1. I ricorrenti, nella spiegata veste di comproprietari di unità immobiliari facenti parte di un edificio ricadente a Grottammare, Via Bolivia, 20, impugnano i provvedimenti indicati in epigrafe, nella parte in cui:

– il Sindaco pro tempore ha ingiunto agli stessi ricorrenti e agli inquilini dello stabile di eliminare le carenze igienico-sanitarie di cui si dirà infra;

– il responsabile dell’Area 6 Gestione del Territorio del Comune di Grottammare ha ordinato la rimessa in pristino stato dei luoghi e delle originarie destinazioni d’uso, ai sensi degli artt. 27 e 33 del D.P.R. 6 giugno 2011 n. 380, e ha dichiarato inagibile il piano terra dell’immobile de quo.

Oltre all’annullamento dei summenzionati provvedimenti, i ricorrenti chiedono la declaratoria della loro completa estraneità rispetto ai presunti abusi edilizi e alle carenze igienico-sanitarie e/o al sovraffollamento degli ambienti, e l’accertamento del concorso colposo del Comune nella causazione delle suddette carenze e del sovraffollamento dell’immobile (riservandosi di agire in separata sede per ottenere la condanna dell’ente al risarcimento dei danni).

2. In punto di fatto nel ricorso si espone quanto segue.

2.1. Con comunicazione di avvio del procedimento datata 2 luglio 2020 il Comune contestava indistintamente alla intera proprietà dell’immobile a destinazione produttivo-residenziale per cui è causa la presenza di alcuni abusi edilizi e comunicava l’intento di procedere all’adozione dell’ordinanza di rimessa in pristino stato dei luoghi, ai sensi degli artt. 27 e 31 del T.U. Edilizia e di ripristino della originaria destinazione dei locali siti al piano terreno dell’immobile ai sensi dell’art. 23-ter del T.U., nonché alla dichiarazione di inagibilità del piano terreno dell’edificio, ai sensi dell’art. 222 del T.U. n. 1265/1934.

L’edificio in parola risulta di proprietà, quanto al piano terreno a destinazione opificio (foglio 6, p.lla 231 sub 2) dei sig.ri Lisciani Italo e Stortini Elide Maria – pure destinatari di separato provvedimento prot. n. 15161 del 16 giugno 2020, a firma del responsabile dell’Area 6, avente ad oggetto “Sospensione ai sensi dell’art. 21/quater della L.241/90 dell’efficacia dell’agibilità del piano terreno dell’edificio a destinazione produttivo-residenziale sito in via Bolivia civici dal 20/a al 20/h a causa di gravi carenze igienico-sanitarie, impiantistiche e di abusi edilizi vari” – e quanto alle parti restanti di Lisciani Carla e Lisciani Sonia Maria.

La predetta comunicazione di avvio del procedimento era fondata sulla relazione tecnica a firma del funzionario comunale geom. Straccia (di cui si dirà nel prosieguo), redatta per conto della locale Stazione dei Carabinieri, sul rapporto dallo stesso Comando dell’Arma trasmesso al Comune, sulla sospensione di efficacia delle agibilità del piano terreno e infine sulla ordinanza sindacale contingibile e urgente n. 43 del 16 giugno 2020.

2.2. A seguito delle memorie presentate dai ricorrenti in replica alla ridetta comunicazione di avvio del procedimento e all’ordinanza sindacale n. 43, con le quali si richiedeva in via principale l’annullamento degli atti e, in subordine, la concessione di una proroga per l’adempimento, il Comune concedeva unicamente una proroga dei termini relativamente al procedimento a carattere edilizio e successivamente provvedeva all’adozione dell’ordinanza di rimessione in pristino stato dei luoghi, pur precisando, in parziale accoglimento di quanto dedotto nelle suddette memoria difensive, che:

– “I proprietari dell’immobile sono tenuti, ai sensi delle contestazioni del Comune di Grottammare, esclusivamente alla rimessa in pristino dei locali e delle destinazioni non conformi al progetto approvato…” (con ciò lasciando intendere di aver condiviso il fatto che i proprietari erano estranei agli abusi riscontrati);

– “Gli abusi edilizi contestati dal Comune di Grottammare non rientrano nelle previsioni dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001, bensì in quelle dell’art. 33 dello stesso D.P.R…”, visto che i “…refusi presenti nella comunicazione di avvio del procedimento del 02.07.2020 prot. n. 16.769, non (sono stati) reiterati nella presente ordinanza…”;

– “…la richiesta di Permesso di Costruire riguardante l’intero immobile, prevedente la ristrutturazione dello stesso facendo ricorso alle deroghe volumetriche consentite dal c.d. “Piano Casa”, L.R. n°22/2009 e s.m.i…”, protocollata il 27 agosto 2020 al n. 21494/2020 “…darà un nuovo assetto edilizio all’immobile che prevedrà un numero massimo di abitanti conforme alla vigente normativa…”, ritenendo che la ridetta “…richiesta…ad ogni buon conto, non interferisce con la presente ordinanza che assume una valenza prodromica rispetto alla richiesta stessa…”.

3. Ritenendo i summenzionati provvedimenti nulli o comunque illegittimi, il sig. Italo Lisciani e gli altri consorti di lite li impugnano deducendo le seguenti censure:

a) omessa comunicazione di avvio del procedimento (e della relativa conclusione) dei cambi di residenza-procedure di migrazione da e verso l’immobile nonché delle conseguenti attestazioni circa la capacità di insediamento: violazione dell’art. 7 e ss. della L. n. 241/1990; carenza di legittimazione passiva e/o quantomeno di titolarità della situazione giuridica sostanziale sottesa; violazione del principio di buona fede e leale collaborazione, anche in riferimento all’art. 1227 c.c.; eccesso di potere per falso presupposto e/o per travisamento; violazione dei principi del nemo tenetur se detegere e ad impossibilia nemo tenetur.

