Preliminarmente devono essere disattese le eccezioni di inammissibilità/improcedibilità del ricorso sollevate dall’amministrazione resistente, poiché, come già rilevato in sede di sommaria delibazione cautelare, “da un lato, le censure articolate in ricorso prescindono dalla deduzione dell’illegittimità tanto dell’art. 62, comma II, NTA quanto dell’art. 3 del DPRS Sicilia n. 48/2012 e, dall’altro, non emerge dal provvedimento impugnato l’esistenza di controinteressati a cui il ricorso andasse notificato a pena di irricevibilità dello stesso” (v. ordinanza n. 505/25).
Come noto, nel processo amministrativo l’individuazione di controinteressati ai quali notificare il ricorso introduttivo a pena di irricevibilità dello stesso va condotta alla stregua di due requisiti (sostanziale e formale), che devono esistere simultaneamente: il primo, di carattere sostanziale, è costituito dalla titolarità “di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l’azione impugnatoria, vale a dire di un interesse al mantenimento della situazione consolidatasi attraverso l’atto impugnato” (Consiglio di Stato sez. IV, 7/10/2025, n. 7834); il secondo, di carattere formale, è rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da “consentirne alla parte ricorrente l’agevole individuazione” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 febbraio 2023, n. 1187).
Nel caso di specie, difettano in capo alla Giuseppe Blunda S.a.s. entrambi i requisiti di qualificazione della figura del controinteressato. Invero, la società Giuseppe Blunda S.a.s., proprietaria del terreno, non solo non è indicata nel provvedimento impugnato (il quale non reca peraltro cenno alcuno al piano di lottizzazione presentato da quest’ultima tra i motivi che renderebbero impossibile la realizzazione dell’impianto fotovoltaico in progetto), ma non ha neppure dal punto di vista sostanziale alcun interesse al consolidamento del provvedimento impugnato, avendo la ricorrente chiarito che l’area sulla quale dovrà sorgere l’impianto fotovoltaico di che trattasi non coincide affatto con quella oggetto del piano di lottizzazione e i lavori per la realizzazione dell’impianto fotovoltaico in questione sono stati affidati in appalto proprio alla Giuseppe Blunda s.a.s., la quale, al pari del promissario conduttore, ha interesse alla realizzazione dell’impianto oggetto di P.A.S. al fine di consentire la stipula del contratto definitivo di locazione del terreno e così conseguirne i relativi benefici economici.
Le suddette precisazioni consentono di escludere altresì la sopravvenuta carenza di interesse all’azione di annullamento, non constando attualmente una palese interferenza tra l’area di progetto e quella interessata dalla futura lottizzazione (peraltro in corso di approvazione da parte dell’amministrazione comunale) né conflittualità tra la società ricorrente e la società proprietaria del terreno in ordine alla realizzazione dell’impianto per cui è controversia. Per di più, nessun elemento ostativo alla realizzazione dell’impianto in oggetto potrebbe derivare dalla mancata inclusione dello stesso all’interno del piano di lottizzazione promosso dalla Giuseppe Blunda s.a.s., poiché, come correttamente osservato dalla ricorrente, nell’ambito della P.A.S., l’art. 6, comma 9-bis, ultimo inciso, del D.Lgs. 28/2011 stabilisce la regola dell’edificazione diretta “anche qualora la pianificazione urbanistica richieda piani attuativi per l’edificazione”.
Tanto premesso in ordine ai fatti di causa e alle eccezioni preliminari, ragioni di priorità logica suggeriscono di esaminare per primo il terzo motivo di ricorso.
Con tale mezzo di impugnazione, la ricorrente, come riferito nella parte in fatto, deduce l’illegittimità per carenza dei presupposti e vizio di motivazione del provvedimento impugnato, laddove questo ha ritenuto di vietare la realizzazione dell’impianto fotovoltaico sull’assunto della non conformità di tale impianto con la destinazione C3.3 di zona impressa dall’art. 62 delle Norme Tecniche di Attuazione al PRG.
A sostegno del motivo la ricorrente rileva che non solo l’art. 62, comma 2 NTA non introduce esplicitamente un tale divieto, ma che una simile preclusione non potrebbe essere introdotta dal PRG, atteso che la legislazione statale identifica, all’art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. n. 199/2021 (richiamato dall’art. 6, comma 9 bis, d.lgs. n. 28/2011) tra le aree idonee alla realizzazione di impianti FER quelle in cui non sono presenti né beni sottoposti a tutela ai sensi del D.Lgs. 42/2004 né fasce di rispetto di beni tutelati ai sensi della parte seconda del D.Lgs. 42/2004 o ex art. 136 del medesimo decreto legislativo. Nessuna preclusione all’avvio tramite PAS dei lavori di costruzione dell’impianto per cui è causa potrebbe, inoltre, derivare dall’art. 3, co. 1, del D.P.R.S. n. 48 del 18.07.2012 perché la norma consente l’utilizzo della PAS in tutte le “aree non industriali” e, quindi, anche in quelle residenziali.
