Stante la manifesta fondatezza del ricorso nel merito, il Collegio ravvisa i presupposti per la sua definizione con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a.

In limine, prive di pregio si appalesano le eccezioni di inammissibilità del ricorso svolte dall’interventore ad oppenundum.

Prescindendo dalla considerazione per cui le contestazioni de quibus, lungi dal rilevare in termini di ammissibilità del ricorso, attengono a valutazioni attinenti al merito del gravame, relative cioè alla fondatezza della pretesa attorea, basti rilevare che: con il ricorso in epigrafe le ricorrenti si limitano a censurare l’illegittimità dell’operato amministrativo e dunque del terzo provvedimento di diniego sull’istanza di permesso di costruire convenzionato adottato dalla P.A., senza spingersi a sindacare la legittimità delle vigenti NN.TT.AA. del P.R.G. alle quali il progetto, per i motivi che ci si appresta a riferire, risulta conformarsi a pieno; questo Tribunale, per ben due volte (sentenze nn. 737/2022 e 2184/2023), ha statuito con efficacia di giudicato che lo strumento convenzionale può assurgere a strumento alternativo ed equivalente alla previsione di un Piano particolareggiato di un comparto territoriale già ampiamente urbanizzato, tenuto altresì conto che “la disciplina delle NTA del PRG di Battipaglia non risulta contemplare una soglia quantitativa minima di trasformazione residenziale […] ai fini dell’operatività dell’obbligo di preventiva emanazione dello strumento urbanistico attuativo”.

Sgomberato il campo da qualsivoglia motivo di inammissibilità del gravame, è d’uopo, a questo punto, procedere al vaglio nel merito del ricorso che, come innanzi preannunciato, si rivela complessivamente fondato.

Coglie nel segno la contestazione svolta dalle società ricorrenti con il primo motivo di ricorso a mezzo del quale viene denunciata la violazione del principio del cd. “one shot”, siccome previsto dal novellato art. 10-bis della L. n. 241/1990.

In linea generale, la teorica del one shot, di cui è espressione l’articolo da ultimo indicato, è innervata dal perseguimento delle istanze, di rilievo costituzionale, di certezza del diritto e di speditezza dell’azione amministrativa, nonché di dovuta considerazione delle pronunce giurisdizionali.

Com’è noto, l’articolo 10-bis della Legge sul procedimento amministrativo, come modificato dall’art. 12, comma 1, lett. e), d.l. n. 76 del 2020, conv. l. n. 120 del 2020, al precipuo fine di scongiurare il “rimpallo” della medesima vicenda provvedimentale tra giudice e P.A., prevede che “Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l’autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni” e, conseguentemente, che “In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato”.

La disposizione in parola si ispira, all’evidenza, alla regola del cd. one shot “puro”, per cui è preclusa all’Amministrazione addurre per la prima volta, in sede di riesercizio del potere, motivi ostativi già emergenti dalla prima istruttoria, al fine (in linea di massima legittimo) di reiterare il provvedimento di rigetto a seguito dell’annullamento giurisdizionale di un primo atto di diniego.

In altri termini la P.A., nei procedimenti principiati ad istanza di parte, è tenuta ad esteriorizzare sin dal primo provvedimento tutte le ragioni di fatto e di diritto che ostano all’accoglimento dell’istanza, esaminando l’affare nella sua interezza e sollevando, una volta per tutte, le questioni che ritenga rilevanti, non potendo, dopo di ciò, tornare a decidere sfavorevolmente neppure in relazione a profili non ancora esaminati ma già emergenti dall’istruttoria; sicché, dopo un giudicato di annullamento da cui derivi il potere o il dovere di provvedere nuovamente sull’istanza del privato, l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già evincibili dall’istruttoria esitata con il provvedimento giudizialmente caducato.

Pur riecheggiando la teoria di elaborazione giurisprudenziale cd. del one shot “temperato”, la preclusione in parola se ne differenzia, riguardando non già il terzo provvedimento ma il secondo, sanzionando la norma quell’amministrazione che, pur potendolo fare, non scopra subito le sue carte e manchi di esplicitare sin da subito, e cioè nel corso e all’esito del procedimento avviato su istanza di parte, tutte le ragioni ostative al riconoscimento del bene giuridico agognato dal privato.

Orbene, applicando le suesposte coordinate normative e ermeneutiche al caso di specie, appare evidente come il provvedimento oggi gravato, frutto del riesercizio del potere amministrativo discrezionale dell’ente comunale a seguito di ben due giudicati di annullamento, si ponga in violazione del principio sotteso alla disposizione di cui all’art. 10-bis pocanzi esaminata.

Ed invero, l’amministrazione, a seguito del primo giudicato annullatorio di cui alla sentenza n. 737/2022 di questo Tribunale, non avrebbe potuto (come in effetti ha fatto) addurre per la prima volta argomenti nuovi a sostegno del reiterato diniego già rilevabili con la prima istruttoria principiata a seguito della presentazione dell’istanza di parte.

Peraltro, pur volendo, almeno in parte, aderire alle difese svolte sul punto dell’amministrazione comunale, ritenendo cioè che l’ente, nel procedimento avviato con la presentazione dell’istanza di permesso di costruire convenzionato, non abbia giammai svolto un’attività istruttoria, essendosi limitato a rilevare l’assenza di un PUA esteso all’intero ambito D3 di per sé sola ostativa al rilascio del richiesto provvedimento, essa avrebbe comunque dovuto, in sede di riesercizio del potere, condurre un’istruttoria completa, potendo certamente e legittimamente reiterare il provvedimento di diniego ma rilevando, una volta per tutte, la totalità dei motivi ostativi al rilascio del richiesto permesso di costruire convenzionato.

