1. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica – trasposto dinanzi al Tar a seguito di opposizione da parte del Comune di Gazzada Schianno – la Quarest s.r.l. – proprietaria di un fabbricato ad uso industriale ricompreso in zona “AMFi Attività produttiva incompatibile” in quanto situato in un’area inserita nell’ambito “Adi: Ambito della residenza diffusa” – ha domandato l’annullamento della deliberazione n. 4 dell’8 marzo 2019 con cui il Consiglio Comunale di Gazzada Schianno ha approvato la prima variante generale al Piano di Governo del Territorio.

In particolare, la ricorrente ha censurato la previsione dettata per le aree “AMFi attività produttiva incompatibile” all’art. 22, punto 11, comma 3, del Piano delle Regole, nella parte in cui lo stesso non consente al privato, in caso di cessazione dell’attività produttiva, di realizzare interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria sugli edifici esistenti e legittimamente costruiti.

1.1. Il ricorso di primo grado è stato affidato ai seguenti motivi:

1. Violazione dell’art. 42 Cost.; eccesso di potere per ingiustizia manifesta, disparità di trattamento:

Con il primo motivo è stata dedotta l’illegittimità del divieto di effettuare manutenzione, ordinaria e straordinaria, sugli immobili esistenti e legittimamente edificati per violazione dell’art. 42. Cost. e dei principi affermati dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 529 del 22.12.1995.

A fronte della cessazione dell’attività produttiva, al proprietario dell’area non residuerebbe alcuna alternativa se non provvedere alla demolizione totale degli edifici e dei manufatti esistenti, ovvero assistere inerte al degrado degli stessi fino alla inevitabile rovina.

Inoltre, il comma 3 dell’art. 22, punto 11, del Piano delle Regole si porrebbe in contrasto con la disposizione di cui al comma 2 della medesima norma, la quale consente gli interventi di cui alle lett. a) e b) del comma 1 dell’art. 27 della l.r. n. 12/2005 con riferimento alle sole attività produttive ancora in essere, poiché introdurrebbe un’ingiusta disparità di trattamento tra attività produttive in corso di svolgimento ed attività produttive cessate.

II. Violazione e falsa applicazione della l.r. 31/2014; eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità, irragionevolezza manifesta; violazione dei principi generali di pianificazione.

Con il secondo motivo è stato dedotto il contrasto della previsione della completa demolizione dell’esistente con i principi generali dettati dalla l. reg. n. 31/2014, recante “disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e la riqualificazione del suolo degradato”.

Sarebbe infatti irragionevole che, in caso di cessazione dell’attività produttiva, i volumi legittimamente esistenti, in assenza di inquinamento ambientale, non possano essere riqualificati e convertiti in manufatti compatibili con l’ambito territoriale di appartenenza. Essa sarebbe irragionevole anche in quanto immotivatamente gravosa per il privato, anche considerando che, nel caso di specie, la costruzione – oggetto di un intervento di manutenzione straordinaria concluso nel 2018 – versa in buono stato di conservazione.

2. Il T.a.r., con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente alla rifusione delle spese di lite.

2.1. Nello specifico, secondo il primo giudice:

– tenuto conto che la ricorrente “mira […] a una conservazione del volume esistente al fine di evitare l’applicazione dei limiti edificatori previsti all’art. 18 del piano delle regole per l’ambito della residenza diffusa in cui l’area è inserita”, la stessa “non ha tuttavia fornito alcuna prova della illogicità della scelta pianificatoria impugnata e, invero, non ha neppure affermato la praticabilità di un utilizzo del fabbricato, un capannone industriale, che sia compatibile con la destinazione d’uso residenziale e con le previsioni dettate per l’ambito della residenza diffusa all’art. 18 del piano delle regole in cui l’area è inserita (che non costituiscono oggetto di impugnazione), previa realizzazione di meri interventi di manutenzione”;

– imporre la demolizione di immobili, in passato adibiti ad attività produttive divenute incompatibili, trovandosi nel centro urbano, e assoggettare l’area ai limiti edificatori previsti per l’ambito residenziale in cui gli stessi si trovano “non è illogico e non ha un effetto espropriativo, essendo comunque consentito uno sfruttamento edificatorio, compatibile con il contesto circostante”;

– non vi è disparità di trattamento rispetto alle ipotesi in cui l’attività produttiva sia ancora in essere, non essendovi omogeneità tra le situazioni poste a raffronto.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. In relazione al punto 2.1, error in iudicando per manifesta irrilevanza ed arbitrarietà, travisamento dei fatti, difetto di motivazione.

