1. La società ricorrente in primo grado è titolare di una Casa di Cura, denominata Casa di Cura San Francesco, struttura sanitaria medico-chirurgica polispecialistica, che eroga nel Comune di Galatina prestazioni in regime di ricovero ospedaliero a ciclo continuativo con dotazione di n. 60 posti letto autorizzati e accreditati istituzionalmente.

La clinica, al fine di integrare la propria offerta sanitaria, ha chiesto al Comune una variante della disciplina urbanistica relativa all’area su cui sorge la struttura, al fine di ampliare l’immobile esistente per incrementare di ulteriori 15 posti di lungodegenza, su autorizzazione della Regione, la propria capacità operativa.

La clinica ha chiesto, con successiva nota, il rilascio del relativo permesso di costruire a titolo gratuito ritenendo ne sussistessero i presupposti.

2. Con il provvedimento 32311 del 15/7/21 l’Ufficio Comunale competente ha rigettato la richiesta di gratuità.

3. La clinica quindi ha impugnato il provvedimento di rigetto innanzi al T.a.r. che ha accolto ricorso.

4. Il Comune ha impugnato la predetta sentenza, deducendo che il T.a.r. sarebbe incorso in un errore di fatto, avendo il Comune fondato il proprio diniego sulla valutazione complessiva dell’art.17 comma 3 lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001, e ritenuto l’inapplicabilità del principio della gratuità sia perché la società ricorrente è priva delle caratteristiche soggettive che possano consentire l’esenzione, sia perché l’opera non è destinata esclusivamente al perseguimento di un interesse pubblico.

La Clinica San Francesco S.r.l. si è costituita regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

5. Alla pubblica udienza dell’8 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Tanto premesso in punto di fatto l’appello è fondato nei limiti di seguito specificati.

Il T.a.r. ha accolto il ricorso di primo grado proposto dalla Clinica S. Francesco, perché ha ritenuto che l’errore dell’Amministrazione risiede nell’avere la stessa sussunto la fattispecie in esame nell’ambito della prima delle due ipotesi contemplate dall’art. 17 co. 3 lett. c) d.P.R. n. 380 del 2001, nel mentre l’istanza avrebbe dovuto essere esaminata alla luce della seconda delle due fattispecie considerate (“opere di urbanizzazione eseguite anche da privati in attuazione di strumenti urbanistici).

7. Ritiene il Collegio che la sentenza del T.a.r. non abbia correttamente interpretato le norme sopra citate.

Ai sensi dell’art. 16 co. 1 d.P.R. n. 380 del 2001: “Il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione”.

Dispone poi il successivo art. 17 co. 3 lett. c) che: “Il contributo di costruzione non è dovuto: … per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”.

8. Secondo il T.a.r. la fattispecie di esenzione in esame contempla, in un’unica lettera, due distinte e disgiunte ipotesi, come sarebbe reso palese dall’uso della disgiuntiva “nonché”, ossia:

a) impianti, attrezzature e opere di interesse generale “realizzate dagli enti istituzionalmente competenti”;

b) “le opere di urbanizzazione eseguite anche da privati in attuazione di strumenti urbanistici”.

Secondo il T.a.r., quindi, l’esenzione invocata dalla ricorrente ricade all’interno della seconda delle disposizioni normative ora evidenziate (opere di urbanizzazione eseguite anche da privati in attuazione di strumenti urbanistici), perché trattasi di un progetto di ampliamento della Casa di Cura, con la creazione di n. 15 nuovi posti letto di lungodegenza e perché tale progetto è stato approvato con delibera n. 36 del 31.7.2019, in variante allo strumento urbanistico generale vigente.

9. Tale ricostruzione non è, tuttavia, in linea con lettera e la ratio ispiratrice dell’art. 17, comma 3, lettera c), del citato d.P.R., 8 giugno 2001, n. 380.

