1. Il ricorso non è fondato
Giova richiamare i consolidati principi espressi dalla giurisprudenza riguardo alla natura del potere pianificatorio, agli obblighi di motivazione gravanti sull’amministrazione e ai limiti del sindacato giurisdizionale sulle scelte urbanistiche operate.
“Le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità e, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell’amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso.”(così Consiglio di Stato, sez. II, 25/09/2024, n.7787).
“Le determinazioni assunte in materia di pianificazione urbanistica del territorio comunale si connotano per l’ampia discrezionalità di cui godono gli enti che intervengono nel procedimento complesso finalizzato alla approvazione e ai successivi aggiornamenti degli atti di pianificazione urbanistica comunale, cui corrisponde un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi: a tale sindacato è, viceversa, estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo appartenente alla sfera del merito.” (Consiglio di Stato sez. IV, 21/08/2024, n.7187).
“In materia di pianificazione urbanistica spetta al Comune un’ampia discrezionalità, con la conseguenza che la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell’Amministrazione, in quanto scelte di merito non sindacabili dal giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di situazioni di affidamento qualificato dei privati a una specifica destinazione del suolo, nel caso non sussistenti”. (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 20/01/2025, n.188).
Tanto premesso, le censure sviluppate nel ricorso non evidenziano profili di manifesta irragionevolezza o illogicità delle scelte pianificatorie operate dal Comune, che rinvengono specifici riferimenti anche nella relazione alla Variante.
Il Comune ha evidenziato, infatti, che la ragione che ha ispirato la diversa classificazione urbanistica dell’area di proprietà della ricorrente è da rinvenirsi nella necessità di adeguare lo strumento urbanistico alle norme sulla riduzione del consumo di suolo e ai sovraordinati strumenti di pianificazione territoriale che hanno definito le soglie di riduzione del consumo di suolo (fissata dal Piano Territoriale Regionale per la Città
Metropolitana di Milano tra il 25% e il 30%).
La Relazione di Piano, nel paragrafo C.4 dedicato al “consumo di suolo”, dato atto dello stato di urbanizzazione del territorio comunale, esprime la necessità di compensare il consumo di suolo libero verificatosi dopo l’approvazione del previgente strumento urbanistico, con l’introduzione di nuove aree in cui è inibita la nuova edificazione. La relazione, oltre all’esigenza generale di provvedere alla compensazione delle nuove edificazioni realizzate dopo l’approvazione del previgente strumento urbanistico, richiama, peraltro, testualmente la variante SUAP rilasciata a Fercam con la quale è stata trasformata un’area agricola di sua proprietà in area a destinazione industriale allo scopo di consentire l’ampliamento della sua attività logicistica, affermando la necessità di provvedere ad una sua compensazione (pag. 40 “La fotografia dello stato di fatto al 2014 restituisce una un territorio urbanizzato di quasi 1.400 ettari su una superficie comunale di 2.242 ettari, che corrispondono al 62% del totale. Le aree agricole o naturali concorrono per il 37% con 842 ettari, mentre le superfici urbanizzabili con quasi 33,7 ettari rappresentano l’1,5% del totale. Parte della superficie urbanizzabile prevista dal PGT 2013 è stata nel frattempo edificata. Si tratta di 72.354 mq che debbono essere compensati, fra cui proprio una area della Fercam con la quale, tramite il SUAP, si è consentito, a suo tempo, l’ampliamento della azienda logistica a Passirana con ulteriore consumo di suolo agricolo rispetto alle previsioni del PGT2013”)
Neppure sono configurabili le dedotte violazioni degli artt. 2, comma 3, della L. Reg. n. 31/2014 e 8, comma 2, lett. b, della L. Reg. n. 12/2005.
Il primo definisce gli indirizzi della pianificazione urbanistica per realizzare il contenimento del consumo di suolo, stabilendo che nuovo suolo libero possa essere consumato soltanto dopo aver verificato che aree già compromesse sotto tale profilo non siano riutilizzabili (art. 2, comma 3, L.R. 31/2014 “3. In applicazione dei criteri, indirizzi e linee tecniche di cui al comma 2, gli strumenti comunali di governo del territorio prevedono consumo di suolo esclusivamente nei casi in cui il documento di piano abbia dimostrato l’insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare e rigenerare aree già edificate, prioritariamente mediante l’utilizzo di edilizia esistente inutilizzata o il recupero di aree dismesse nell’ambito del tessuto urbano consolidato o su aree libere interstiziali.”). La norma, tuttavia, non introduce alcun obbligo di consentire l’edificazione su suoli qualificabili come “aree interstiziali” o urbanizzate, ma soltanto una preferenza per la loro qualificazione come zone edificabili, ove sia necessario soddisfare esigenze di nuovo consumo di suolo, nell’ottica di una valutazione complessiva che deve comunque tendere al risparmio di suolo libero.
Laddove, come nel caso di specie, risulti necessario provvedere al perseguimento di specifici obiettivi di contenimento di consumo di suolo e di compensazione di un eccesso di pregressa edificazione, la scelta di trasformare la destinazione industriale di un’area libera in area agricola non viola l’art. 2, comma 3, L.R. 31/2014, né risulta palesemente illogica.