Il passaggio qui censurato si risolve in un inconferente ‘processo’ alle (lecite) intenzioni della ricorrente, quasi che l’obiettivo, attraverso l’annullamento della norma tecnica impugnata, di poter riconvertire il volume esistente (legittimamente edificato) in altre funzioni compatibili con la sopravvenuta disciplina dell’ambito ‘ADI’ non rappresenti un legittimo interesse della proprietà, azionabile in sede giurisdizionale, ma un risultato non consentito.

In realtà, in tale risultato si identifica il petitum sostanziale stesso del ricorso.

II. In relazione al punto 2.2., error in iudicando per intrinseca illogicità, contraddittorietà, falsa applicazione dell’art. 64 c.p.a., travisamento dei fatti, difetto di motivazione.

Non si comprende, né viene esplicitato dall’estensore, in forza di quale inedito principio parte ricorrente sarebbe stata gravata dell’onere di dimostrare la “praticabilità” di un diverso uso (non produttivo) del fabbricato.

La società non era tenuta a produrre alcuna soluzione architettonica idonea a comprovare la rimodulazione dell’originaria funzione dell’immobile in altre destinazioni.

Il sindacato giurisdizionale impinge nella legittimità della norma di piano impugnata in sé considerata, prescindendo da ogni ulteriore aspetto tecnico-progettuale correlato, in caso di accoglimento dell’impugnativa, al concreto (ed eventuale) cambio di destinazione d’uso dell’immobile. D’altra parte, proprio nell’annullamento della disposizione pianificatoria gravata si cristallizza pienamente il risultano utile (il ‘bene della vita’) avuto di mira dal privato, indipendentemente da ogni successiva determinazione sulle sorti dell’immobile.

III. In relazione al punto 2.3., error in iudicando per violazione dell’art. 42 Cost., dell’art. 1 del primo protocollo CEDU, del principio di legalità, del principio di proporzionalità; manifesta illogicità; violazione dell’art. 3-bis del d.p.r. 380/2001, violazione dei principi di rigenerazione urbana e di governo del territorio.

Secondo il primo giudice, la disposizione impugnata non risulterebbe viziata, dovendosi in tesi riconoscere all’Amministrazione, nell’esercizio dei poteri pianificatori (discrezionali) che le competono, anche il potere di consentire esclusivamente la rimozione di un manufatto ad uso produttivo inutilizzato e divenuto incompatibile con la sopravvenuta programmazione territoriale, impedendo – a fronte della cessazione dell’attività produttiva – qualsiasi attività edilizia di natura conservativa.

L’intera impalcatura motivazionale della sentenza si regge su questo assunto.

Pur non essendo revocabile in dubbio che lo strumento urbanistico, nel disciplinare la futura attività di trasformazione e di sviluppo del territorio, sottenda apprezzamenti di merito del Comune suscettibili di incidere anche su edifici (incongrui) legittimamente esistenti al momento della sua adozione/approvazione, tuttavia il potere di pianificazione del territorio, dovendo pur sempre garantire un’imparziale ponderazione degli interessi in gioco, non può spingersi sino al punto di imporre al proprietario la demolizione di un manufatto produttivo dismesso, in buono stato di conservazione, sottraendogli ab imis la facoltà di effettuare interventi di manutenzione e/o di mutarne la destinazione d’uso attraverso opere conservative, di manutenzione straordinaria (art. 3, co. 1, lett. c, d.P.R. n. 380/2001) o di ristrutturazione edilizia ordinaria (art. 3, co. 1, lett. d, d.P.R. n. 380/2001).

La giurisprudenza riconosce da tempo l’esistenza del divieto di utilizzare il potere di panificazione con finalità espulsive, considerato che gli strumenti urbanistici – proprio perché essenzialmente rivolti a disciplinare la futura attività di trasformazione del territorio – non possono imporre la rimozione di opere già eseguite in conformità alla disciplina previgente, per le quali debbono ritenersi ammessi tutti gli interventi sul patrimonio edilizio che abbiano finalità conservativa dell’immobile e della volumetria esistente, tanto più se uniti alla riqualificazione di un manufatto.

Per gli “edifici esistenti non più compatibili con gli indirizzi della pianificazione”, tale principio è stato positivizzato dall’art. 3-bis del d.P.R. n. 380/2001, introdotto dal d.l. n. 133/214.

