1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dall’ordinanza del 10 agosto 2016 con cui il Comune di Cesena ha ingiunto alla SEAR Costruzioni Stradali s.p.a. di demolire una serie di opere abusive realizzate sul terreno di sua proprietà, sito in via Romea n. 600 e di ripristinare lo stato dei luoghi.

2. Tale provvedimento è stato impugnato dinanzi al T.a.r. per l’Emilia Romagna dalla SEAR sulla base dei seguenti motivi: eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, erronea individuazione e valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, cattivo uso del potere e sviamento di potere, violazione del principio di buon andamento della p.a.; violazione di legge per violazione e comunque erronea applicazione degli artt. 34 del d.P.R. n. 380/2001, 7, 13, 17 e allegato unico lett. b) legge reg. n. 15/2013 in combinato disposto con gli artt. 13, 15, 16 e 16-bis della legge reg. n. 23/2004, eccesso di potere per difetto di istruttoria ed errore/carenza dei presupposti in ordine alla scelta della sanzione della demolizione, difetto di motivazione anche ai sensi dell’art. 3 della legge n. 241/1990, violazione e falsa applicazione di legge (artt. 65-94 d.P.R. n. 380/2001) ed incompetenza del Comune in ordine alla normativa antisismica.

3. Con la sentenza n. 23 del 12 gennaio 2022 il T.a.r. per l’Emilia Romagna ha in parte dichiarato improcedibile e per il resto respinto il ricorso, condannando la ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune.

4. La SEAR ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a quattro motivi così rubricati:

I – eccesso di potere per difetto di istruttoria ed errore/carenza dei presupposti in ordine alla scelta della sanzione della demolizione;

II – violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7, 13, 17 e allegato unico lett. b) l.r.n. 15/2013 in combinato disposto con gli artt. 13, 16 e 16-bis l.r.n. 23/2004.

III – violazione di legge per violazione e comunque erronea applicazione degli artt. 34 del d.P.R. n. 380/2001 e 7, 13, 17 e allegato unico lett. b) l. r. n. 15/2013 in combinato disposto con gli artt. 13, 15, 16 e 16-bis della l.r.n. 23/2004.

IV – difetto di motivazione anche ai sensi dell’art. 3 l. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione di legge (artt. 65-94 D.P.R. 380/2001) ed incompetenza del Comune in ordine alla normativa antisismica.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Cesena, deducendo l’infondatezza dell’appello.

6. Con memorie del 29 aprile 2025 e del 13 maggio 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza straordinaria del 4 giugno 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. La società appellante, proprietaria di un terreno situato in area polifunzionale nel Comune di Cesena, sulla via Romea, con sovrastanti fabbricati, ha precisato di aver impugnato la sentenza del T.a.r. solo in relazione al rigetto del suo ricorso avverso l’ordinanza del 10 agosto 2016, per la parte riguardante l’ingiunzione di rimozione delle cd. “pensiline” (punto n. 3 del provvedimento), essendo le altre prescrizioni state oggetto o di modifica da parte dell’Amministrazione o di puntuale esecuzione da parte sua.

9. Con il primo motivo l’appellante ha lamentato l’ingiustizia della sentenza impugnata nella quale il T.a.r. avrebbe errato “nel ritenere non necessaria la ulteriore motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione sull’unico presupposto (peraltro apodittico) del <<manifesto carattere abusivo delle opere in oggetto>> e <<in conseguenza del carattere permanente dell’illecito edilizio accertato>>”.

10. Secondo l’originaria ricorrente il giudice di prime cure non avrebbe, infatti, adeguatamente considerato il lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere senza titolo e l’affidamento ingenerato circa la possibilità di mantenerle in essere, nonché la conformità dell’intervento stesso al PRG.

