag. 10), alle aree per “i depositi dei trasporti metropolitani di nuova previsione…è riconosciuto un Indice di edificabilità Territoriale (IT) unico pari a 0.35 mq/mq”, liberamente trasferibile e sull’area sono consentiti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria oltre che la conduzione del fondo ai fini agricoli.

A detta del Comune la disciplina urbanistica di cui sopra darebbe luogo ad un vincolo meramente conformativo della proprietà privata, potendo il proprietario trasferire liberamente l’indice di edificabilità riconosciuto oltre che utilizzare il proprio fondo seppure per la sola attività agricola.

La tesi della parte resistente, ancorché suggestiva e ben argomentata, non convince il Collegio, attesa la peculiare natura dell’opera da realizzare, costituita da un deposito dei treni della linea n. 1 della metropolitana milanese, gestita da ATM Spa.

Si tratta di un’opera che di fatto può essere realizzata soltanto dal Comune o dalla società gestore del servizio di trasporto urbano – non certo da qualsivoglia operatore economico proprietario dell’area – e del resto la natura espropriativa del vincolo può essere desunta anche dagli atti adottati dalla parte resistente e relativi all’opera medesima.

Infatti, il Comune di Milano presentava al Ministero delle Infrastrutture una domanda per accedere ai fondi del PNRR, accompagnata da un progetto tecnico di fattibilità redatto da ATM, il che appare logico, potendo solo ATM conoscere le caratteristiche tecniche dei propri depositi (cfr. i documenti n. 7 e n. 10 del resistente).

Con un primo decreto (DM) del 20.4.2022 il Ministero stanziava un cospicuo finanziamento, che era incrementato per effetto di un successivo decreto del 12.12.2023 (arrivando a circa 170 milioni di euro), mentre con DM del 30.12.2023 il termine per l’affidamento dei lavori era fissato al 30.6.2025 (cfr. il doc. 19 del resistente).

Con deliberazione di Giunta n. 1574 del 19.12.2024 il Comune disponeva che ATM Spa doveva procedere all’acquisizione dell’area di proprietà privata per la realizzazione dell’opera; mentre con due successive comunicazioni dell’1.3.2024 il Comune stesso notiziava la società esponente dell’intendimento di acquisire l’area, prospettando o un accordo per la cessione volontaria oppure l’avvio della procedura espropriativa (cfr. i documenti n. 15 e n. 16 della ricorrente).

Inoltre, anche nella deliberazione di Giunta n. 1512 del 2024 e nella determinazione dirigenziale n. 10623 del 2024 il Comune ha ammesso che nelle aree destinate a “pertinenze indirette” è possibile un accordo con il privato per la cessione delle aree stesse a fronte del riconoscimento dei diritti edificatori ma che in difetto può essere attivata la procedura espropriativa, posto che le prescrizioni di piano per dette aree hanno carattere vincolante (cfr. i documenti n. 17 e n. 18 della ricorrente).

In ordine alla corretta qualificazione del vincolo si ricordi che con la nota sentenza n. 179 del 1999 la Corte Costituzionale ha escluso la natura espropriativa dei vincoli che possono essere realizzati ad iniziativa privata e non ad esclusiva iniziativa pubblica; in pratica il vincolo conformativo si configura quando si tratta di interventi “suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato” (così testualmente la Corte Costituzionale al punto 5 nella narrativa in DIRITTO).

Nel caso di specie appare arduo pensare che la realizzazione di un’opera pubblica quale il deposito per la linea della metropolitana della città di Milano possa essere realizzato da qualsivoglia imprenditore in regime di economia di mercato, vista la particolare natura dell’opera e gli ingenti costi di costruzione per i quali è stato, infatti, chiesto dal Comune il finanziamento coi fondi PNRR.

Occorre quindi riconoscere il carattere espropriativo del vincolo di cui è causa.

La soluzione ivi accolta dal Collegio non si pone in alcun contrasto con la giurisprudenza della scrivente Sezione II del TAR per la Lombardia.

Si abbia riguardo, in particolare, alle recenti sentenze n. 1708 e n. 1709 del 2025 dove, con riferimento all’interpretazione dell’art. 11 della LR n. 12 del 2005, la Sezione, richiamando consolidata giurisprudenza sul punto, ha distinto l’istituto della compensazione, che presuppone l’esistenza di un vincolo espropriativo da quello della perequazione, che serve invece a mitigare e ridurre le inevitabili disuguaglianze che si producono in sede di pianificazione urbanistica, per concludere nel senso che la destinazione a verde urbano prevista dal PGT di Milano ha carattere conformativo e non espropriativo.

La fattispecie esaminata dalle due menzionate decisioni appare però radicalmente differente da quella di cui è causa; la mera destinazione a verde urbano consente interventi in regime di libero mercato (si pensi, a titolo di esempio, ad un parco pubblico aperto alla fruizione della collettività) ma nel caso di specie si tratta di realizzare un’opera pubblica estremamente costosa di esclusiva pertinenza di ATM Spa e del Comune di Milano, che sono peraltro i soli soggetti interessati alla sua realizzazione.

E’, infatti, inverosimile pensare che un operatore privato realizzi un’opera dal costo così ingente che non è poi suscettibile di alcuna utilizzazione economica, dovendo essere impiegata soltanto da ATM Spa per le esigenze del pubblico servizio di trasporto.

In conclusione, deve affermarsi la natura espropriativa del vincolo in questione (in accoglimento del primo ed assorbente motivo di ricorso), vincolo che è però ormai decaduto, posto che la deliberazione n. 34/2019 di approvazione della variante è stata pubblicata il 5.2.2020 (cfr. il doc. 4 del resistente) ed è decorso il termine massimo quinquennale previsto dall’art. 9 commi 2 e 3 del DPR n. 327 del 2001 (Testo Unico degli espropri).

La società istante ha chiesto al Tribunale, in caso di accertamento dell’intervenuta decadenza del vincolo, di pronunciare la cessazione della materia del contendere, ai sensi dell’art. 34 ultimo comma del c.p.a., essendo stata soddisfatta la propria pretesa.

Di conseguenza reputa il Collegio, vista l’istanza in tale senso della ricorrente, di dichiarare cessata la materia del contendere, pur facendosi salve le eventuali e successive determinazioni dell’Amministrazione comunale a fronte dell’intervenuta scadenza del vincolo di cui è causa.

3. La novità e la peculiarità delle questioni dedotte inducono il Collegio a compensare interamente fra le parti le spese di lite.

TAR LOMBARDIA – MILANO, II – sentenza 03.11.2025 n. 3521