1. Il ricorrente è proprietario dal 2019 di un fondo su cui insiste un immobile, situato alla località Eredita del Comune di Ogliastro Cilento (censito in catasto al foglio 7, particelle 1143 e 1144).
Il fondo del sig. Trevisone confina con quello di proprietà della controinteressata sig.ra Antonietta Bonora, la quale nel 2018 aveva presentato una SCIA al Comune per la realizzazione di un muro di contenimento in cemento armato, di un terrapieno a quest’ultimo retrostante e di una strada, ubicati in corrispondenza del fondo di proprietà del ricorrente.
1.1 Dopo circa cinque anni dalla SCIA e dalla realizzazione delle opere il Trevisone aveva trasmesso al Comune e alla sig.ra Bonora un’istanza con la quale invitava e diffidava l’Ente all’emissione di provvedimenti repressivi sull’assunto che le opere a suo tempo realizzate dalla stessa Bonora fossero abusive perchè eseguite in assenza del necessario permesso di costruire; inoltre lamentava l’assenza dell’autorizzazione sismica del Genio civile e infine rilevava che peraltro le opere sarebbero state eseguite eseguite sconfinando per una porzione nella sua proprietà.
2. Siccome il Comune non aveva fornito riscontro, il Trevisone si era rivolto a questo Tribunale con il ricorso ex art. 31 e 117 cod.proc.amm. (r.g.n. 330/2024) al fine di ottenere una sentenza dichiarativa dell’obbligo dell’Ente di riscontrare l’istanza.
2.1 Il ricorso veniva accolto con la sentenza n.330/2024 nella quale il Tribunale affermava che “E’, infatti, evidente che, allorquando l’amministrazione ometta di adottare le doverose misure ripristinatorie dello stato dei luoghi e di difesa del pubblico interesse in relazione ad opere abusive, ovvero le ritardi senza giustificazione, il terzo interessato – e, in particolare, il proprietario limitrofo, portatore, in quanto tale, di un interesse qualificato al mantenimento delle caratteristiche urbanistiche della zona – può fondatamente tutelarsi giurisdizionalmente contro la mancata assunzione di determinazioni repressive e, quindi, contro l’inerzia degli organi comunali”. Il Comune veniva dunque condannato a riscontrare l’istanza del sig. Trevisone, beninteso, “indipendentemente dal relativo esito, positivo o negativo”.
3. Nel frattempo l’Ente aveva già avviato, a seguito della trasmissione dell’istanza del sig. Trevisone, il procedimento di verifica sulla legittimità delle realizzazioni contestate, pur se non ne aveva dato espresso riscontro. Dall’esame istruttorio era effettivamente risultata la carenza dell’autorizzazione sismica prevista ex art.93 DPR.380/2001 e L.R.N. 9/1983 Di conseguenza l’Amministrazione aveva disposto la sospensione dei lavori, ove ancora in corso; da parte sua la sig.ra Bonora aveva presentato l’istanza di autorizzazione sismica in sanatoria, rilasciata poi dalla Regione Campania con provvedimento prot.912/2024. Nelle relazioni trasmesse nel corso del procedimento alla Legione Carabinieri ed alla Regione Campania competente i tecnici comunali confermavano l’insussistenza di violazioni edilizie e urbanistiche, così come la piena conformità delle opere – segnatamente del muro di confine e contenimento – rispetto alla originaria SCIA del 2018.
4. Di tutto ciò il Comune dava conto nella nota prot.6146/2024 del 3.12.2024 impugnata con il ricorso odierno, nella quale rilevava altresì che invece “dal punto di vista urbanistico l’opera risulta conforme alla SCIA del 21/8/2018 prot.n. 3366 non configurando, quindi, un abuso edilizio”
5. Avverso questo provvedimento è allora insorto il Trevisone il quale nell’atto introduttivo dell’odierno giudizio ha sollevato due motivi di ricorso così rubricati “Violazione art. 21-septies L. 241/90- nullità per violazione ed elusione del giudicato- eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti-violazione art. 31 dpr 380/01; violazione 27 e 31 dpr 380/01- eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti”.