Con il primo motivo i ricorrenti censurano i provvedimenti indicati in epigrafe, deducendo l’assenza di responsabilità con riguardo sia agli abusi edilizi accertati sia alle gravi carenze igienico-sanitarie rilevate e al sovraffollamento degli ambienti. Al riguardo il sig. Lisciani e gli altri consorti di lite evidenziano che:

– nell’ordinanza sindacale contingibile e urgente n. 43/2020, premessa la necessità “…di dover intervenire in considerazione della presenza delle gravi carenze igienico sanitarie rilevate e del sovraffollamento degli ambienti…”, viene ordinato anche ai proprietari incolpevoli “…1. di provvedere all’esecuzione degli interventi necessari atti ad eliminare le carenze igienico-sanitarie riscontrate nell’immobile situato in via Bolivia n. 20 attraverso l’effettuazione di operazioni di pulizia straordinaria con successiva sanificazione e disinfezione di tutti i locali, delle pertinenze esterne (balconi, terrazzi) e degli spazi esterni, entro 30 giorni dalla notifica… 2. di provvedere al ripristino delle originarie destinazioni d’uso dei locali entro 30 giorni dalla notifica…3. di riportare il numero degli abitanti al numero consentito ai sensi del D.M. 05/07/1975 entro 30 giorni dalla notifica…tutelando la posizione dei minori presenti…”. L’ordinanza ex art. 33 T.U.E., richiamata l’ordinanza sindacale, ingiunge, anche ai proprietari incolpevoli e per quanto di interesse in questa sede “…a) il ripristino delle destinazioni d’uso dei piani terreno (opificio), primo e secondo (sottotetto) del fabbricato ubicato in via Bolivia civici dal 20/a al 20/h, ai sensi degli artt. 27 e 33 del D.P.R. 380/2001”;

– i provvedimenti impugnati, dunque, sembrano fondarsi sul presupposto, del tutto travisato e falso, che i meri proprietari dell’immobile siano anche responsabili degli abusi rilevati ovvero comunque “…delle gravi carenze igienico sanitarie rilevate e del sovraffollamento degli ambienti…” (la precisazione per cui i proprietari sarebbero tenuti alla rimessa in pristino dei locali e delle destinazioni non conformi al progetto approvato solo per avere la disponibilità del bene, pur essendo palese l’estraneità degli stessi riguardo agli abusi commessi, nell’ordinanza ex art. 33 T.U.E. parrebbe limitata solo alle presunte violazioni di carattere edilizio);

– è infatti noto che, ai sensi dell’art. 29 T.U.E., non può essere condannato in sede penale né può essere in via generale destinatario dell’eventuale “…sanzione urbanistica ripristinatoria o riparatoria per equivalente…” connessa al paventato reato edilizio che ci occupa, il mero proprietario dell’immobile salvo che risulti “…in modo incontrovertibile la prova della sua partecipazione al compimento dell’opera abusiva…” (ex multis, Cons. Stato, n. 4385 e n. 10283 del 2004; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, n. 2205/2007). Tali principi si applicano in tutti i casi in cui il Comune non sia in grado di provare, neppure a livello indiziario, alcuna corresponsabilità del proprietario (così, ad esempio, Cass. pen., n. 37395/2007 e n. 13812/1999). Nella specie, peraltro, questa conclusione è vieppiù doverosa, avendo il Comune accolto in parte le osservazioni difensive dei ricorrenti (tanto da aver ritenuto configurabile la fattispecie di cui all’art. 33 del T.U. n. 380/2001 e non quella di cui all’art. 31);

– ancora meno addebitabili sono le gravi carenze igienico-sanitarie rilevate e il sovraffollamento degli ambienti. Infatti, gli odierni ricorrenti non solo non hanno la loro residenza nell’immobile in questione, ma nemmeno sono stati indirizzati dell’avvio dei procedimenti di iscrizione anagrafica da e/o presso l’immobile – né tantomeno delle relative conclusioni e/o, ancora, delle conseguenti attestazioni circa la capacità di insediamento – per cui non hanno prestato alcun assenso (né invero sono stati richiesti di prestarlo) alla richiesta, evidentemente proveniente dagli intestatari dei contratti di locazione, di inserire nei propri nuclei famigliari altri soggetti (a questo riguardo al ricorso è allegata la documentazione fornita da alcuni inquilini, la quale dimostra come la comunicazione non sia stata inviata ai locatori, e come sia stata attestata, sempre a insaputa dei proprietari, la capacità della unità all’insediamento di un nucleo famigliare, addirittura nei casi in cui si trattava di unità ad uso ufficio). Laddove fossero stati notiziati dell’esistenza di tali procedimenti, essi ricorrenti si sarebbero certamente opposti, dal momento che il trasferimento nell’immobile di altre persone avrebbe alterato il contratto iniziale, ostacolando anche il futuro rilascio delle unità abitative in caso di sfratto per finita locazione;

– i proprietari non erano dunque presenti nel momento in cui i presunti abusi sono stati perpetrati esclusivamente da parte degli occupanti, i quali infatti, come risulta dai verbali di rilascio allegati al ricorso, hanno riconosciuto l’estraneità della proprietà da ogni addebito;

– è evidente altresì che i proprietari non sono stati nemmeno committenti dei lavori che si presumono abusivi, né ne hanno ricavato un vantaggio, per cui non possono essere chiamati a risponderne. Da ciò consegue che nei confronti dei proprietari incolpevoli non possono essere disposte né l’acquisizione gratuita come sanzione di carattere reale finalizzata alla demolizione d’ufficio del presunto abuso, né la sanzione pecuniaria;

– lo stato dei luoghi che è stato riscontrato in sede di sopralluogo è stato quindi provocato anche dal mancato coinvolgimento dei proprietari nei procedimenti di iscrizione anagrafica avviati a suo tempo dal Comune, il quale non può quindi pretendere oggi di addossare ai ricorrenti le conseguenze di tali omissioni;