11. Con il secondo motivo l’appellante ha, poi, sostenuto che la struttura in questione (la cd. “pensilina”) “non dissimilmente da quanto accade in presenza di una tettoia, data l’identità delle finalità di arredo, riparo o protezione delle due opere, non (fosse)…assoggettata al regime del permesso di costruire, qualora la stessa (avesse presentato) carattere di pertinenza (Cass. pen. n. 33267/2011)”

12. Al riguardo, a dire dell’originaria ricorrente, che ha chiesto a questo Consiglio di Stato di disporre una verificazione, il T.a.r. si sarebbe limitato ad evidenziare le rilevanti dimensioni dell’opera senza raffrontarle con quelle del fabbricato principale anch’esso assai esteso, né ponderarne la destinazione funzionale.

13. L’ingiunzione di demolizione sarebbe risultata, altresì, illegittima per la SEAR a causa sia dell’omessa individuazione, nel provvedimento stesso, delle aree da acquisire in caso di inottemperanza, sia della mancata valutazione da parte dell’Amministrazione dell’opportunità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria, in ragione dell’impossibilità di rimuovere le opere abusive senza pregiudizio per le parti residue, regolarmente edificate (terzo motivo di appello).

14. Con il quarto motivo l’appellante ha, infine, dedotto l’incompetenza del Comune a rilevare eventuali violazioni della disciplina antisismica, la cui cognizione sarebbe spettata all’Autorità regionale, che avrebbe disposto la demolizione delle opere solo in presenza di violazioni sostanziali e non di irregolarità meramente formali, come nel caso in esame.

15. Le suddette doglianze non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

16. La sanzione della demolizione delle due pensiline (di cui al fabbricato D) risulta, infatti, puntualmente motivata, in quanto comminata dall’Amministrazione in relazione a due strutture di rilevanti dimensioni (4,20 m x 4,60 m e 4,20 m x 32,60 m, con altezza minima di 2,35 m e massima di 2,50 m) collocate “in ambito rurale di pianura”, rientranti “nella tipologia della nuova costruzione di cui alla lett. g) dell’Allegato alla l.r. n. 15/2013 <<Definizione degli interventi edilizi>>, realizzate in assenza di permesso di costruire, in violazione all’art.17 della medesima legge ed in assenza di deposito sismico, in violazione all’art. 94 del d.P.R. n. 380/2001, nonché in assenza della denuncia dei lavori di cui alla L. 1086/1971, in violazione dell’art. 65 del medesimo decreto. Trattandosi di nuova costruzione (la predetta opera) risulta altresì in contrasto con l’art. 82 delle Norme tecniche di attuazione del PRG, il quale stabilisce che per le attività produttive e polifunzionali regolarmente insediate o condonate in ambito rurale sono consentiti interventi di manutenzione qualitativa, conservativi, fino alla ristrutturazione edilizia senza aumento di SUL. Inoltre, non rispettando (neppure) le distanze di 5 m dai confini, risulta in contrasto anche con l’art. 7 delle NdA”.

17. Tale esposizione delle ragioni all’origine dell’ingiunzione di demolizione e di riduzione in pristino dei luoghi di causa è del tutto idonea a sorreggere il provvedimento, poiché come affermato dalla costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, “l’ingiunzione di demolizione ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato e risulta sufficientemente motivato se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività, non richiedendo alcuna ulteriore motivazione, basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino. Il decorso del tempo non implica (infatti) un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell’abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti” (Cons. Stato, Sez. III, 30 aprile 2025, n. 3695; sez. VII, 8 maggio 2025, n. 3934).

