Mohamed Ghanem ha agito in questa sede, dopo la trasposizione del ricorso straordinario davanti al Capo dello Stato inizialmente proposto, per l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Bologna, Settore Servizi per l’Edilizia PG. n. 526988/2019 del 25.11.2019, notificata il 4.12.2019, di “rimessione in pristino ex artt. 15 e 16 della L.R. 23/2004 per opere abusive site in via Umberto Terracini n. 20”.

In fatto ha allegato di essere titolare superficiario, unitamente ad altri, di un’area di proprietà del Comune di Bologna, sita in via Umberto Terracini n. 20, 20/D e 20/2, corrispondente alla particella catastale di cui al foglio 41, mappale 336, collocata in ambito RUE n. 129 (Bertalia – Lazzaretto) del tipo “misto in trasformazione”, dove svolge la propria attività di vendita di prodotti alimentari, e secondariamente di somministrazione ad ulteriori punti vendita.

A seguito della constatazione di abusi edilizi posti in essere su tale area, nel luglio 2019 il Comune di Bologna ha comunicato al ricorrente l’avvio del procedimento sanzionatorio in relazione alle opere descritte nell’Allegato n. 1 al Verbale n. 19/2019 redatto dalla Polizia Locale.

Con ordinanza del 25 novembre 2019, notificata in data 4 dicembre 2019, l’Ente ha quindi intimato al ricorrente di: ripristinare lo stato legittimo dei luoghi, rimuovendo entro 90 giorni le opere descritte ai punti a), b) e d2) del verbale di Polizia (ossia cinque container ed un armadio metallico), pena il ripristino coattivo a spese dei responsabili degli abusi ai sensi dell’art. 15 della L.R. 23/2004; di ripristinare lo stato legittimo dei luoghi, rimuovendo l’opera di cui al punto d3) del verbale (volume tecnico dei motori per celle frigo), pena l’applicazione di sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile (ossia del capannone adibito alla citata attività commerciale) conseguente alla realizzazione degli interventi stessi, ai sensi dell’art. 16 della L.R. 23/2004.

Tale ultimo provvedimento è stato notificato anche a Lucia Carullo, moglie del ricorrente, quale contitolare superficiaria della medesima area, e all’Istituto di Credito Unipol Banca S.p.a. quale titolare superficiario esclusivo dell’area di cui al foglio 41, mappale 179, nonché con successiva ordinanza del 20.02.2020 (PG. n. 26714/2020) alla Bper Banca spa, stante l’avvenuta incorporazione per fusione di Unipol in Bper Banca spa in data 22.10.2019.

Avverso l’ordinanza di demolizione il ricorrente ha articolato la seguente doglianza.

“VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 15 E 16 L.R. 23/2004 ED ARTT. 13 E 17 L.R. 15/2013. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DELLE CIRCOSTANZE DI FATTO E CONSEGUENTE ERRONEO PRESUPPOSTO DI DIRITTO”.

A) Ad avviso del ricorrente, in relazione all’ordine di ripristino di cui ai punti a), b) e d2) dell’Allegato 1 al Verbale di Polizia Locale n. 19/2019, riferito a cinque container e ad un armadio metallico, il Comune avrebbe erroneamente qualificato gli interventi come opere di nuova costruzione ex lettera g) dell’allegato all’art. 9, 1° c. L. reg. n. 15/2013 sanzionabili ai sensi dell’art. 15 della l. reg. n. 23/2004, mentre a suo dire tali strutture costituirebbero meri container utilizzati per il trasporto merci sui mezzi deputati, strutturalmente inidonei a costituire punti stabili di stoccaggio merci in quanto solo poggiati a terra sul piazzale esistente senza fissaggio al terreno e di facile amovibilità.

B) In relazione all’ordine di ripristino per l’opera di cui al punto d3) dell’Allegato 1 al Verbale di Polizia Locale n. 19/2019 (struttura contenente il motore delle celle frigo), invece, il provvedimento impugnato sarebbe per il ricorrente erroneo laddove qualifica l’intervento come di ristrutturazione edilizia in assenza di un “insieme sistematico di opere”, trattandosi a suo dire di un’unica struttura che incorpora il motore della cella frigorifera collocata al suo interno, finalizzata a garantire il funzionamento ottimale delle apparecchiature interne al capannone ed in rapporto di stretta funzionalità con l’attività del ricorrente di conservazione degli alimenti commercializzati, riconducibile pertanto nella nozione di pertinenza ex art. 7, c. 4 lett. c) bis della L. reg. n. 15/2013 e rientrante nell’attività edilizia libera.

Sulla base di tali argomentazioni il ricorrente ha concluso chiedendo l’annullamento dell’atto impugnato.

Il Comune di Bologna si è costituito contestando quanto ex adverso dedotto ed insistendo per il rigetto dell’impugnazione.

All’udienza del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va respinto.

Invero, il ricorrente non nega di avere realizzato senza titolo le opere accertate dal Comune, ma contesta la qualificazione delle stesse operata dall’Ente e quindi la sussistenza dei presupposti per intimarne la demolizione, articolando diversamente le proprie doglianze con riferimento da un lato ai container (opere A e B) e all’armadio metallico (opera D2), e dall’altro al volume tecnico per alloggiare i motori delle celle frigorifere (opera D3).

In particolare, con riferimento ai primi, il ricorrente sostiene che si tratterebbe di opere amovibili finalizzate ad un uso precario, estranee quindi alla nozione di “nuova costruzione”, ma come replicato dal Comune in giudizio, ai sensi della L.R. n. 15/13 e del D.P.R. n. 380/2001 tra gli interventi di nuova costruzione rientra anche l’installazione di manufatti leggeri e di strutture di qualsiasi genere utilizzati come depositi, magazzini e simili, salvo che siano diretti a soddisfare esigenze temporanee, mentre i container e l’armadio metallico in discussione sono rimasti in loco e sono stati utilizzati dal ricorrente per anni, a dimostrazione della loro non provvisorietà, a nulla rilevando quindi l’asserito non ancoraggio al suolo, dovendosi in ogni caso fare riferimento alla destinazione d’uso dei manufatti (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 463 del 2026, sentenza n. 10847 del 2022)

Quanto, invece, all’opera sub D3, e cioè al volume tecnico dei motori per le celle frigo, ad avviso del ricorrente sarebbe errata la qualificazione data dall’Amministrazione all’intervento, non trattandosi a suo dire di ristrutturazione edilizia, bensì di pertinenza rientrante nell’attività edilizia libera.

Tale difesa non può tuttavia essere condivisa, atteso che la L.R. 15/13 ricomprende tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche la realizzazione di volumi tecnici necessari per l’installazione o la revisione di impianti tecnologici, e in ogni caso il locale di cui si discute non costituisce senz’altro opera di modesta entità senza significativo impatto volumetrico riconducibile come tale all’edilizia libera (vedi Consiglio di Stato, sentenze n. 1035 del 2025 e n. 4725 del 2024 ), incidendo infatti per caratteristiche e dimensioni tutt’altro che trascurabili (lunghezza m 1,76, profondità m 1,05, altezza m 1,80) in maniera rilevante sul territorio.

Pertanto, conclusivamente, stante l’infondatezza delle censure articolate, il ricorso va respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo.

TAR EMILIA ROMAGNA – BOLOGNA, II – sentenza 23.02.2026 n. 329