– a siffatte conclusioni deve pervenirsi anche in considerazione del fatto che l’immobile non era nella completa disponibilità dei ricorrenti, i quali non erano dunque in condizione di poter eseguire le prescrizioni imposte con i provvedimenti impugnati;

– a dimostrazione della loro buona fede, i ricorrenti sig.ri Italo Lisciani e Elide Stortini, comproprietari del laboratorio sito al piano terra e degli altri locali ad uso opificio, hanno già spontaneamente eseguito alcuni lavori di ripristino non appena questi locali sono stati rilasciati spontaneamente dai conduttori (del che dà atto la stessa ordinanza di demolizione). Altri interventi sono stati effettuati nelle more della proposizione del ricorso anche dalle ricorrenti Carla e Sonia Maria Lisciani negli appartamenti di proprietà già restituiti. Inoltre il numero dei residenti si è sensibilmente ridotto (dai 58 residenti riscontrati in sede di sopralluogo si è passati a 24 unità), per cui una volta completata la riconsegna dell’intero immobile il problema sarà risolto (la qual cosa, aggiungono i ricorrenti, non sarebbe peraltro necessaria laddove venisse accolta l’istanza di rilascio del permesso di costruire presentata in data 27 agosto 2020, istanza che non ha alcuna valenza “confessoria” degli abusi in questione);

b) ordini di ripristino indistintamente impartiti a soggetti che non sono, rispettivamente, proprietari o detentori degli immobili; presa d’atto “…dell’avvenuto ripristino da parte delle ditte proprietarie del piano terra destinato ad opificio…”: mancanza di legittimazione passiva e/o comunque della titolarità della situazione giuridica sostanziale sottesa; eccesso di potere per travisamento e falso presupposto; contraddittorietà della motivazione.

Con il secondo motivo i ricorrenti deducono che i provvedimenti impugnati sono illegittimi anche nella parte in cui le prescrizioni di ripristino sono rivolte indistintamente a essi ricorrenti, senza distinguere le rispettive proprietà, mentre è indubbio che ogni proprietario può essere chiamato a rispondere solo degli abusi relativi ai propri beni.

Questo, proseguono i ricorrenti, non è un profilo meramente formale, visto che la stessa ordinanza dà atto “…dell’avvenuto ripristino da parte delle ditte proprietarie del piano terra destinato ad opificio…”, per cui nei riguardi di queste proprietà non vi sono residui interventi di ripristino da eseguire, men che meno sulle parti dell’immobile che appartengono ad altre ditte;

c) assenza di “opere edilizie” – ed ancor prima di qualsiasi “opera” – da autorizzarsi con permesso di costruire: violazione e falsa applicazione degli articoli 27 e 33 del D.P.R. n. 380/2001 in riferimento agli artt. 3, comma 1, e 10, comma 1, let. c), dello stesso D.P.R. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione degli articoli 23-ter e 32, comma 1, let. a), del D.P.R. n. 380/2001; eccesso di potere per travisamento e falso presupposto; perplessità e contraddittorietà interna.

Con il terzo motivo i ricorrenti deducono che:

– per come descritte nella comunicazione di avvio del procedimento e poi confermate nell’ordinanza ex art. 33 T.U.E., le opere asseritamente abusive non hanno consistenza edilizia, per cui nessuna sanzione poteva essere elevata nei confronti dei proprietari;

– in particolare, nella comunicazione di avvio del procedimento si affermava che vi fossero opere che avrebbero dovuto autorizzarsi con il titolo “maggiore” in quanto consistenti in una ristrutturazione edilizia c.d. pesante. Nell’ordinanza di ripristino, seppure non compare più il riferimento all’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, si dice che “Gli abusi eseguiti nel sottotetto, così come accertati dal Geom. Giancarlo Straccia nel proprio rilievo del 03.06.2020, riguardano la trasformazione dei locali ivi presenti da soffitte a camere da letto, in ciascuna delle quali risiede un nucleo familiare (trattasi di veri e propri monolocali privi di wc, la cui dimensione interna risulta inferiore a quella minima consentita dal D.M. 05.07.1975, pari a mq 28). In essi non esiste impianto di riscaldamento e l’impianto elettrico risulta manomesso, il tutto senza la preventiva presentazione di alcuna pratica edilizia presso il SUE del Comune di Grottammare…Pertanto, ancorché gli stessi siano stati eseguiti senza lo spostamento dei divisori, risulta evidente…il cambio della destinazione d’uso dei locali che integra un abuso edilizio in quanto gli stessi risultano di dimensioni inferiori a quelle minime previste dal D.M.1975 sopra citato e sono vieppiù privi di servizio igienico e degli impianti…”. Da ciò il Comune desume “…che le difformità descritte nella succitata Relazione Tecnica a firma del Geom. Giancarlo Straccia, responsabile del SUE, sono state realizzate senza la preventiva acquisizione del titolo edilizio, ai sensi dell’art.10, comma 1 lettera c del D.P.R. 380/2001 (la difformità si configurano come cambio di destinazione rilevante con opere e come intervento di ristrutturazione edilizia per la quale si applicano le disposizioni dell’art. 33 dello stesso D.P.R. 380/2001 e smi)…”;

– va al contrario ribadita la totale assenza di “opere edilizie” (e financo di “opere”) che necessitassero del permesso di costruire. Gli asseriti abusi edilizi consistono in realtà nella collocazione all’interno di alcune unità immobiliari e dei sottotetti di mobilia e suppellettili varie (fornelli elettrici, elettrodomestici per frittura o vari tipi di forni, etc.), oltre a scorte di cibo, tutti elementi inidonei a produrre un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante e comunque in sé compatibili con la destinazione residenziale. Questo è a dirsi in particolare per quanto concerne la dedotta trasformazione di tutte le unità abitative a camere da letto e di un appartamento come mensa e cucina comuni (modifiche assolutamente compatibili con la destinazione d’uso residenziale e comunque realizzate in assenza di opere edilizie). Né dal punto di vista edilizio e urbanistico rilevano l’assenza in alcuni locali del riscaldamento e/o le presunte modifiche degli impianti elettrici;

