1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la società ricorrente ha rappresentato, in punto di fatto, quanto segue.

Con istanza del 2 aprile 2024, prot. n. 126502, la stessa chiedeva al Comune di Messina il rilascio del permesso di costruire per l’esecuzione dei lavori inerenti al “Progetto per la costruzione di un immobile, da adibire a media struttura di vendita”, su area di circa 6300 mq, ricadente nel P.R.G. in zona P.P.R. As, all’interno dell’Ambito di Risanamento “A” in zona “SP-AS” (Servizi di quartiere – attrezzature sportive); detta area era stata promessa in vendita all’odierna ricorrente dagli attuali proprietari, sotto la condizione risolutiva dell’ottenimento delle necessarie autorizzazioni amministrative nei termini concordati, in considerazione del sopravvenire di nuovi vincoli posti dal progetto finalizzato alla realizzazione del Ponte sullo Stretto di Messina.

Con nota del 6 maggio 2024 ex art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, l’ufficio procedente rilevava alcune problematiche ritenute ostative al rilascio del chiesto permesso di costruire ovvero: a) incompatibilità dell’intervento con la destinazione urbanistica dell’area; b) vincoli derivanti dalla variante al P.R.G. per progetto del Ponte dello Stretto; c) discrepanza tra “area mercatale” e “area commerciale”.

Nonostante interlocuzioni tra il tecnico della parte e l’Ufficio, dopo quasi un anno dall’invio del preavviso di rigetto, con provvedimento prot. n. 95671 del 26 marzo 2025, il Comune ha rigettato l’istanza di permesso di costruire, confermando le ragioni ostative già indicate nella precedente nota.

1.1. Avverso il provvedimento impugnato, parte ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

I) Violazione ed errata applicazione degli artt. 3, 10 e 10 bis l.n. 241/1990, al d.p.r. n. 380/2001 e alla l.r. n. 16/2016; sviamento di potere, illogicità manifesta, errore di fatto; errata applicazione del D.D.R. n. 686/2002, delle Deliberazioni CIPE nn. 66/2003 e 91/2008, degli artt. 4 l.n. 106/2001 e 1 c. 487 l.n. 186/2022; violazione degli artt. 65 e 24 c. 3 lett. e) n. 2 N.A. al P.R.G. (D.D.R. n. 686/2002 e n. 858/2003) del Comune di Messina; errata applicazione dell’art. 28 d. lgs. 114/1998 e della l.r. n. 21/2007:

– il provvedimento impugnato recherebbe una motivazione insufficiente, il cui rinvio per relationem a precedenti relazioni non potrebbe considerarsi “sanante”. Il provvedimento non menzionerebbe le osservazioni formulate oralmente dalla ditta ricorrente a seguito del preavviso di rigetto e sarebbe frutto di una istruttoria carente;

II) Riguardo alla ritenuta incompatibilità dell’intervento con la destinazione urbanistica dell’area:

– l’intervento sarebbe conforme alle previsioni dello strumento urbanistico vigente sull’area, determinando, altresì, un importante miglioramento della zona nell’ottica del risanamento e della riqualificazione delle aree degradate inserite dal 1990 nei Piani di Risanamento;

II.1.) Quanto alla presenza dei “Vincoli derivanti dalla variante al PRG per il progetto del Ponte sullo Stretto”:

– l’area oggetto dell’intervento sarebbe soltanto lambita dalle zone vincolate dal progetto preliminare, ma non ne sarebbe direttamente interessata, risultando pertanto libera; l’intervento, in altri termini, non entrerebbe in conflitto con i vincoli esistenti nella zona;

– l’avversato diniego si fonderebbe su vincoli decaduti e non attuali, atteso che, dall’analisi degli elaborati aggiornati, emergerebbe che l’estensione dell’area oggetto dei nuovi vincoli (“ferrovia”) sarebbe limitata a mq. 5.309, a fronte dell’estensione complessiva di mq. 6.840 della particella, con la conseguenza che residuerebbero mq. 1.531 liberi, sui quali sarebbe possibile la realizzazione dell’opera in progetto;

II.2) Quanto alle conseguenze dell’affermata “Discrepanza tra “area mercatale” e “area commerciale:

– le aree mercatali e quelle commerciali avrebbero la medesima funzione economica e si distinguerebbero solo per le modalità organizzative dell’attività di vendita;

– la destinazione mercatale rientrerebbe nella categoria della destinazione commerciale e ne rappresenterebbe una declinazione compatibile con la realizzazione di una struttura permanente per la vendita al dettaglio.