Ebbene, secondo il Collegio, è certamente condivisibile l’ultimo rilievo in merito alla mancanza di profili ostativi alla realizzazione tramite PAS dell’impianto in esame nell’area prescelta connessi alla previsione di cui all’art. 3, co. 1, del D.P.R.S. n. 48 del 18.07.2012. Tuttavia, riguardo all’altra questione di carattere generale relativa all’avvio a mezzo di PAS di interventi di trasformazione del territorio incompatibili con le previsioni degli strumenti urbanistici, ritiene il Collegio che le considerazioni di parte ricorrente non possano essere condivise.
È vero che gli strumenti urbanistici, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, non possono escludere la realizzazione di impianti FER in relazione a determinate aree, in quanto “In coerenza con la disciplina europea di riferimento, […] gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili sono considerati opere di ‘pubblica utilità’ e, come tali, sono collocabili in qualsivoglia zona del territorio comunale, a prescindere dalla relativa destinazione funzionale per come definita dagli strumenti urbanistici” (così T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 13.03.2025, n. 1709).
Non di meno, nel caso di specie, non si discute della generale idoneità a norma di legge dell’area prescelta per la realizzazione dell’impianto fotovoltaico, bensì dell’ammissibilità dello strumento giuridico all’uopo individuato dalla società proponente per la concreta attuazione dell’intervento, vale a dire della utilizzabilità della procedura abilitativa semplificata (PAS) per la realizzazione di interventi in deroga agli strumenti urbanistici.
Ciò non è in verità consentito dalla legge, dal momento che condizione di ammissibilità della PAS è la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e adottati (art. 6, comma 2, d.lgs. n. 28/2011). Invece per poter realizzare interventi in deroga agli strumenti urbanistici è necessario ottenere l’autorizzazione unica, che, ai sensi dell’art. 12, d.lgs. 387/2003, costituisce “ove occorra, variante allo strumento urbanistico”. In tali casi, come precisato in giurisprudenza, “La qualificazione di pubblica utilità è un effetto dell’acquisizione dell’autorizzazione unica, successivo ad essa e non antecedente” (T.A.R. Puglia Bari n. 672 del 14 maggio 2020), come supposto invece dalla parte ricorrente.
Nel caso di specie l’incompatibilità con lo strumento urbanistico dell’intervento proposto emergeva con evidenza dal fatto che la realizzazione di un impianto energetico, quale è l’impianto fotovoltaico, non rientra in nessuna delle destinazioni d’uso previste tassativamente dall’art. 62, comma 2, NTA con riferimento alla Zona Territoriale Omogenea “C3-3” (Le destinazioni d’uso ammesse sono: residenza, servizi sociali, servizi di ristoro, servizi di svago, attrezzature per lo sport ed il tempo libero, parcheggi, attività turistico-ricettive, servizi complementari alle attività turistiche, commercio e piccolo artigianato) e pertanto non poteva essere realizzato tramite PAS, dovendo la società procurarsi necessariamente l’autorizzazione unica.
La mancanza del requisito di compatibilità urbanistica dell’intervento proposto, come correttamente affermato dalla ricorrente col primo motivo di ricorso, non ha impedito tuttavia la formazione del titolo abilitativo, spirato inutilmente il termine di trenta giorni previsto dall’art. 6, comma 4, d.lgs. n. 28/2011 senza che l’amministrazione stessa avesse adottato l’ordine motivato di inibizione dei lavori.
Secondo costante giurisprudenza, la procedura abilitativa semplificata di cui all’art. 6 del d. lgs. n. 28/2011, volta alla realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra, è ascrivibile al genus della s.c.i.a.; pertanto, al decorso del termine di legge di trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione, si determina l’effetto di rendere l’attività privata lecita, ancorché non operi, in tale ipotesi, propriamente l’istituto del silenzio assenso (Consiglio di Stato sez. IV, 02/05/2024, n. 3990).
Al decorso del termine di legge di trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione, non si determina così il perfezionamento di una fattispecie legale tipica che, sul piano della produzione degli effetti, rende l’inerzia equivalente ad un vero e proprio provvedimento di accoglimento, come avviene per la fattispecie del silenzio assenso, bensì, più semplicemente, si determina l’effetto di rendere una determinata attività privata lecita, secondo il meccanismo proprio della Scia; ciò in linea con la diversa natura dei due istituti, laddove il primo risponde ad una ratio di semplificazione amministrativa, mentre il secondo di vera e propria liberalizzazione, con conseguente fuoriuscita dell’attività privata dal regime amministrato a controllo preventivo (v. Consiglio di Stato sez. IV, 04/01/2023, n.130, § 6).
