Urbanistica e edilizia – Realizzazione di un manufatto abusivo, ingiunzione di demolizione e natura vincolata dell’atto

1. Con il ricorso di primo grado l’odierna appellante ha chiesto l’annullamento dell’ordinanza dirigenziale, n. 53 (prot. n. 21377/Int) del 4 maggio 2018, di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, notificatale in data 11 maggio 2018, adottata dal Comune di Pompei nei suoi confronti, in qualità di proprietaria e committente, per la realizzazione di opere abusive.

A sostegno del gravame sono state dedotte le censure così rubricate:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6, 10 e 31 del d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere per difetto del presupposto, per istruttoria carente ed insufficiente, per errore sul fatto, per motivazione illogica ed insufficiente, per illogicità manifesta, violazione e falsa applicazione art. 3 della l.n. 241/1990;

2) Violazione del principio dell’affidamento. violazione e falsa applicazione degli artt. 97, 2 e 3 della Costituzione, violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della L. n. 241/1990 per omessa indicazione dell’interesse pubblico alla demolizione, eccesso di potere per motivazione insufficiente e generica, illogicità manifesta ingiustizia.

2. Nella resistenza del Comune di Pompei, con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente alla rifusione delle spese di lite.

3. L’appello della signora Del Gaudio rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. Motivi di impugnazione avverso i capi della sentenza (da pag. 3 a pag. 9) con i quali si respingono le doglianze articolate con il motivo sub 1) del ricorso: ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOL1 3, 6, 10 E 31 DEL D.P.R.380/2001. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEL PRESUPPOSTO; PER ISTRUTTORIA CARENTE ED INSUFFICIENTE; PER ERRORE SUL 4 FATTO; PER MOTIVAZIONE ILLOGICA ED INSUFFICIENTE; PER ILLOGICITA’ MANIFESTA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTICOLO 3 DELLA LEGGE 241/1990.

Parte appellante ribadisce che il manufatto oggetto di demolizione ha destinazione di “deposito”, e pertanto, lo stesso non è destinato alla permanenza delle persone in maniera stabile o duratura. L’opera contestata, a dire della ricorrente, non crea un rilevante carico urbanistico, tale da richiedere il rilascio del permesso di costruire, secondo quanto previsto dall’articolo 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, trattandosi di opera avente natura pertinenziale a servizio dell’abitazione principale.

In ogni caso, l’opera contestata ha una struttura sostanzialmente “precaria” essendo formata da strutture portanti metalliche fissate al suolo con bulloni metallici, e pertanto, la stessa potrebbe essere facilmente smontata in qualsiasi momento, in pochissime ore.

Sarebbe stata quindi sufficiente la segnalazione certificata di inizio attività.

II. Motivi di impugnazione avverso i capi della sentenza (da pag. 9 penultimo cpv. fino a pag. 11) con i quali si respingono le doglianze articolate con il Motivo sub 2) del ricorso: ERROR IN JUDICANDO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AFFIDAMENTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 97, 2 E 3 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 3 DELLA LEGGE 241/1990 PER OMESSA INDICAZIONE DELL’INTERESSE PUBBLICO ALLA DEMOLIZIONE. ECCESSO DI POTERE PER MOTIVAZIONE INSUFFICIENTE E GENERICA. ILLOGICITA’ MANIFESTA. INGIUSTIZIA.

L’appellante lamenta che in virtù del lungo lasso di tempo trascorso, ella vanterebbe comunque un legittimo affidamento, ragione per cui l’ordine di demolizione avrebbe dovuto contenere una più approfondita motivazione in ordine all’interesse pubblico sotteso all’attivazione dei poteri sanzionatori.

4. Si è costituito, per resistere, il Comune di Pompei.

5. L’appello è passato in decisione all’udienza di smaltimento del 3 dicembre 2025.

6. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

7. Va anzitutto premessa, in sintesi, la descrizione delle opere abusive, quale risulta dal provvedimento impugnato in primo grado. Trattasi di:

“Capannone in ampliamente al lato est del manufatto oggetto di RED delle dimensioni in pianta Mt. 8,50 circa con altezza media Mt. 3,50 circa composto da una struttura portante metallica con copertura a falda inclinata e chiusura laterale in lamiere termoisolanti completo di pavimentazione, in uso a deposito;

Ampliamento del capannone sopracitato lato nord, delle misure di Mt. 2,00 x Mt. 4.00 circa, per un’altezza di Mt. 2,00 circa, composta da muratura portante in blocco lapillo-cemento e copertura in lamiera termo-isolante, in uso a deposito annesso al capannone con vano comunicante.”

7.1. Tenuto conto della consistenza degli interventi abusivamente realizzati correttamente il primo giudice ha rilevato che gli stessi costituiscono obiettivamente nuovi volumi e superfici, da ricondurre agli “interventi di nuova costruzione”, ex art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. n. 380/2001, “implicanti una trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio (peraltro in zona vincolata), come tale soggetta ai sensi del successivo art. 10, al rilascio del permesso di costruire”.