Pur se collocata in seno al T.U. dell’edilizia, la norma in parola riveste una portata intrinsecamente urbanistica, aprendo per gli edifici incompatibili con le linee programmatiche del P.G.T. due scenari alternativi:

a) la riqualificazione, tramite piano di recupero (o altro equivalente vettore procedimentale), incentivata da misure premiali, nelle more del quale è fatta espressamente “salva la facoltà del proprietario di eseguire tutti gli interventi di conservativi, ad eccezione della demolizione e successiva ricostruzione non giustificata da obiettive e improrogabili ragioni di ordine statico od igienico sanitario”. Sotto questo profilo, la norma ha carattere auto-applicativo, perché indica gli interventi ammessi e quelli non ammessi nelle more dell’attuazione del Piano;

b) l’espropriazione e la conseguente acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale: trasferimento che può attuarsi anche mediante moduli lato sensu perequativi, per esempio con attribuzione all’espropriato consenziente di diritti edificatori liberamente commerciabili. L’appellante ha richiamato, al riguardo, la pronuncia della Corte costituzionale n. 67 del 2016.

Non vale poi ad escludere l’effetto espropriativo la possibilità di un successivo sfruttamento edificatorio del lotto libero, con gli indici dell’ambito ADI.

Simile prospettiva aggiungerebbe solo ai costi per la demolizione quelli per la ricostruzione.

Il danno patrimoniale causato dalla perdita dell’immobile demolito non viene in alcun modo ristorato. La violazione del contenuto minimo del diritto di proprietà si apprezza anche in relazione al divieto di effettuare attività manutentiva sull’immobile, potendo lo stesso, secondo la norma di piano gravata, essere “esclusivamente demolito”.

In senso conforme alla propria tesi, l’appellante ha poi richiamato il parere reso da questo Consiglio di Stato in sede consultiva n. 01146/2021 del 5 luglio 2021 (numero affare 01267/2020).

IV. In relazione al punto 2.4, error in iudicando per violazione dell’art. 42 Cost., manifesta illogicità; violazione dell’art. 3-bis del d.p.r. 380/2001, violazione del principio di legalità.

Anche nella richiamata pronuncia n. 67/2016 della Corte Costituzionale si dà atto che gli interventi di conservazione del patrimonio esistente costituiscono “scelte o facoltà direttamente connesse al proprio diritto dominicale”, rispetto alle quali è del tutto indifferente se l’immobile che ne forma oggetto risulti utilizzato o dismesso.

In altre parole, l’identità di situazioni – alle quali commisurare la disparità di trattamento – non va valutata in ragione dell’uso (attuale o cessato) di un fabbricato produttivo rispetto ad un altro, bensì sulla base dell’identico diritto di proprietà dei rispettivi titolari.

4. Il Comune intimato non si è costituito in giudizio.

5. L’appellante ha depositato una memoria conclusionale in vista della pubblica udienza del 23 ottobre 2025 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è fondato e deve essere accolto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

6.1. L’immobile di proprietà della società ricorrente è un capannone industriale – nel quale non viene più svolta attività produttiva – che ricade in zona “AMFi Attività produttiva incompatibile”, essendo situato in zona avente destinazione residenziale del Comune appellato.

L’art. 22, comma 11 del Piano delle regole impugnato detta per tali zone la seguente disciplina:

“Nelle aree specificamente individuate per attività produttive incompatibili nel centro urbano, è ammesso il mantenimento delle destinazioni d’uso esistenti nella condizione di fatto alla data di adozione del PdR 2013 — Prima Variante.

Per gli edifici esistenti nelle aree AMFi sono ammessi esclusivamente gli interventi di cui alle lett. a) e b) del comma 1 dell’art. 27 della L.R. 12/2005.

Qualora si determinasse la cessazione dell’attività esistente, è consentita esclusivamente l’esecuzione della completa demolizione degli edifici e di ogni manufatto esistente, nonché l’esecuzione di interventi di bonifica qualora necessari nel rispetto delle norme vigenti”.

Con la cessazione dell’attività in essere, pertanto, gli immobili non possono più essere utilizzati per attività produttiva e commerciale”.