1.2. Parte ricorrente ha, quindi, chiesto l’annullamento degli atti impugnati, previa sospensione degli effetti.

2. In data 12 giugno 2025 si è costituito il Comune di Messina per resistere. Con memoria del 18 giugno 2025, l’Amministrazione comunale ha controdedotto alle singole censure mosse dalla parte ricorrente, sostenendo che:

– il vincolo derivante dal progetto preliminare del Ponte sullo Stretto è tuttora vigente ed esso ricomprende le aree in oggetto, come chiaramente desumibile dallo stralcio del progetto preliminare nel quale l’area per cui è causa ricade all’interno della “Fascia di rispetto per collegamenti stradali e ferroviari” e dal certificato di destinazione urbanistica (in atti), ove risulta che la particella oggetto del giudizio ricade “totalmente all’interno del progetto preliminare del Ponte, parte in area di cantiere denominatoSCF4, e parte in fascia di rispetto per collegamenti stradali e ferroviari”;

– l’art. 1, comma 487, della L n. 186/2022, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025”, ha prorogato la durata di tutti i vincoli relativi al progetto preliminare del Ponte sullo Stretto, approvato con deliberazione CIPE n. 66 dell’1.08.2003 e n. 91 del 30.09.2008.

– il provvedimento è stato reso a seguito di una attività istruttoria sufficiente dal momento che la sussistenza dei “vincoli” ha impedito ogni ulteriore valutazione; il provvedimento è motivato per relationem con richiamo all’avviso di avvio del procedimento di diniego, conosciuto dalla ricorrente e non riscontrato in forma scritta;

– sulle censure relative alla previgente disciplina urbanistica, che, in tesi, sarebbe compatibile con il progetto in questione, si osserva che, quand’anche gli attuali vincoli preordinati al “Progetto Preliminare Ponte Sullo Stretto” venissero meno, l’area di che trattasi dovrebbe ritenersi una c.d. zona bianca, con conseguente applicazione del relativo regime, che preclude la realizzazione di nuove costruzioni nell’ambito del centro abitato; da ciò deriverebbe che ogni contestazione che investe il richiamo alla disciplina urbanistica previgente è inammissibile in quanto carente di interesse;

– con riferimento ai nuovi elaborati progettuali richiamati dalla ricorrente – nei quali l’area de qua è interessata dalla realizzazione della stazione Metropolitana “Annunziata” e relativo parcheggio -, sebbene in essi la porzione ad ovest della particella non risulti occupata dal parcheggio, la stessa non potrebbe ritenersi libera, dovendosi considerare la fascia di rispetto per i collegamenti stradali e ferroviari, che verrà inserita nel progetto definitivo; in ogni caso, il progetto definitivo non sarebbe, allo stato, ancora approvato;

– la censura avverso la parte del provvedimento che ritiene che il progetto non sarebbe stato assentibile in quanto l’area sarebbe destinata a mercato rionale e non ad area commerciale è priva di interesse per le stesse motivazioni di cui sopra; in ogni caso, la destinazione mercatale e quella commerciale non sarebbero sovrapponibili.

3. Alla camera di consiglio del 24 giugno 2025, la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.

4. In vista della pubblica udienza, la ricorrente ha prodotto memoria ex art. 73 c.p.a. a sostegno della sua posizione e l’amministrazione resistente ha depositato memoria, con cui ha replicato alle tesi avversarie.

In particolare, il Comune ha osservato che il progetto del Ponte sullo Stretto è stato approvato con delibera del CIPESS del 6 agosto 2025, la cui pubblicazione avrebbe determinato la dichiarazione di pubblica utilità delle aree interessate dal progetto.

5. Alla pubblica udienza del 21 ottobre 2025 il ricorso è stato posto in decisione.

6. Il ricorso è infondato.

7. Con il provvedimento impugnato, il Comune di Messina ha rigettato l’istanza di permesso di costruire, avente ad oggetto una media struttura di vendita nell’area indicata, per le seguenti motivazioni indicate nel preavviso di rigetto:

1) “l’area interessata dal progetto rientra tra quelle incluse dalla variante al P.R.G., di inserimento del progetto Preliminare del Ponte Sullo Stretto, approvato con Deliberazione CIPE n. 66 del 01/08/2003 e n.91 del 30/09/2008, con destinazione, in parte, in area di cantiere denominato SCFA, e, in parte, in fascia di rispetto per collegamenti stradale e ferroviari. I vincoli della variante sono stati prorogati alla data del 03/11/2015, ai sensi dell’art.4 della L. 106 del 12/07/2011, e ulteriormente prorogati con la manovra finanziaria 2022, pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 29/12/2022 (art. 487). Inoltre, in data 27/02/2024, con prot. 91059, sono prevenuti da parte della Società Stretto di Messina S.p.A. i nuovi elaborati tecnici (per cui l’Amministrazione Comunale è stata convocata in data 16/04/2024 dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in conferenza dei servizi, per esprimere parere di competenza), dalla quale si rileva che l’area interessata dal progetto in esame ricade all’interno di quella oggetto di esecuzione delle infrastrutture relativa al Ponte”;