7.2. Del pari corretto e, sostanzialmente incontestato dall’appellante, è il rilievo secondo cui la qualifica di pertinenza urbanistica è applicabile soltanto ad opere di modesta entità e accessorie rispetto ad un’opera principale, “quali ad esempio i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia”, ma non anche ad opere che, “dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto all’opera cosiddetta principale e non siano coessenziali alla stessa, tale, cioè, che non ne risulti possibile alcuna diversa utilizzazione economica”.

In tal senso, va richiamata la consolidata giurisprudenza amministrativa (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. II, 8 luglio 2025, n. 5911), secondo cui dal punto di vista urbanistico fabbricati con autonomia funzionale rispetto all’edificio principale in quanto adibiti a deposito attrezzi, magazzino o a ricovero di autoveicoli, integrano una nuova costruzione anche laddove si tratti di manufatti che, sul piano civilistico, costituiscono pertinenza dell’edificio principale ai sensi dell’art. 817 c.c.

Nel caso in esame, le opere abusive, essendo utilizzabili in modo autonomo e separato dall’abitazione, non possono qualificarsi pertinenza ai fini urbanistici e richiedono il rilascio del permesso di costruire.

7.3. Quanto, poi, all’asserito carattere “precario” della costruzione, anche in questo caso occorre ribadire che è del tutto irrilevante il fatto che il capannone sia (in thesi) smontabile.

La giurisprudenza ha elaborato, ai fini della distinzione tra ‘opera precaria’ non soggetta a titolo abilitativo e ‘nuova costruzione’ due criteri discretivi: 1) criterio strutturale, in virtù del quale è precario ciò che non è stabilmente infisso al suolo; 2) il criterio funzionale, in virtù del quale è precario ciò che è destinato a soddisfare un’esigenza temporanea.

Per individuare la natura precaria di un’opera va utilizzato non il criterio strutturale, ma il criterio funzionale, per cui un’opera può anche non essere stabilmente infissa al suolo, ma se essa presenta la caratteristica di essere realizzata per soddisfare esigenze non temporanee, non può beneficiare del regime delle opere precarie (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 27 marzo 2013, n. 1776).

È pertanto necessario un titolo edilizio per la realizzazione di “tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo e pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale, […] ove comportino l’esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato” (Cons. Stato, Sez. VII, 12 dicembre 2022, n. 10847).

Nel caso di specie, il carattere non precario né meramente temporaneo delle strutture realizzate, è peraltro attestata dalla contestuale affermazione dell’appellante secondo cui trattasi di pertinenza dell’abitazione principale, e quindi, come tale, posta stabilmente a servizio di essa.

8. Il Collegio rileva altresì che non formano oggetto di contestazione alcuna i seguenti capi autonomi della sentenza impugnata:

“Inoltre, anche a voler seguire, in via puramente ipotetica, la prospettazione della ricorrente secondo la quale sarebbe sufficiente la denuncia di inizio di attività in quanto la struttura per cui è causa consisterebbe in una pertinenza, parte ricorrente non ha neppure provato, come era suo onere ai sensi dell’art. 64 c.p.a., che le suddette strutture comportassero la realizzazione di un volume uguale o inferiore al 20% del volume dell’edificio principale, limite massimo per ritenere configurabile una pertinenza ai sensi della lettera e.6) dell’art. 3 del d.p.r. n. 380 del 2003, e quindi tale da non potersi considerare intervento di nuova costruzione per il quale è richiesto il permesso di costruire”.

“Inoltre, anche qualora non se ne contesti la natura pertinenziale, l’applicazione della sanzione demolitoria risulta comunque doverosa qualora siffatto manufatto sia stato edificato in assenza dell’autorizzazione paesaggistica che l’interessato avrebbe avuto l’onere di acquisire preventivamente”.

“Nel caso di specie, considerati i vincoli esistenti nell’area interessata e tenuto conto della mancata richiesta di autorizzazione paesaggistica, ne consegue che l’ordine di demolizione ingiunto al ricorrente è coerente con la normativa inderogabile poste a tutela dei vincoli sussistenti in zona e d’altronde interessanti l’intero territorio del Comune di Pompei”.

9. Parimenti infondato è il secondo mezzo dell’appello.

L’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente, ha statuito il principio di diritto, conforme all’orientamento maggioritario, secondo cui “il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino” (decisione n. 9 del 2017).

L’Adunanza plenaria ha in particolare sottolineato che “il tempo trascorso (in ipotesi, anche rilevante) fra il momento della realizzazione dell’abuso e l’adozione dell’ordine di demolizione non determina l’insorgenza di uno stato di legittimo affidamento e non innesta in capo all’Amministrazione uno specifico onere di motivazione. Ciò in quanto il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell’interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell’intervento (in tal senso – ex multis -: Cons. Stato, VI, 27 marzo 2017, n. 1386; id., VI, 6 marzo 2017, n. 1060)”.

10. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 23.01.2026 n. 594