In estrema sintesi, con il primo mezzo di censura parte ricorrente ha affermato che il Comune non avrebbe adempiuto a quanto disposto dalla predetta sentenza. n. 330/2024 emessa da questo TAR nel ricorso avverso il silenzio inadempimento con conseguente elusione del giudicato formatosi sulla stessa decisione, mentre nel secondo si è soffermato sulle caratteristiche delle opere realizzate per affermare l’abusività delle stesse in quanto per la loro realizzazione sarebbe stato necessario il permesso di costruire. Infine ha rilevato lo sconfinamento del muro e della sottostante stradina realizzata nell’area di sua proprietà. Di conseguenza ha rilevato l’illegittimità della nota comunale in quanto, a suo dire, stante l’abusività delle opere contestate, il Comune avrebbe dovuto ordinarne la demolizione.
5.1 L’Ente si è costituito in resistenza, eccependo in via preliminare la tardività del ricorso oltre che il difetto di giurisdizione quanto alla questione del presunto sconfinamento e la carenza d’interesse del ricorrente. Nel merito la difesa civica ha invece concluso per il rigetto ribadendo la non abusività delle opere de quibus. Non si è invece costituita in giudizio la controinteressata.
Dopo il tempestivo deposito di memorie e repliche, nell’imminenza dell’udienza il Comune ha infine depositato un’istanza di permesso di costruire in sanatoria presentata per le opere in discussione dalla controinteressata. Infine all’odierna udienza la causa è passata in decisione previa discussione tra le parti presenti come da verbale in atti.
6. Il ricorso è fondato quanto suo secondo motivo nei termini e nei limiti che seguono.
7. Sono innanzitutto da disattendere le censure di inammissibilità veicolate dalla difesa comunale.
In proposito va da subito respinta l’eccezione di difetto d’interesse a ricorrere. In disparte l’esistenza del conclamato presupposto della vicinitas correlato alla sussistenza della condizione della legittimazione, l’interesse del ricorrente risulta agevolmente rinvenibile dalle censure: vengono infatti contestati la realizzazione di un muro di contenimento posto sul confine tra le due proprietà e che anzi sconfinerebbe, a dire dello stesso ricorrente, nel proprio fondo; inoltre il Trevisone ha lamentato la costruzione di una strada sottostante la sua proprietà e la presenza di un terrapieno in teoria idoneo a determinare anche il pregiudizio del proprio fondo. Si tratta, ad avviso del Collegio, di elementi pienamente sufficienti a ritenere sussistere le condizioni dell’azione.
7.1 Quanto alla eccezione di parziale difetto di giurisdizione a proposito del contestato sconfinamento, l’esito di accoglimento del giudizio ne rende superfluo l’esame. Difatti, dovendo essere le opere sottoposte a permesso di costruire per la loro eventuale sanatoria, in quella sede dovranno essere svolte le necessarie valutazioni anche in ordine alle effettive misure delle opere e nella stessa sede verranno in rilievo anche le eventuali questioni correlate ai diritti dei terzi. Peraltro, come già rilevato, nell’imminenza dell’udienza è stata depositata dal Comune l’istanza di permesso di costruire presentata di recente dal ricorrente.
7.2 Quanto infine alla dedotta tardività del ricorso, la stessa deve ritenersi infondata in ragione delle motivazioni di accoglimento che di seguito verranno esposte ed alle quali il Collegio non può allo stato che rinviare.