– non è pertanto affatto “…evidente il cambio della destinazione d’uso dei locali che integra un abuso edilizio in quanto gli stessi risultano di dimensioni inferiori a quelle minime previste dal D.M. 1975…”, e questo va detto anche perché, con riguardo ad alcuni appartamenti, è stato lo stesso Comune ad aver rilasciato a suo tempo l’agibilità per un nucleo familiare di tre persone per il locale sito al civico G (come risulta dall’allegato n. 14 al ricorso), salvo ora lamentarne il sovraffollamento e l’utilizzo improprio;

– in ogni caso, è noto che un semplice cambio di destinazione d’uso, realizzato senza opere evidenti, non implica necessariamente un mutamento urbanistico-edilizio del territorio comunale e, come tale, non abbisogna di permesso di costruire qualora non sconvolga l’assetto dell’area in cui l’intervento edilizio ricade (così, ex plurimis, T.A.R. Lazio, n. 4622/2011; Cons. Stato, n. 949/2000; T.A.R. Liguria, n. 102/2004; Cass. pen., n. 3104/1997; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, n. 236/2009).

Inoltre, come emerge dall’art. 6 del T.U. n. 380/2001, le opere interne non rilevano ai fini edilizi né a quelli catastali, specie quando esse si limitino allo spostamento di una parete o di una porta, ove non venga modificata la consistenza dell’edificio e non vi sia aggravio del carico urbanistico;

– né aumento del carico urbanistico vi può essere stato per il semplice fatto che l’immobile sia risultato sovraffollato, fermo restando che, come detto, il sovraffollamento è stato causato esclusivamente dal comportamento dell’ente che ha colpevolmente omesso di notiziare la proprietà dei trasferimenti di residenza richiesti ed autorizzati verso i nuclei famigliari originari legittimamente ospitati nell’immobile in forza di regolari contratti di locazione ed, ancor prima, dell’avvio dei relativi procedimenti di migrazione;

– tutto questo trova conferma anche nel fatto che il Comune, in modo del tutto contraddittorio, nel mentre ha disposto la revoca della agibilità del piano terreno, non si è adoperato nello stesso senso anche per i piani primo e secondo, sebbene anche per detti piani, al pari del piano terreno, avesse disposto il ripristino delle precedenti destinazioni d’uso;

– sono dunque evidenti la violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 33 T.U.E. in riferimento agli artt. 3, comma 1, e 10, comma 1, let. c), nonché degli artt. 23-ter e 32, comma 1, let. a), del medesimo T.U.E., probabilmente indotte da presupposti, del tutto travisati e/o falsi, così come pure da evidenti contraddittorietà nella motivazione e perplessità nell’esercizio del potere;

– per quanto concerne in particolare il piano sottotetto ed in riferimento alla disciplina regionale vigente (art. 13 L.R. Marche n. 17/2015), il Comune, come si deduce anche dall’istanza di rilascio del permesso di costruire presentata il 27 agosto 2020, ha travisato i fatti, visto che i locali sottotetto erano già collegati ad un primo e secondo piano a destinazione abitativa e provvisti di regolari impianti elettrici e pure già dotati di un wc. L’amministrazione ha invece considerato esistenti tanti piccoli monolocali ognuno abitato da un nucleo familiare, senza verificare che invece gli stessi erano unitariamente collegati sia agli altri locali sottotetto che ai locali ad uso residenziale ai piani inferiori (tutti locali già dotati di impianti a norma) in guisa da costituire una unità abitativa unitaria. Se così è, l’abuso compiuto dagli occupanti originari, titolari del contratto di locazione con la proprietà, sarebbe stato quello di aver favorito, con l’autorizzazione tra l’altro (unicamente) dell’ente (e non della ignara proprietà) ai propri parenti e/o amici di pernottare (nei locali ad uso sottotetto sono stati rinvenuti unicamente letti, mobilia e suppellettili varie) nella zona ripostiglio ma con ciò evidentemente alterando l’uso consentito solo in funzione di un miglior godimento dell’immobile in relazione al proprio ius utendi, la qual cosa non comporta di certo un mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.

Quanto sopra a maggior ragione se si considera che la legge regionale n. 17/2015 consente, anche in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali, il recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla data del 30 giugno 2014, seppure nel rispetto di precisi parametri di altezza e abitabilità, tutti posseduti dai locali de quibus. Va precisato che anche il recupero di cui alla richiesta di permesso di costruire avverrà senza opere (cambia infatti unicamente il collegamento delle nuove unità abitative ricavate al sottotetto rispetto ai piani sottostanti, ora affidato ad una scala non più a chiocciola);

d) in subordine, utilizzo dell’immobile da parte degli occupanti unicamente in parziale difformità rispetto al permesso originario e non anche in assenza e/o totale difformità: erronea, mancata e/o falsa applicazione e comunque violazione dell’art. 33 T.U.E. in luogo dell’art. 34 T.U.E. Eccesso di potere per falso presupposto e/o travisamento.

In parte qua i ricorrenti deducono, in via espressamente subordinata, che se anche si volesse ritenere che il mutamento di destinazione d’uso attuato senza opere abbia dato luogo a una c.d. variazione essenziale, si tratterebbe comunque di una parziale difformità rispetto al permesso originario, sanzionabile, come noto, non ai sensi dell’art. 33 T.U.E. ma del successivo art. 34, che costituisce la norma di chiusura del sistema disciplinante gli abusi più lievi, da qualunque tipo di intervento occasionati;

e) emissione dell’ordinanza di ripristino dopo la presentazione della istanza di rilascio di permesso di costruire tesa al raggiungimento di “…un nuovo assetto edilizio all’immobile che prevedrà un numero massimo di abitanti conforme alla vigente normativa…”: eccesso di potere per contraddittorietà interna ed esterna rispetto alla nota di accompagno; eccesso di potere per illogicità della motivazione e perplessità nell’esercizio del potere.