Il referente normativo di riferimento, in questi casi, non è dato dall’art. 20, ma dall’art. 19, L. 241/1990. Tale disposizione legittima l’intervento inibitorio tardivo della p.a. in presenza delle condizioni previste dall’art. 21 nonies, L. 241/1990 (art. 19, comma 4). In tali casi ci troviamo innanzi a una forma di autotutela atipica e doverosa, da esercitarsi nei termini e alle condizioni previste dall’art. 21 nonies, anche rispetto alla peculiare fattispecie di cui all’art. 6 del d. lgs. n. 28/2011 (v. C.G.A., sentenza n. 66/2026).
Ne segue che nel caso di specie, una volta decorso pacificamente il termine di 30 giorni dalla presentazione (in data 18.04.24) della dichiarazione asseverata, senza che il Comune avesse notificato l’ordine di non effettuare l’intervento, a motivo della riscontrata carenza di una o più delle condizioni stabilite dall’articolo in questione, l’attività di costruzione dell’impianto doveva intendersi assentita (precisamente dal 18.05.24).
La formazione del titolo abilitativo in questione non è neppure impedita dall’incompatibilità urbanistica/edilizia del progettato impianto fotovoltaico, poiché la conformità urbanistico-edilizia dell’intervento è elemento che la p.a. avrebbe dovuto accertare, come detto, nel termine decadenziale di 30 giorni, pena la formazione del titolo abilitativo tacito.
Tra le verifiche istruttorie che il Comune avrebbe dovuto effettuare nel termine predetto rientra, inoltre, quella relativa all’esistenza di un titolo di disponibilità del fondo su cui effettuare l’intervento, nella fattispecie costituito da un contratto preliminare di locazione stipulato il 2 aprile 2024 tra la società odierna ricorrente (promissaria conduttrice) e la Giuseppe Blunda s.a.s. (promittente locataria).
Ed infatti il comma 2 del menzionato articolo 6 indica in modo puntuale, tra gli altri requisiti da accertare, i soggetti legittimati a presentare la dichiarazione asseverata, individuandoli nel “proprietario dell’immobile o chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse”, sicché allorquando, al successivo comma 4, la disposizione in esame prevede che il Comune notifichi all’interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento “ove entro il termine indicato al comma 2 sia riscontrata l’assenza di una o più delle condizioni stabilite al medesimo comma”, onera il Comune di accertare specificamente anche le condizioni di legittimazione alla presentazione della dichiarazione nel predetto termine decadenziale, pena il perfezionamento della fattispecie legittimante l’intervento (v. Consiglio di Stato sez. IV, 04/01/2023, n.130, § 6).
Ad ogni modo, contrariamente a quanto sostenuto in giudizio dalla parte resistente con inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato a mezzo di scritti difensivi (cfr. tra tante Consiglio di Stato sez. IV, 1/09/2025, n. 7163), nessun dubbio può sussistere sul fatto che il contratto preliminare di locazione soddisfa già di per sé il requisito della disponibilità del bene richiesta dall’art. 6 del D.Lgs. 28/2011, e ciò anche in virtù della tutela in forma specifica riconosciuta dall’art. 2932 cod. civ. (cfr. in tal senso Cons. Stato, Sez. IV^, 15.12.2025, n. 9891).
I superiori rilievi mostrano la fondatezza del primo motivo di ricorso, ma il provvedimento impugnato sarebbe parimenti illegittimo, come dedotto col secondo motivo, anche laddove lo si volesse qualificare come atto di annullamento in autotutela ex art. 21 nonies della L. 241/1990 del titolo abilitativo tacito in precedenza conseguito.
L’impugnato provvedimento di diniego, infatti, come è incontestato, non è sorretto da altra argomentazione che non sia quella legata al mero ripristino della legalità violata (contrasto con la destinazione urbanistica impressa dal P.R.G.), senza alcuna motivazione in ordine ad un interesse pubblico effettivo ed attuale alla rimozione del titolo abilitativo, diverso dal mero ripristino della legalità violata, e senza alcun bilanciamento di tale interesse con gli interessi secondari e con le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari dell’atto (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 03.09.2024, n. 7367); inoltre è stato adottato oltre il termine massimo di 12 mesi dalla formazione del titolo abilitativo da rimuovere del caso in autotutela.
Per tali ragioni, il provvedimento impugnato di cui alla nota prot. n. 0031434 dell’11.06.2025 è illegittimo e va annullato, dovendo quindi dichiararsi l’avvenuta formazione del titolo abilitativo di cui alla PAS presentata il 17.04.2024 (assunta al prot. n. 19144 del 18.04.2024).
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo sulla base dei parametri previsti dal d.m. n. 55/2014, tenuto conto del valore indeterminabile della controversia e della media complessità delle questioni giuridiche affrontate, avendo riguardo ai minimi tariffari e senza tener conto della fase istruttoria in quanto nessuna attività difensiva rilevante è stata concretamente svolta.
TAR SICILIA – PALERMO, V – sentenza 25.02.2026 n. 526