8. Ciò posto si può procedere con la disamina del ricorso.
8.1 In primo luogo il Collegio rileva che mediante il primo mezzo di gravame parte ricorrente ha veicolato censure idonee a trovare potenzialmente ingresso nell’ambito di un giudizio di ottemperanza, ove ne fossero stati sussistenti i presupposti. Tuttavia il Collegio reputa di non dover disporre la conversione (pur parziale) del rito, innanzitutto, in quanto in presenza di una pluralità di domande sottoposte a più riti, ai sensi dell’art. 32 cod. proc. amm. la causa segue il rito ordinario; in secondo luogo perché, ai sensi dell’art. 87 cod. proc. amm. comma 4, il rito ordinario salvaguarda anche le domande che, di per sé, avrebbero dovuto (potuto) essere trattate con il rito in camera di consiglio. E difatti, in base alla succitata disposizione “4. La trattazione in pubblica udienza non costituisce motivo di nullità della decisione”.
8.2 Ciò posto la censura di nullità per elusione del giudicato formatosi sulla citata sentenza n. 330/2024 di questo Tribunale non è accoglibile nel merito. Difatti la decisione era stata resa in un ricorso proposto ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. al cui esito il Comune era stato condannato a concludere la verifica rivolta a controllare la regolarità del titolo sotto il profilo del mancato ottenimento dell’autorizzazione antisismica e della regolarità edilizia e urbanistica dei manufatti contestati e segnatamente del muro di contenimento. Quanto al primo profilo già in pendenza del giudizio sul silenzio era stato avviato e concluso il procedimento in sanatoria per l’ottenimento dell’autorizzazione sismica. Quanto al secondo, come si osserverà nei capi successivi, il Comune ha comunque svolto un’ulteriore istruttoria riaffermando nel provvedimento impugnato la legittimità del titolo edilizio ottenuto e così ottemperando a quanto disposto dalla sentenza n. 330/2024 di questo TAR. Altro è la valutazione circa la consistenza e la qualità dell’istruttoria a monte del provvedimento impugnato e sulle quali di qui a poco si soffermerà lo scrutinio.
9. Si può così passare alla disamina delle censure contenute nel secondo motivo di gravame.
Nel prefato mezzo di censura, in particolare, parte ricorrente ha affermato l’illegittimità della nota impugnata, nella parte in cui la stessa aveva confermato la legittima realizzazione delle opere oggetto di contestazione e non aveva ordinato la demolizione delle opere eseguite.
10. La doglianza è fondata nella parte in cui il ricorrente ha contestato che l’Amministrazione non avrebbe valutato che per le opere de quibus sarebbe stato necessario munirsi del permesso di costruire.
10.1 Ai fini della complessiva disamina da svolgere va innanzitutto richiamato che nell’odierna vicenda il ricorrente si situa nella posizione del terzo, titolare di una posizione legittimante in quanto proprietario di un fondo limitrofo a quello su cui sono state realizzate, a seguito di una SCIA, le opere oggetto di contestazione.
10.2 La disciplina specificamente applicabile trova fondamento nell’art. 19 L. 241/1990 il quale prevede che : “3. L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa…”. Ai fini della decisione rileva il richiamo al capoverso dello stesso articolo, lì dove precisa che “Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.380, e dalle leggi regionali”.
10.2.1 Nell’appena delineato sistema normativo, affinché la SCIA possa produrre gli effetti giuridici tipizzati, deve rispondere al modello delineato dal legislatore, occorrendo, tra l’altro, che le attività in concreto avviate siano riconducibili alle fattispecie astratte per cui è ammesso l’utilizzo del relativo strumento giuridico. E difatti “Il potere di autotutela dell’amministrazione per l’annullamento d’ufficio di una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) che presenta vizi di legittimità non è soggetto ai termini di decadenza dell’art. 21-nonies della L. n. 241/1990, quando la SCIA è stata utilizzata per interventi edilizi che richiedono il permesso di costruire. La SCIA, infatti, affinché possa produrre gli effetti giuridici tipizzati, deve rispondere al modello delineato dal legislatore, occorrendo, tra l’altro, che le attività in concreto avviate siano riconducibili alle fattispecie astratte per cui è ammesso l’utilizzo del relativo strumento giuridico. Quando ciò non avviene, facendosi ricorso alla SCIA al di fuori del suo ambito applicativo, non può operare il relativo regime giuridico; diversamente opinando, infatti, si perverrebbe ad elaborare una tipologia di provvedimento implicito sganciata dal rispetto del principio di legalità desumibile dall’art. 97 Cost.” (Consiglio di Stato sez. VII, 22/04/2025, n.3486).