Come evidenziato dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, in base al dato testuale della norma e alla sua costante interpretazione giurisprudenziale, la esenzione esige il concorso di due presupposti, e cioè, uno oggettivo, l’ascrivibilità del manufatto oggetto di concessione edilizia alla categoria delle opere pubbliche o di interesse generale, e l’altro soggettivo, l’esecuzione delle opere da parte di enti istituzionalmente competenti, vale a dire da parte di soggetti cui sia demandata in via istituzionale la realizzazione di opere di interesse generale (ovvero da parte di privati concessionari dell’ente pubblico, purché le opere siano inerenti all’esercizio del rapporto concessorio) (cfr. Cons. Stato, sez. II, 13 maggio 2019, n. 3054, Cons. Stato, sez. IV, 20 novembre 2017, n. 5356; sez. V, 7 maggio 2013, n. 2467; sez. IV, 2 marzo 2011, n. 1332).

Pertanto, è necessario dimostrare che l’opera, per la quale si chiede l’esenzione del pagamento degli oneri urbanizzativi, sia, per le sue oggettive caratteristiche e peculiarità, esclusivamente finalizzata ad un utilizzo dell’intera collettività (cfr., Cons. Stato, sez. II, 13 maggio 2019, n. 3054).

10. Dal lato soggettivo, l’evoluzione del concetto di pubblica amministrazione, inteso non più meramente in senso formalistico ma funzionalistico, comporta che possono ottenere lo sgravio edilizio non esclusivamente le amministrazioni formalmente previste e riconosciute come tali dalla legge, ma anche soggetti privati (imprenditori individuali, società per azioni) preposti all’esercizio dell’attività amministrativa, ai sensi dell’art. 1, comma 1 ter, l. n. 241 del 1990.

10.1. Trattandosi, peraltro, di una regola eccezionale, perché deroga al principio della naturale onerosità del permesso di costruire, la giurisprudenza amministrativa interpreta in maniera restrittiva la citata esenzione che può riguardare solo ipotesi tassative e da interpretare in senso restrittivo (cfr., Cons. Stato, sez. II, n. 2921 del 2021; Sez. IV, n. 3405 del 2020; Sez. V, n. 51 del 2006): è, quindi, necessario che l’opera, per la quale si chiede l’esenzione del pagamento degli oneri di urbanizzazione, sia, per le sue oggettive caratteristiche, esclusivamente finalizzata ad un utilizzo dell’intera collettività; ciò in quanto il pagamento degli oneri concessori, essendo finalizzato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie al corretto assetto del territorio, ai sensi dell’art. 9 della Costituzione, costituisce un principio generale dell’ordinamento le cui eccezioni sono di stretta interpretazione. Sulla base di tali principi, viene, quindi, affermata la non sufficienza di un nesso di mera strumentalità dell’opera a un interesse generale, richiedendosi l’esclusiva finalizzazione alla realizzazione dell’interesse generale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 6 giugno 2016, n. 2394; 7 luglio 2014, n. 3421)

10.2. L’art. 17, comma 3, lett. c) va, quindi, letto in un’ottica unitaria e alla luce del carattere eccezionale e derogatorio delle ipotesi di permesso di costruire gratuito.

Non è, dunque, possibile scomporre la norma in due ipotesi autonome e separate e ammettere la gratuità del permesso di costruire nel caso in cui le opere di urbanizzazione siano eseguite da privati in attuazione di strumenti urbanistici per fini non esclusivamente generali.

Inoltre, la consolidata giurisprudenza ha rimarcato che la semplice riconduzione all’astratta tipologia di opera di urbanizzazione secondaria non può considerarsi sufficiente ai fini dell’esenzione del contributo, essendo necessario altresì che l’intervento sia attuativo di una specifica previsione di piano.

Nel caso in esame, al contrario, come fatto osservare dal Comune, l’intervento risponde ad un’esigenza imprenditoriale della Clinica ricorrente, recepita dall’Amministrazione, ma non integrante una fattispecie di opera di urbanizzazione che, in assenza dell’intervento del privato, avrebbe dovuto necessariamente essere realizzata dalla mano pubblica.

L’appello del Comune va, dunque, accolto e, in riforma della sentenza di primo grado, il ricorso di primo grado va respinto.

Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

CONSIGLIO DI STATO, IV – sentenza 10.02.2026 n. 1083