Con il quinto motivo si deduce l’illegittimità dell’ordinanza di rimessione in pristino in quanto adottata in pendenza di una domanda di rilascio del permesso di costruire relativo al recupero del sottotetto. Al riguardo i ricorrenti deducono che:

– il Comune ha ritenuto che tale sopravvenienza non impedisse l’adozione del provvedimento ripristinatorio, sia perché questo ha valenza prodromica rispetto all’istanza di rilascio del titolo, sia perché “…il progetto presentato da una delle ditte proprietarie, Sig.ra Stortini Elide Maria…non riguarda opere da eseguirsi a sanatoria…lo stesso, pertanto, come precisato nell’Ordinanza n. 64/20, non interferisce con il procedimento attivato…”.

Questo argomento è evidentemente contraddittorio visto che: o l’accoglimento dell’istanza e l’esecuzione dei relativi lavori, appunto in quanto comporteranno un nuovo assetto edilizio, renderà inottemperabili gli ordini contenuti nelle ordinanze impugnate (e, pertanto, in tal senso l’emissione della ordinanza potrà dirsi prodromica a detta diversa conformazione dell’immobile) oppure non interferiranno con il procedimento attivato, sicché i privati saranno tenuti (e non si vede in che modo, non avendo la disponibilità dei locali) ugualmente a rimuovere i paventati “abusi” al fine di non vedersi comminare le eventuali sanzioni pecuniarie di cui all’art. 33 T.U.E. E tuttavia quest’ultima conclusione sarebbe del tutto illogica, posto che i privati sarebbero tenuti, sempre che possano farlo (e non si vede come, non detenendo l’immobile), a rimuovere la mobilia e le suppellettili, quando poi, a seguito del rilascio del titolo, il numero massimo di abitanti sarà conforme alla vigente normativa e conseguentemente i detti mobili e suppellettili potranno essere mantenuti in loco;

f) mancanza di sottoscrizione autografa (quale elemento essenziale dell’atto amministrativo) sull’originale inviato e/o comunque mancanza di attestazione di conformità del ridetto documento analogico all’originale informatico: nullità per violazione dell’art. 21-septies della L. n. 241/1990 e/o comunque invalidità per violazione dell’art. 23 C.A.D.

Con l’ultimo motivo i ricorrenti deducono la nullità o comunque l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in quanto privi della sottoscrizione autografa e recanti unicamente in calce la precisazione che essi sono documenti informatici e sottoscritti con firma digitale ai sensi del D.Lgs. n. 82/2005 e successive modifiche.

In particolare è stato violato l’art. 23 del C.A.D., mancando sia la firma autografa sia la dichiarazione di conformità all’originale detenuto dall’ufficio.

4. Il Comune di Grottammare non si è costituito in giudizio, ma in data 22 luglio 2025, in esecuzione dell’ordinanza presidenziale n. 273/2025, ha depositato una relazione sui fatti di causa e gli atti del procedimento che non erano stati allegati dai ricorrenti.

In data 6 novembre 2025 i ricorrenti hanno depositato copia dei titoli edilizi formatisi in corso di causa relativamente all’immobile in questione e ad alcune delle opere menzionate nell’ordinanza di rimessione in pristino.

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 17 dicembre 2025.

5. Poiché nel ricorso l’antefatto storico del presente giudizio non è stato riportato in maniera esaustiva, è utile precisare che:

– come risulta dal documento allegato n. 1 alla relazione depositata dal Comune il 22 luglio 2025, “…La mattina del 14 maggio 2020, questo Comando, nell’ambito dei servizi attuati in collaborazione del Nucleo Carabinieri dell’Ispettorato del Lavoro di Ascoli Piceno per la verifica del rispetto dei protocolli emanati dalla Regione Marche a riguardo della ripresa delle attività produttive, industriali e commerciali, eseguiva un sopralluogo presso la ditta … (…), sita in Via Bolivia n. 20, in seguito al quale venivano riscontrare e contestate numerose violazioni alle norme emergenziali in vigore e la conseguente proposta di chiusura temporanea dell’attività imprenditoriale.

2. I controlli, tenuto conto del degrado igienico ed ambientale riscontrato, si estendevano a tutto l’immobile ed interessavano perciò anche alle unità abitative in cui risiedono gli operai della ditta, site al primo piano e numerate dal civico n. 20/A al civico n. 20/F, nelle quali venivano identificati numerosi cittadini di origine cinese tra i quali si riscontrava la presenza anche di minori.

3. Gli accertamenti speditivi eseguiti sul posto permettevano di constatare non solo l’elevata criticità igienico-sanitaria esistente nelle unità abitative, per giunta visibili anche dall’esterno, ma anche e soprattutto l’eccessiva promiscuità esistente tra i presunti “nuclei familiari” sia nelle generiche attività quotidiane, sia nella preparazione e somministrazione dei pasti, sia anche nella gestione e nell’educazione dei minori, alcuni dei quali segnalati anche al Tribunale per i Minorenni della Marche per violazione dell’obbligo di istruzione…”. Il Comando Stazione Carabinieri di Grottammare inviava comunicazione dei fatti al Sindaco ai fini dell’adozione dei provvedimenti conseguenti. Il 28 maggio 2020 veniva effettuato un nuovo sopralluogo, a cui prendevano parte anche il tecnico comunale geom. Straccia (il quale redigeva la relazione menzionata negli atti impugnati, relativa ai profili urbanistico-edilizi), nonché funzionari dei Servizi Sociali e del S.I.S.P. dell’A.S.U.R. Marche. Della vicenda si parlava anche nella seduta del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica di Ascoli Piceno svoltasi il 10 giugno 2020;