11. Ebbene, nel caso in esame, stante la natura delle opere in contestazione e in particolare del muro di contenimento, gli effetti della SCIA non potevano dirsi consolidati in quanto per la realizzazione delle stesse sarebbe stato necessario, per caratteristiche e tipologia, il permesso di costruire, trattandosi di nuova edificazione e non essendo quindi sufficiente la SCIA. Sul punto valga il richiamo alla costante e condividibile giurisprudenza in base alla quale “E’ necessario il permesso di costruire per la realizzazione di un muro di contenimento, in quanto si tratta di un manufatto che si eleva al di sopra del suolo ed è destinato a trasformare durevolmente l’area impegnata, essendo come tale qualificabile intervento di nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380” (Consiglio di Stato n.7560/2024). E già in precedenza era stato affermato: “Il muro di contenimento che crea un nuovo dislivello o aumenta quello esistente costituisce una nuova costruzione, soggetta al rilascio del permesso di costruire, quando, avuto riguardo alla sua struttura e all’estensione dell’area relativa, modifica l’assetto urbanistico del territorio, così rientrando nel novero degli interventi di “nuova costruzione”. Quest’ultimo concetto è infatti comprensivo di qualunque manufatto autonomo ovvero modificativo di altro preesistente, che sia stabilmente infisso al suolo o ai muri di quella preesistente, ma comunque capace di trasformare in modo durevole l’area coperta, ovvero ancora le opere di qualsiasi genere con cui si operi nel suolo e sul suolo, se idonee a modificare lo stato dei luoghi” (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 4169/2018).
Parametrando le autorevoli considerazioni all’attuale vicenda emerge che effettivamente, con la propria istanza, parte ricorrente ha sollecitato l’Amministrazione, nell’esercizio dei propri poteri di vigilanza, a verificare per l’appunto la legittimità urbanistica ed edilizia delle opere in questione e in particolare del muro di contenimento realizzato.
11.1 Non vale a salvaguardare l’atto impugnato il richiamo svolto dalla difesa civica al consolidamento degli effetti della SCIA proprio perché, come appena sostenuto in linea con l’insegnamento rinveniente dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, perché la Segnalazione possa produrre gli effetti giuridici tipizzati dal legislatore, deve rispondere al modello normativamente delineato, occorrendo, tra l’altro, che le attività in concreto avviate siano riconducibili alle fattispecie astratte per cui è ammesso l’utilizzo del relativo strumento giuridico.
Quando ciò non avviene, e dunque la SCIA viene impiegata, come avvenuto nel caso in esame, al di fuori del proprio ambito applicativo, non opera il relativo regime giuridico, incentrato, come pretenderebbe il Comune in questa specifica vicenda, sulla tempestività dell’intervento repressivo amministrativo, esercitabile entro rigorosi limiti temporali, superati i quali si consolida la posizione giuridica del privato segnalante (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 5999/2021).
Il Collegio condivide sul punto, quanto autorevolmente affermato dal Consiglio di Stato, allorquando ha sottolineato che “Diversamente ragionando si perverrebbe ad elaborare una tipologia di provvedimento implicito sganciata dal rispetto del principio di legalità desumibile dall’art. 97 Cost.” (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza n. 3509 del 2016).