18. Non in grado di inficiare la legittimità dell’operato dell’Amministrazione e la correttezza della pronuncia del T.a.r. sono, poi, le argomentazioni circa l’asserito carattere pertinenziale delle tettoie in questione, che deve essere decisamente escluso, in considerazione non solo delle ampie dimensioni delle due strutture, ma, soprattutto, degli autonomi effetti di sensibile alterazione dell’assetto del territorio determinati dalla loro edificazione, anche rispetto agli altri fabbricati esistenti in loco, puntualmente evidenziati dal giudice di prime cure. Al riguardo questo Consiglio di Stato (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 27 gennaio 2021 n. 813) ha più volte espresso il principio secondo il quale il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di una tettoia è necessario quando, per le sue caratteristiche costruttive, essa sia idonea ad alterare la sagoma dell’edificio; l’installazione della tettoia è, invece, sottratta al regime del permesso di costruire ove la sua conformazione e le ridotte dimensioni ne rendano evidente e riconoscibile la finalità di mero arredo e di riparo dell’immobile cui accedono. Quindi, quando assolvono la funzione di elemento di completamento della struttura edificata, le tettoie possono ritenersi riconducibili al regime delle pertinenze urbanistiche e possono ritenersi liberamente edificabili ove la loro conformazione e le loro ridotte dimensioni rendano palese la loro funzione di protezione, anche da agenti atmosferici, e quando, per la loro consistenza, possano ritenersi assorbite, in ragione della loro accessorietà, nell’edificio principale. Al contrario, la costruzione di tettoie di consistenti dimensioni, comportanti una perdurante alterazione dello stato dei luoghi e incidenti per sagoma, prospetto, volumetria e materiali impiegati in modo stabile e duraturo sull’assetto urbanistico-edilizio del territorio, come nel caso di specie, necessita del preventivo rilascio del permesso di costruire (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. VI, 19 aprile 2024 n. 3574).

19. Quanto, poi, alla mancata individuazione dell’area da acquisire gratuitamente al patrimonio del Comune, essa “non costituisce motivo di illegittimità dell’ordinanza di demolizione. Invero, l’indicazione dell’area è requisito necessario ai fini dell’acquisizione, che costituisce distinta misura sanzionatoria; pertanto, tale mancanza può comunque essere colmata con l’indicazione della stessa nel successivo procedimento di acquisizione. Va rilevato pertanto che la determinazione dell’area di sedime da acquisire non pertiene all’ordine demolitorio, ma è demandata al successivo atto che appunto dispone l’acquisizione” (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 2 novembre 2023, n. 9428; 13 ottobre 2023, n. 8923;18 agosto 2023, n. 7828).

20. Non meritevoli di condivisione sono, inoltre, le doglianze formulate dall’appellante in relazione al mancato vaglio da parte dell’Amministrazione della possibilità di “conversione” della demolizione in sanzione pecuniaria, trattandosi di pensiline e tettoie, che, dal punto di vista strutturale, come emerge dalle fotografie e planimetrie in atti, non hanno alcun collegamento con gli altri manufatti presenti nell’area, essendo separate e neppure fisicamente annesse ad essi, nonché “stabilmente infisse al suolo”. A ciò deve aggiungersi la circostanza per la quale “l’Amministrazione pubblica è, in realtà, chiamata a decidere sull’applicabilità o meno della sanzione pecuniaria solo nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione e non prima, e solo in virtù di un motivato accertamento tecnico che dia conto dell’impossibilità di eseguire la demolizione, senza che sia compromessa la parte legittimamente realizzata, con la conseguenza che l’omessa valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell’ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l’accertamento delle conseguenze derivanti dall’omesso adempimento all’ordinanza di demolizione” (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 12 aprile 2024, n. 3341).

21. In relazione, infine, alla pretesa incompetenza del Comune a rilevare violazioni della disciplina antisismica deve osservarsi, come sottolineato dalla difesa del Comune, che l’intervento costruttivo è stato realizzato in assenza degli adempimenti in materia sismica, in violazione della legge regionale n. 19/2008 e dell’art. 94 del d.P.R. n. 380/2001, nonché in assenza di denuncia lavori di cui alla legge n. 1086/1971, che le funzioni in materia sismica, già delegate ai comuni in base all’art.149 della legge regionale n. 3/1999 “Riforma del sistema regionale locale”, sono state oggetto di conferma da parte dell’art.3, commi 1, 2 e 4 della legge reg. n. 19/2008 “Norme per la riduzione del rischio sismico” e che il Comune di Cesena si è avvalso della facoltà di esercitare autonomamente tali funzioni in materia sismica dal 2010.

22. In conclusione, essendo tutti i motivi infondati, l’appello deve essere integralmente respinto, senza la necessità di alcuno degli ulteriori approfondimenti istruttori richiesti dall’appellante, in realtà superflui in base agli elementi già in atti o relativi a circostanze comunque irrilevanti ai fini della decisione.

23. Le spese del grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 11.08.2025 n. 6996