Ugualmente è a dirsi per l’art. 8, comma 2, lett. b, della L. Reg. n. 12/2005.
Anche questa è una norma che definisce i contenuti della pianificazione urbanistica, senza vincolare il pianificatore in relazione alla edificabilità di singole aree. (art. 8, comma 2, lett. b), L.R. 12/2005: “2. Sulla base degli elementi di cui al comma 1, il documento di piano:. (…) b) determina gli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo del PGT relativamente ai diversi sistemi funzionali e, in particolare, all’effettivo fabbisogno residenziale; nella definizione di tali obiettivi il documento di piano tiene conto della riqualificazione del territorio, della minimizzazione del consumo del suolo in coerenza con l’utilizzazione ottimale delle risorse territoriali, ambientali ed energetiche della definizione dell’assetto viabilistico e della mobilità, nonché della possibilità di utilizzazione e miglioramento dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, anche a livello sovracomunale”).
2. Neppure la previsione di trasformare la destinazione dell’area in questione da industriale ad agricola può ritenersi palesemente illogica, ovvero incoerente con gli obiettivi della variante, sulla base della constatazione che l’area (essendo inserita in una zona industriale e “incuneata” tra la barriera di testa di Milano Nord dell’autostrada A8 ed una serie di capannoni industriali) non si presterebbe al perseguimento di alcuna delle finalità che il piano intende assegnare alle aree agricole. Va, in proposito richiamato il consolidato orientamento alla stregua del quale la destinazione agricola di un terreno può rispondere ad una pluralità di funzioni, tra le quali v’è certamente anche il contenimento dell’espansione urbana, per finalità di tipo ambientale (“la destinazione agricola può essere volta a sottrarre parti del territorio comunale a nuove edificazioni, ovvero a garantire ai cittadini l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando loro quella quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione urbana” cfr. Cons. Stato, Sez. II, 6 ottobre 2020, n. 5917; cfr anche: “la destinazione di una zona a verde agricolo, ad esempio, non deve necessariamente rispondere a finalità di tutela degli interessi dell’agricoltura, ma può essere imposta per soddisfare altre esigenze connesse con la disciplina urbanistica del territorio, quali la necessità di impedire un’ulteriore edificazione e mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi, anche ai fini di tutela ambientale. In altri termini, la destinazione a zona agricola non impone in positivo un obbligo specifico di utilizzazione effettiva in tal senso, ma ha, in negativo, lo scopo di evitare insediamenti residenziali e produttivi. In un territorio considerato quale complesso di ecosistemi interagenti la zona agricola possiede pertanto una valenza conservativa dei vincoli naturalistici, costituendo il polmone dell’insediamento urbano e assumendo per tale via anche una funzione decongestionante e di contenimento dell’espansione dell’aggregato urbano“, cfr. Cons. Stato, sez. II, 31 luglio 2023, n. 7407).
L’assenza nell’area di caratteristiche tali da consentirne un utilizzo finalizzato all’incremento della biodiversità, al miglioramento della qualità del paesaggio, ovvero alla produzione agricola, non elide la sua funzione di compensazione di un eccesso di consumo di suolo realizzatosi in precedenza e riferibile anche in modo specifico a trasformazioni edilizie realizzate dalla stessa ricorrente.
Peraltro la stessa relazione illustrativa della variante, nel paragrafo A.5 dedicato alle “Aree agricole”, richiamato dalla ricorrente, si riferisce espressamente alla funzione di contenimento del consumo di suolo tipica di tale destinazione, definendo, in aggiunta, ulteriori strategie (“Il “nuovo” PGT assume lo spazio agricolo come punto focale delle strategie di valorizzazione della città e del territorio, e non solo perchè non incrementa bensì diminuisce il consumo di suolo agricolo di cui si prevede la trasformazione per scopi urbani, ma perché lo spazio agricolo è assunto come campo ove sperimentare tre strategie ritenute centrali per il futuro della città.”).
Non sussiste, dunque, la dedotta incoerenza della scelta operata con le finalità della variante.
3. Per le medesime ragioni sopra richiamate, neppure ha pregio il terzo motivo di ricorso, non evidenziando la scelta di mantenere la destinazione produttiva per il mappale 300 alcuna palese irragionevolezza della differente destinazione impressa all’area in questione. Tale differente scelta è criticata in base alla pretesa natura servente della destinazione produttiva riservata al mappale 300 nella previgente strumentazione urbanistica, nella quale l’edificazione era subordinata ad un piano attuativo. La suddetta previsione, tuttavia, non è stata riprodotta e dunque in alcun modo può fungere da parametro di valutazione della ragionevolezza della scelta urbanistica effettuata con la variante impugnata, peraltro motivata, come si è detto, sulla base di specifiche esigenze di contenimento del consumo di suolo.
4. In definitiva il ricorso è infondato.
5. Le spese di giudizio, stante la peculiarità della fattispecie esaminata, possono essere compensate.
TAR LOMBARDIA – MILANO, II – sentenza 19.09.2025 n. 2950