E di conseguenza “Quando si prospetta un caso di attività edilizia eseguita in assenza o in difformità dal titolo e vengono sollecitate le generali attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo in materia edilizia (che il comma 2-bis dell’art. 21 della legge n 241 del 1990 fa salve, anche quando è già «è stato dato inizio all’attività ai sensi degli articoli 19 e 20»), di cui all’art. 27, del d.P.R. n. 380 del 2001, non si può discorrere… di un consolidamento della posizione del segnalante, né di esercizio di poteri di autotutela, posto che, come anticipato, la SCIA, in fattispecie di tal fatta, in radice non produce effetti” (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 191/2025).
La tutela dell’affidamento, come tratteggiata dall’art. 19, della legge n. 241 del 1990, opera, infatti, qualora il privato abbia agito in piena conformità ad una segnalazione rispetto alla cui legittimità il terzo sollevi obiezioni (nei limiti delineati da Corte costituzionale 45/2019).
Diversamente opinando, ne deriverebbe che, per effetto di un atto privato, si andrebbe a consolidare una posizione più stabile rispetto a quella che deriverebbe da un provvedimento autorizzatorio espresso: anche il titolare del permesso di costruire resta, infatti, sempre esposto al potere di vigilanza dell’Amministrazione per le opere abusive non ‘coperte’ dal titolo rilasciato (sul punto cfr. Consiglio di Stato, sez. IV n. 191/2025 cit. che richiama Sez. II n. 1737/2021).
Ne discende che “la presentazione di una SCIA afferente a un intervento edilizio sottratto al suo ambito applicativo – perché subordinato al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori – è destinata a rimanere improduttiva di effetti, non essendo invocabile il relativo regime giuridico” (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 5999 del 2021).
Nel caso in esame, la controinteressata, per quanto risulta dalla documentazione in atti, ha utilizzato in maniera distorta l’istituto della SCIA al fine di legittimare la realizzazione, in particolare, di un muro di contenimento, oltre che di una sottostante strada di passaggio.
12. Quanto appena osservato rende fondata anche la correlata censura di eccesso di potere per difetto d’istruttoria, lì dove il ricorrente ha contestato la carente valutazione dell’Amministrazione in ordine, per l’appunto, alla circostanza per cui, ai fini della realizzazione delle opere de quibus , sarebbe stato necessario munirsi del permesso di costruire. Sul punto il Collegio rileva che, nella situazione data, il Comune avrebbe dovuto svolgere una specifica istruttoria per valutare, a seguito della sollecitazione del privato, se effettivamente sussistessero i presupposti per ritenere che le opere in questione, eseguite a mezzo di SCIA, necessitassero invece, per la loro realizzazione, del permesso di costruire. Il provvedimento, insomma è illegittimo anche perchè viziato sotto il profilo dell’eccesso di potere per difetto d’istruttoria.
13. Il Comune, dunque, non è rimasto inerte come invece sostiene il ricorrente; purtuttavia ha emesso una nota di sostanziale conferma della legittimità del titolo ottenuto, in carenza di una istruttoria compiuta che, invece, reputa il Collegio, sarebbe stata necessaria tenuto conto della natura delle opere e segnatamente del muro che dovendosi qualificare – quantomeno come risulta dagli atti di causa – come un muro di contenimento, avrebbe necessitato del permesso di costruire. Da ultimo la presentazione del permesso di costruire da parte della controinteressata non fa che completare, se ve ne fosse stato bisogno, il complessivo quadro della vicenda.
14.Conclusivamente il ricorso è fondato e merita accoglimento sotto il profilo del censurato eccesso di potere per difetto d’istruttoria, rilevato dal ricorrente al secondo motivo, lì dove ha lamentato che per le opere in contestazione sarebbe stato necessario ottenere il permesso di costruire. Il provvedimento impugnato va dunque annullato.
15. Le spese di giudizio, tenuto conto della peculiarità e controvertibilità delle questioni trattate, possono essere nondimeno compensate tra le parti in causa.
TAR CAMPANIA – SALERNO, II – sentenza 13.11.2025 n. 1874