– il 16 giugno 2020 il Sindaco di Grottammare adottava l’ordinanza contingibile e urgente n. 43/2020, che si occupava soprattutto dei profili igienico-sanitari e di abitabilità delle singole unità immobiliari (D.M. 5 luglio 1975). In pari data il responsabile dell’Area 6 sospendeva temporaneamente l’efficacia del certificato di agibilità del piano terra dell’immobile per cui è causa;

– il 2 luglio 2020 veniva avviato il procedimento finalizzato all’adozione dei provvedimenti sanzionatori relativi ai profili edilizi e della dichiarazione di inagibilità del piano terreno dell’edificio. I ricorrenti riscontravano la comunicazione presentando osservazioni in data 21 luglio e 28 luglio 2020 e chiedendo una proroga del termine di prevista conclusione del procedimento. Quest’ultima richiesta veniva accolta dal Comune con atto del 29 luglio 2020;

– il 31 agosto 2020 il responsabile dell’Area 6 adottava l’ordinanza di rimessione in pristino dei vari locali dell’immobile sito in Via Bolivia 20, disattendendo punto per punto le osservazioni formulate dagli odierni ricorrenti;

– il 1° settembre 2020 perveniva una nuova richiesta di proroga del termine di conclusione del procedimento, motivata anche con riguardo all’avvenuta presentazione della domanda di rilascio del permesso di costruire da parte della signora Stortini. A tale istanza il responsabile dell’Area 6 dava riscontro in data 3 settembre 2020, evidenziando che: i) il provvedimento conclusivo era stato già adottato il 31 agosto 2020; ii) il termine per l’ottemperanza fissato nell’ordinanza era comunque maggiore di quello richiesto a titolo di proroga; iii) il progetto presentato dalla sig.ra Stortini non riguardava la sanatoria delle opere abusive, bensì la ristrutturazione dell’intero immobile con incremento di volumetria ai sensi del c.d. Piano Casa (per cui tale sopravvenienza non aveva alcun riflesso sul procedimento sanzionatorio).

A questi accadimenti vanno aggiunte le sopravvenienze di cui parte ricorrente ha dato conto con il deposito documentale del 6 novembre 2025, riguardante alcune segnalazioni certificate di inizio attività presentate nelle more del giudizio dai ricorrenti anche in variante al permesso di costruire n. 7 del 5 marzo 2021 (relativo all’ampliamento dell’edificio in base al c.d. Piano Casa). Nella memoria conclusionale i ricorrenti, però, evidenziano che queste ultime sopravvenienze, se da un lato risolveranno definitivamente le problematiche di cui danno conto i provvedimenti impugnati (e questo quando i lavori saranno ultimati), dall’altro lato non fanno venire meno l’interesse all’accoglimento del ricorso, anche in relazione alle pretese risarcitorie che saranno fatte valere in un separato giudizio.

Tornando per un momento all’antefatto storico iniziale, la presente controversia discende da una situazione di fatto che purtroppo è da svariati anni diffusa in molte parti del territorio nazionale e soprattutto in alcuni distretti industriali di primaria importanza (si pensi, ad esempio, al circondario di Prato), ossia la presenza di numerosi nuclei familiari appartenenti ad una specifica etnia extracomunitaria, i quali vivono e lavorano nel medesimo stabile (secondo un modus vivendi che, a quanto sembra emergere dalle cronache giornalistiche, è normalmente praticato nel Paese di origine). Ora, e premesso che ogni situazione è diversa dall’altra (ciò dipendendo soprattutto dalla tipologia dell’immobile in cui coesistono gli opifici e le unità abitative) e che nella specie la vicenda è venuta alla luce nel periodo del c.d. lockdown, situazione del genere richiedono certamente un intervento tempestivo da parte delle autorità preposte, a cominciare, per gli aspetti igienico-sanitari più impellenti, dal Sindaco nella sua veste di organo titolare dei poteri di ordinanza in materia di igiene e sanità. E questo è tanto vero che nemmeno i ricorrenti contestano l’esistenza dei presupposti per l’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente.

6. Ciò detto, il ricorso va accolto solo in parte, alla luce delle seguenti considerazioni.

6.1. Sono sicuramente fondate, ma solo ai fini annullatori, le censure dedotte nei riguardi dell’ordinanza sindacale n. 43/2020, nella parte in cui i ricorrenti sono stati considerati legittimati passivi delle seguenti prescrizioni:

– provvedere all’esecuzione degli interventi necessari atti ad eliminare le carenze igienico-sanitarie riscontrate nell’immobile de quo attraverso l’effettuazione di operazioni di pulizia straordinaria con successiva sanificazione e disinfezione di tutti i locali, delle pertinenze esterne (balconi, terrazzi) e degli spazi esterni;

– riportare il numero degli abitanti a quello consentito in base ai parametri di cui al D.M. 5 luglio 1975, tutelando la posizione dei minori presenti.

In effetti, non è esigibile dal proprietario di un immobile concesso regolarmente in locazione ad un terzo l’onere di impedire al conduttore di sublocare senza autorizzazione del dominus l’immobile medesimo e/o di vigilare sul regolare espletamento delle ordinarie operazioni di pulizia del bene (e questo è tanto più vero nel caso di un edificio non condominiale, visto che in questo caso le condotte del conduttore non ledono gli interessi degli altri inquilini). E nemmeno si può pretendere che il proprietario possa sgomberare materialmente gli occupanti dell’immobile e, in tale contesto, “tutelare” anche la posizione dei minori eventualmente presenti. Queste, infatti, sono incombenze che spettano eventualmente proprio al Comune, con l’assistenza, ove necessario, della forza pubblica e dei Servizi Sociali.

In punto di legittimazione passiva in astratto, invece, il provvedimento sindacale è legittimo nella parte in cui viene ordinato anche ai proprietari di provvedere al ripristino delle originarie destinazioni d’uso dei locali, trattandosi di un profilo urbanistico-edilizio rispetto al quale valgono i principi che saranno richiamati nel successivo § 6.2.