2) l’intervento è incompatibile con la destinazione di zona, in quanto “la particella catastale impegnata (part. 2459) risulta all’interno dell’Ambito di Risanamento “A” in zona “SP-As (servizi di quartiere-Attrezzature Sportive)”, e nella Tavola n.12 del planivolumetrico allegato al Piano, è stata prevista l’esecuzione di una palestra e di un mercato rionale”;

3) nella Relazione tecnica del progetto in esame, “l’area mercatale” viene identificata come “area commerciale”.

7.1. L’atto finale, che ha fatto proprie le superiori motivazioni, è, quindi, un atto plurimotivato, essendo varie le ragioni che supportano il diniego, sicché è sufficiente il riscontro della legittimità di una delle autonome ragioni giustificatrici della decisione amministrativa per condurre al rigetto dell’intero ricorso, in considerazione del fatto che, anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato in quanto sorretto da un’autonoma ragione giustificatrice (Consiglio di Stato, Sezione I, parere n. 11/2023; Cons. Stato, sez. III, 14 febbraio 2025, n. 1248).

7.2. Venendo alle censure sulla motivazione addotta dal Comune a sostegno del diniego – che il Collegio ritiene di delibare con priorità – e prendendo le mosse dalla motivazione sub 1), che fa leva sull’incompatibilità dei vincoli derivanti dal progetto del Ponte sullo Stretto, essa resiste alle censure di parte ricorrente per le ragioni che seguono.

7.2.1. Parte deducente sostiene che l’area oggetto dell’intervento sarebbe soltanto lambita dalle zone vincolate dal suddetto progetto, ma non ne sarebbe direttamente interessata, risultando quindi libera, sicché l’intervento non entrerebbe in conflitto con i vincoli anzidetti.

L’assunto non è dimostrato e anzi risulta smentito dal progetto preliminare del Ponte sullo Stretto e dal certificato di destinazione urbanistica in atti – non contestato efficacemente dalla ricorrente -, in cui risulta che la particella oggetto del presente giudizio è sottoposta “totalmente” al vincolo urbanistico riconducibile al “Progetto preliminare del Ponte sullo Stretto”, ricadendo, in parte, in area di cantiere denominata SCF4 e, in parte, nella fascia di rispetto per collegamenti stradali e ferroviari.

Vero è che il certificato di destinazione urbanistica ha carattere meramente dichiarativo-cognitivo di atti pubblici preesistenti, e non anche costitutivo, ma è pur vero che parte ricorrente non fornisce idonea prova a supporto della tesi dell’inesistenza del vincolo al momento della proposizione dell’istanza di permesso di costruire e della decisione su di essa.

7.2.2. Quanto alla vigenza di tale vincolo, il Comune ha precisato che l’art. 1, c. 487 della L n. 186/2022, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025“, ha prorogato la durata di tutti i vincoli relativi al progetto preliminare del Ponte sullo Stretto, approvato con le deliberazioni CIPE n. 66 del 01.08.2003 e n. 91 del 30.09.2008, che stabiliscono l’attuale destinazione urbanistica dell’area oggetto di controversia.

Ne consegue che, (quantomeno) al momento dell’emanazione del provvedimento di diniego (momento in cui il progetto definitivo non era stato ancora approvato), i detti vincoli erano vigenti e, alla luce di quanto sopra e quindi della situazione pianificatoria e progettuale esistente al momento della valutazione dell’istanza e della sua decisione, il Comune non avrebbe potuto assumere una decisione diversa.

In ogni caso, anche ove tali vincoli fossero decaduti, la decisione dell’ente non sarebbe censurabile a fronte di zona cd. bianca. Infatti, “nulla toglie al fatto che un vincolo è stato apposto e reiterato e che al suo spirare, in assenza di previsioni di specie, trovi naturale applicazione il principio normativo, vigente anche nell’ordinamento siciliano, che prescrive non la reviviscenza della precedente destinazione urbanistica, bensì la riconduzione a zona bianca” (cfr. C.G.A. n. 51 del 2023 su questione analoga), “con conseguente applicazione del relativo regime che preclude la realizzazione di nuove costruzioni nell’ambito del centro abitato” (memoria del Comune del 18.06.2025).