La disposizione richiamata viene dunque chiaramente ad incidere sui diritti dei proprietari, i quali vantano una posizione giuridico-soggettiva consolidata e qualificata, riveniente dalla avvenuta realizzazione degli impianti produttivi realizzati nella piena conformità alla disciplina urbanistico -edilizia vigente all’atto della loro edificazione.

6.2. Ciò posto, non è qui in discussione il potere dell’Amministrazione di delocalizzare gli impianti e le attività ritenuti non più compatibili con le linee programmatiche del Piano urbanistico, quanto la modalità con cui tale finalità viene perseguita.

È infatti evidente che imporre la demolizione di un immobile legittimamente realizzato, senza alcuna misura compensativa, costituisca una forma di espropriazione di valore, a nulla rilevando il fatto che l’area rimanga ancora suscettibile di sfruttamento edificatorio, posto che il relativo onere rimane a carico del titolare, privato del proprio immobile.

In tal senso, già da tempo la Corte Costituzionale (cfr. la sentenza n. 529 del 22 dicembre 1995, richiamata nel ricorso di primo grado) ha statuito l’illegittimità di disposizioni legislative che, pur non privando formalmente il proprietario del suo diritto con un atto di traslazione ad altro titolare, comportino lo svuotamento sostanziale del diritto di proprietà, in maniera irrimediabile e definitiva.

Va poi ricordato che gli strumenti urbanistici, di norma, sono rivolti a disciplinare la futura attività di trasformazione e sviluppo del territorio sicché i limiti e le condizioni alle quali essi subordinano l’attività edilizia non incidono sulle opere già eseguite in conformità alla disciplina previgente, le quali conservano la loro precedente e legittima destinazione, pur se difforme dalle nuove prescrizioni (Consiglio di Stato, sez. V, 19 febbraio 1997, n. 176).

Pertanto, in assenza di misure indennitarie e/o perequative, la disposizione contenuta in un piano regolatore che preveda la delocalizzazione di attività esistenti, deve considerarsi estranea al potere urbanistico risolvendosi in una misura ablatoria atipica che si pone al di fuori del principio di legalità.

6.3. I principi richiamati sono stati da ultimo positivizzati dall’art. 3 – bis del d.P.R. n. 380 del 2001 (norma peraltro già vigente all’epoca dell’adozione dei provvedimenti impugnati), secondo cui “Lo strumento urbanistico individua gli edifici esistenti non più compatibili con gli indirizzi della pianificazione. In tal caso l’amministrazione comunale può favorire, in alternativa all’espropriazione, la riqualificazione delle aree attraverso forme di compensazione incidenti sull’area interessata e senza aumento della superficie coperta, rispondenti al pubblico interesse e comunque rispettose dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa. Nelle more dell’attuazione del piano, resta salva la facoltà del proprietario di eseguire tutti gli interventi conservativi, ad eccezione della demolizione e successiva ricostruzione non giustificata da obiettive ed improrogabili ragioni di ordine statico od igienico sanitario”.

Tale disposizione, per il caso di edifici non più compatibili con gli indirizzi della pianificazione, consente comunque, fino a quando non ne venga attuata l’espropriazione ovvero la riqualificazione, la possibilità di effettuare sugli stessi interventi conservativi, questi ultimi già considerati inerenti dalla Corte costituzionale al nucleo minimo del diritto di proprietà (cfr. la sentenza n. 529 del 1995, cit.).

6.4. Nella fattispecie in esame, la disciplina urbanistica impugnata viola i suddetti principi laddove limita la possibilità dell’effettuazione di interventi conservativi solo fino a quando permangano le attività in essere e, correlativamente, impone l’immediata demolizione degli edifici non più in uso.

In tal senso, anche di recente, la Corte costituzionale, proprio in occasione dello scrutinio di costituzionalità del cit. art 3 bis del d.P.R. n. 380 del 2001 (sentenza n. 67 del 2016), in linea con la propria giurisprudenza, ha ribadito che gli interventi di conservazione del patrimonio esistente costituiscono “scelte o facoltà direttamente connesse” al diritto dominicale, rispetto alle quali è del tutto indifferente se l’immobile che ne forma oggetto risulti utilizzato o dismesso.

7. In definitiva, per le considerazioni sopra svolte, l’appello merita accoglimento.

Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso proposto in primo grado deve essere accolto, con il conseguente annullamento della previsione di piano impugnata, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

8. Data la peculiarità della questione, sussistono i presupposti di legge per la compensazione integrale tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

CONSIGLIO DI STATO, IV – sentenza 15.12.2025 n. 9884