Non sono invece fondate le doglianze relative al fatto che il Comune avrebbe dovuto coinvolgere i ricorrenti nei procedimenti di iscrizione anagrafica e di trasferimento della residenza di alcuni dei soggetti di nazionalità cinese che abitavano nell’immobile. I procedimenti de quibus, in effetti, riguardano solo il soggetto che richiede l’iscrizione anagrafica, mentre non si poteva pretendere che il Comune prevedesse con anni di anticipo che l’iscrizione dei soggetti in parola nell’immobile di Via Bolivia n. 20 avrebbe potuto produrre conseguenze lesive per i proprietari.

Non è ravvisabile dunque alcuna colpa in capo al Comune di Grottammare, essendo vero al contrario che le iniziative assunte con i provvedimenti impugnati, sia pure intervenute quando le violazioni erano già avvenute, ha consentito al signor Italo Lisciani e agli altri consorti di lite di venire a conoscenza dello stato dell’immobile e di porre in essere le attività necessarie per ripristinare il decoro dello stabile e, come si vedrà, anche la sua conformità urbanistico-edilizia.

6.2. Per quanto concerne proprio quest’ultimo profilo, il discorso è un po’ più complesso in punto di fatto, ma è assolutamente certo che, come del resto dispone l’art. 31 del T.U. n. 380/2001, l’ordinanza di demolizione va notificata tanto all’autore dell’abuso (se è stato individuato) quanto al proprietario, anche se incolpevole (così, ex plurimis, T.A.R. Lazio, n. 1311/2020). La differenza a livello giuridico fra la posizione dell’autore dell’abuso e quella del proprietario incolpevole emerge semmai in sede di accertamento dell’inottemperanza e di adozione dei provvedimenti conseguenti, non potendo il Comune, ad esempio, procedere all’acquisizione dell’opera abusiva e dell’area di sedime e/o all’applicazione delle sanzioni pecuniarie nei riguardi del proprietario incolpevole che dimostri di non aver concorso alla realizzazione dell’abuso e di non aver potuto eseguire l’ordinanza (così, ex multis, Cons. Stato, n. 109/2023).

Va poi aggiunto, a proposito delle censure con cui si deduce l’illegittimità di un ordine rivolto indistintamente ai diversi comproprietari, che ogni provvedimento recante un obbligo di facere a carico di più soggetti contiene, anche implicitamente, la clausola “…nei limiti della rispettiva competenza/possibilità…”. Con riguardo al caso di specie, dunque, è del tutto evidente che ciascun ricorrente risponde solo degli obblighi relativi alle porzioni dell’immobile di sua proprietà.

Allo stesso modo, laddove uno o più abusi siano stati medio tempore rimossi spontaneamente, è evidente che in parte qua l’ordinanza di demolizione è inefficace e non già nulla (per assenza dell’oggetto) o annullabile (per errore nei presupposti). Del resto, poiché è normale che fra il sopralluogo della Polizia Locale o dell’ufficio tecnico e l’adozione dell’ordinanza trascorra un certo tempo, non si può pretendere che il Comune, pena l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio, verifichi fino all’ultimo giorno se qualche abuso è stato eliminato.

Questi principi si applicano vieppiù nel caso in cui – come nella specie, secondo la prospettazione del Comune – l’abuso sia realizzato mediante più opere, eseguite anche in tempi diversi o da soggetti diversi, fra loro connesse dal punto di vista funzionale (al riguardo si veda la recentissima sentenza di questo T.A.R. n. 1103/2025), perché in questi casi l’abuso va rimosso nel suo complesso.

Con riguardo ai suddetti profili, dunque, il ricorso è infondato.

6.3. Ugualmente infondato è l’ultimo motivo, in quanto, secondo un orientamento dottrinale e giurisprudenziale che non può essere definito univoco ma al quale il Collegio ritiene comunque di aderire per ragioni di necessaria prevalenza della sostanza sulla forma, va esclusa la nullità di un provvedimento amministrativo privo di sottoscrizione ogni qualvolta non esistono dubbi circa la riconducibilità di quell’atto all’organo amministrativo che risulta averlo adottato.

Nella specie, comunque, esiste un elemento fattuale ulteriore, ossia la circostanza che il responsabile dell’Area 6, riscontrando la richiesta di proroga formulata dai ricorrenti il giorno 1° settembre 2020, ha sostanzialmente “confermato” la sottoscrizione dell’ordinanza di rimessione in pristino, allegandola alla nota prot. n. 22348/2020 (la quale è invece sottoscritta dallo stesso funzionario).

6.4. Analoga sorte merita la censura relativa al fatto che l’ordinanza di rimessione in pristino non poteva essere adottata in pendenza del procedimento di rilascio del permesso di costruire, attivato con l’istanza del 27 agosto 2020.

In effetti, va condiviso l’assunto del Comune relativo al fatto che nel caso di specie non era stata presentata una classica domanda di rilascio del titolo in sanatoria, ma una domanda di ristrutturazione con ampliamento dell’intero stabile.

Il principio a cui si richiamano i ricorrenti è stato invece enucleato con riguardo alla domanda di sanatoria o di condono, ed esso si giustifica proprio per elementari ragioni di economia dei mezzi (essendo antieconomico e anche contrario alla logica disporre la demolizione di opere che, in caso di accoglimento della sanatoria o del condono, diventerebbero legittime).

Naturalmente, il fatto che l’immobile sia oggetto di interventi di altro genere (ad esempio demolizione e ricostruzione, con o senza ampliamenti) non è irrilevante dal punto di vista concreto, ma questo attiene semmai alla fase di ottemperanza all’ordine di ripristino.

Con specifico riguardo al caso di specie, poi, si potrebbe anche concludere nel senso che l’ampliamento dell’immobile ai sensi del c.d. Piano Casa costituiva anche un modo (l’unico, secondo gli stessi ricorrenti) per ottemperare ai provvedimenti impugnati nella parte in cui il Comune aveva imposto il ripristino dei parametri abitativi di cui al D.M. 5 luglio 1975.