7.3. Quanto ai nuovi elaborati progettuali, oggetto della delibera del CIPESS del 6 agosto 2025 di approvazione del progetto definitivo (non prodotti in giudizio dalle parti, risultando solo uno stralcio anteriore all’approvazione avvenuta in data 6 agosto 2025), che, secondo la tesi di parte ricorrente, mostrerebbero che l’opera pubblica non occupa (più) l’intera superficie della particella, il giudizio, retto, come è noto, dal canone tempus regit actum, non potrebbe avere un esito diverso in quanto detta delibera (non ancora definitivamente esitata) è intervenuta successivamente all’emanazione del provvedimento impugnato, per cui quest’ultimo è stato legittimamente emesso nel quadro della pianificazione esistente al momento della sua emanazione.

Peraltro, seppur con modifiche finalistiche, anche nello stralcio dei nuovi elaborati progettuali risulta che la particella 2459 sia vincolata alle finalità del progetto del Ponte sullo Stretto, il cui iter, peraltro, è ancora in itinere; a tal riguardo, il Comune, nella memoria difensiva, osserva che “In ogni caso, dallo stralcio dei nuovi elaborati progettuali (cfr. All. 4) emerge che l’area de qua è interessata dalla realizzazione della stazione Metropolitana “Annunziata” e relativo parcheggio. Si rappresenta che la porzione più ad ovest, identificata con tratteggio blu, per una superficie di circa mq 1.900, non appare impegnata dalla realizzazione del sopra menzionato parcheggio; tuttavia, è opportuno precisare che le tavole di previsione della stazione metropolitana non contengono l’eventuale fascia di rispetto per i collegamenti stradali e ferroviari, già presenti nel progetto preliminare, e che verosimilmente saranno inseriti nel progetto definitivo.”.

7.3.1. In conclusione sul punto, la sussistenza di “vincoli” per la realizzazione del Ponte sullo Stretto, vigenti sull’area in questione al momento dell’emanazione dell’atto impugnato, costituisce ragione sufficiente e ragionevole per accertare la legittimità del rigetto dell’istanza, essendo preclusa all’ente qualsivoglia ulteriore valutazione.

8. Sono, poi, infondati i motivi di ricorso relativi all’insufficienza della motivazione.

Infatti, la motivazione che fa leva sull’esistenza del vincolo urbanistico sull’intera area di cui alla particella 2459 costituisce di per sé ragione sufficiente a fondare il provvedimento di diniego, non essendo necessarie ulteriori valutazioni in ordine alla compatibilità dell’intervento.

La motivazione, peraltro, è per relationem quella di cui al preavviso di rigetto, notificata alla parte ricorrente che non ha fornito riscontri per iscritto ad esso.

Per giurisprudenza consolidata (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 25 febbraio 2025, n. 1655; Id., sez. VI, 24 marzo 2023, n. 3001), dalla quale non vi è motivo di discostarsi nel caso controverso, “il provvedimento amministrativo, preceduto da esaurienti atti istruttori, può ritenersi adeguatamente motivato per relationem anche con il mero richiamo a tali atti, in quanto in tal modo l’autorità emanante esplicita l’intenzione di fare propri gli esiti dell’istruttoria condotta, ponendoli a base della determinazione adottata; in tal modo, la motivazione è esaustiva perché dal complesso degli atti del procedimento sono evincibili le ragioni giuridiche che supportano la decisione, in modo da consentire, non solo al destinatario di contrastarle con gli strumenti offerti dall’ordinamento, ma anche al giudice amministrativo, ove investito della relativa controversia, di sindacarne la fondatezza. Infatti, nell’ambito del procedimento amministrativo, il provvedimento amministrativo può essere legittimamente motivato <<ob relationem>> ad altro atto, di cui non è peraltro necessaria l’allegazione, ma è sufficiente che sia messo a disposizione del destinatario del provvedimento stesso, cioè che esso possa essere acquisito utilizzando il procedimento di accesso ai documenti disciplinato dalla L. n. 241 del 1990“.

8.1. Sono, altresì, infondate le doglianze relative alla mancata considerazione delle osservazioni orali rese dal tecnico della ricorrente in seguito al preavviso di rigetto, richiedendo espressamente quest’ultimo e il dato normativo di riferimento che le memorie difensive siano presentate per iscritto. In ogni caso, anche ove tali interlocuzioni vi siano state, all’evidenza, non hanno condotto l’ente a diversa determinazione, legittima per quanto sin qui rilevato.

9. La valenza assorbente della legittimità della motivazione che fa leva sulla sussistenza dei vincoli di incompatibilità con la realizzazione del progetto proposto comporta il rigetto del ricorso avverso il detto atto plurimotivato.

10. Conclusivamente, il ricorso va rigettato, in quanto infondato.

11. Le spese possono essere compensate in ragione della oggettiva peculiarità della fattispecie in esame.

TAR SICILIA – CATANIA, V – sentenza 05.11.2025 n. 3127