6.5. Dal punto di vista sostanziale, infine, non risponde al vero che gli abusi in questione sono stati realizzati tutti in assenza di opere aventi rilievo edilizio.

In effetti, leggendo la relazione del geom. Straccia, ci si avvede del fatto che:

a) quanto al piano terra:

– lo stesso era stato frazionato e alcuni dei locali così ottenuti erano inaccessibili;

– un magazzino era stato trasformato in cucina comune/sala mensa;

– erano state eliminate le scale di collegamento al primo piano;

b) quanti ai piani primo e secondo:

– una porzione dell’unità immobiliare sub 7 era stata trasformata in cucina comune/sala mensa;

– l’unità immobiliare sub 12 e 13 era stata trasformata da ufficio a cucina comune/sala mensa;

– in alcune stanze del secondo piano i terrazzini erano stati parzialmente chiusi per ricavarne dei cucinini.

Quelli appena descritti sono indubbiamente abusi edilizi “con opere”.

Si può invece convenire con i ricorrenti sul fatto che le altre difformità non hanno rilievo edilizio, in quanto consistono principalmente nell’utilizzo di tutti i restanti locali dei singoli appartamenti come camere da letto e nella presenza di elettrodomestici e suppellettili. Va tuttavia osservato che assume rilievo edilizio la condivisione stabile di un unico locale cucina/mensa fra più appartamenti, perché, ai sensi del D.M. 5 luglio 1975, ogni unità immobiliare deve prevedere la presenza di una cucina munita di finestra apribile. Inoltre ogni unità immobiliare deve essere dotata di una stanza soggiorno (anche se, in generale, non è vietato utilizzare questa stanza anche per altri usi part time, quale ad esempio il riposo notturno mediante utilizzo di divani-letto).

6.6. Per quanto concerne, invece, il regime sanzionatorio, non si comprende l’insistenza sul fatto che nella specie trovava applicazione l’art. 34 e non l’art. 33 del T.U. Edilizia. Al riguardo va infatti osservato che:

– si può certamente convenire con i ricorrenti sul fatto che nella specie si è in presenza di una difformità parziale rispetto ai titoli abilitativi originari, i quali prevedevano un immobile destinato in parte ad opificio e in parte a unità abitative (distinzione che permane anche a seguito degli abusi per cui è causa);

– per quanto di interesse in questa sede, l’art. 33 del T.U., nella versione vigente dall’11 dicembre 2016, prevede che: “Gli interventi e le opere di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 10, comma 1, eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità da esso, sono rimossi ovvero demoliti e gli edifici sono resi conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistico-edilizi entro il congruo termine stabilito dal dirigente o dal responsabile del competente ufficio comunale con propria ordinanza, decorso il quale l’ordinanza stessa è eseguita a cura del comune e a spese dei responsabili dell’abuso.

2. Qualora, sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere […] Per gli edifici adibiti ad uso diverso da quello di abitazione la sanzione è pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile, determinato a cura dell’agenzia del territorio […].

6-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 23, comma 01, eseguiti in assenza di segnalazione certificata di inizio attività o in totale difformità dalla stessa…”;

– l’art. 34, nella versione vigente alla data del 31 agosto 2020, stabiliva invece che: “1. Gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire sono rimossi o demoliti a cura e spese dei responsabili dell’abuso entro il termine congruo fissato dalla relativa ordinanza del dirigente o del responsabile dell’ufficio. Decorso tale termine sono rimossi o demoliti a cura del comune e a spese dei medesimi responsabili dell’abuso.

2. Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.

2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01, eseguiti in parziale difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività…”.

Come si può vedere, dunque, il regime sanzionatorio previsto dalle due norme è sostanzialmente il medesimo, prevedendosi in entrambi i casi quale sanzione principale quella ripristinatoria (che comprende anche la possibilità di rendere l’immobile conforme allo strumento urbanistico e alle norme edilizie), salvo il caso in cui ciò non sia tecnicamente possibile (nel qual caso si procede alla c.d. fiscalizzazione dell’abuso). Le disposizioni in parola, poi, si applicano anche agli interventi che richiedono un titolo edilizio “minore” (D.I.A. o S.C.I.A.).

Ma nella specie il Comune non ha mai dubitato della possibilità di eliminare gli abusi senza pregiudizio per la parte conforme, limitando le prescrizioni contenute negli atti impugnati solo alle parti non conformi.

Sotto questo profilo, quindi, nessun concreto pregiudizio è disceso a carico dei ricorrenti dalla eventuale erroneità del richiamo all’art. 33.

In ogni caso, non risulta che l’amministrazione intimata abbia portato ad esecuzione i provvedimenti medesimi, mentre risulta per tabulas che i ricorrenti, nelle more del giudizio, hanno acquisito una serie di titoli edilizi relativi ad interventi la cui concreta realizzazione porterà al completo superamento di tutte le problematiche emerse in occasione dei sopralluoghi effettuati nel mese di maggio 2020.

Anche le altre problematiche risultano superate a seguito dell’attivazione dei ricorrenti.

Infine, per quanto concerne specificamente i sottotetti, è vero che la L.R. n. 17/2015 consente il loro recupero a fini abitativi anche in deroga ai parametri urbanistici vigenti nel territorio comunale in cui insiste l’immobile principale, ma, ai sensi dell’art. 13, comma 5, “…Gli interventi sono effettuati previa acquisizione del permesso di costruire nei casi previsti ovvero previa presentazione della SCIA negli altri casi e comportano la corresponsione del contributo di costruzione, se dovuto…”. Gli interventi in parola, dunque, non sono realizzabili in regime di edilizia libera, ancorché il sottotetto possegga tutti i parametri di cui all’art. 13, comma 1, della L.R. Marche n. 17/2015.

7. Per tutte le suesposte ragioni, il ricorso va accolto in parte, con conseguente compensazione delle spese del giudizio.

TAR MARCHE, I – sentenza 13.01.2026 n. 40