Senonché il Comune di Battipaglia, con il provvedimento emesso all’esito della nuova – se non rinnovata – istruttoria, ha reiterato le argomentazioni ostative in precedenza svolte, profilando un solo e unico nuovo motivo di diniego (relativo all’insufficienza dell’infrastrutturazione viaria dell’area di intervento) poi dichiarato illegittimo da questo giudicante con sentenza n. 2184/2023, procedendo, infine, a rieditare il proprio potere decisorio attraverso l’emissione di un terzo provvedimento di diniego – oggetto dell’odierno gravame – con il quale ha esplicitato, per la prima volta, ulteriori ragioni ostative al riconoscimento del bene della vita agognato, mai addotte in precedenza ma comunque già rilevabili, se non con la prima, sicuramente con la seconda – indubbiamente svolta – istruttoria.

Di talché, il provvedimento oggi gravato si pone, in ogni caso, in contrasto con la regola del one shot (sia nella sua versione cd. “pura” che “temperata”), tenuto conto che esso deriva dal riesame di ben due precedenti provvedimenti di diniego, entrambi annullati da questo Tribunale, che si fonda su motivazioni mai previamente addotte ma già rilevabili e che è stato comunque emesso dopo ben otto anni dalla presentazione della domanda di permesso di costruire convenzionato, disvelando, così, anche una natura contraria ai canoni di buona amministrazione e al principio del giusto procedimento amministrativo.

Sul punto questo giudicante non può esimersi dal rilevare che la pervicacia degli organi amministrativi che reiterano, con motivazioni sempre diverse, le statuizioni annullate può non solo integrare una elusione (palese o occulta) del giudicato, ma anche portare alla consumazione della discrezionalità amministrativa in ragione della insanabile “frattura” del rapporto di fiducia tra Amministrazione e cittadino derivante da un agire reiteratamente capzioso, equivoco, contraddittorio, lesivo del canone di buona amministrazione e dell’affidamento riposto di privati sulla correttezza dei pubblici poteri (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 25.02.2019, n. 1321); sicché, in presenza di una evenienza siffatta, il giudice dell’ottemperanza può valutare e ritenere che sia, in ogni caso, precluso all’amministrazione di poter tornare a decidere sfavorevolmente nei confronti dell’amministrato anche in relazione ai profili non ancora esaminati.

In definitiva, alla luce delle suesposte considerazioni, deve ritenersi che l’amministrazione comunale abbia ormai esaurito lo spazio di discrezionalità a propria disposizione, non residuando più alcun tratto libero di amministrazione, alla stregua del canone di buona amministrazione e buona fede, oltre che in applicazione del principio del cd. one shot dettato dall’art. 10-bis l. n. 241/1990, come risultante a seguito delle modifiche del decreto‐legge 16 luglio 2020 n. 76, conv. in l. 11 settembre 2020, n. 120.

L’accoglimento del motivo di ricorso pocanzi scrutinato già basta, da solo, a condurre alla caducazione del provvedimento gravato; ciononostante questo giudicante, per ragioni di completezza espositiva, tenuto conto della rilevanza del progetto costruttivo più volte sottoposto allo scrutinio di questo giudice, non può esimersi dal rilevare che l’opposto diniego si rivela, anche nel merito, illegittimo per le ragioni che di seguito si esporranno.

Il Comune di Battipaglia, a supporto motivazionale del proprio provvedimento negativo, ha, anzitutto, contestato che nel computo delle aree di viabilità pubblica (pari al 15% della superficie totale) sono state impropriamente incluse dalle società ricorrenti strade già esistenti e in parte esterne alla zona D3 e percorsi “di servizio” al Parco Commerciale.

Ma il rilievo in parola appare, all’evidenza, privo di qualsivoglia fondamento.

Il P.R.G. (Tabella B, “Oneri dei proprietari”) si limita ad imporre di lasciare almeno il 15% della superficie complessiva ad aree occorrenti alla pubblica circolazione, laddove manchino previsioni di piano o queste siano inferiori.

All’evidenza, dunque, la disposizione in commento non richiede, come addotto dall’ente comunale, la realizzazione di nuova viabilità stradale, potendo gli interessati validamente includere nel relativo computo anche strade già esistenti, incluse quelle private cedute gratuitamente all’amministrazione per consentirne un uso pubblico.

Vieppiù che il tratto stradale del quale è stata prevista la cessione riunisce tutti i sottoservizi essenziali (rete idrica, elettrica, fognaria, metano, telefonica) dell’intero ambito di Zona D3; di talché, assurgendo esso a “percorso di servizio”, garantendo l’accesso pubblico al complesso ex ATI ove sono ubicati pubblici uffici e assolvendo una palese funzione collettiva e di pubblico interesse, non può certamente a ragione, in assenza di qualsivoglia preclusione normativa e di tutela di un preminente pubblico interesse, essere scomputato dalle aree di pubblica viabilità.

Ne consegue che la previsione progettuale, sotto questo aspetto, risulta del tutto coerente e conforme alle prescrizioni del Piano, avendo le ricorrenti debitamente previsto una dotazione per la circolazione di 6.460 mq di cui 5.843 mq (ben superiore al minimo di 4.418 mq) ricadenti in Zona D3.

In ordine, poi, alla presunta inadeguatezza della individuazione delle superfici a standard, non può non rilevarsi l’evidente pretestuosità delle contestazioni svolte dall’amministrazione resistente.

Com’è noto, la sola presenza di vegetazione distribuita sul territorio integra il requisito della destinazione “a verde” dell’area, assurgendo essa da sola, e cioè a prescindere da qualsivoglia valutazione di natura qualitativa, ad “attrezzatura pubblica” o “privata di uso pubblico”.

In altri termini, il rispetto degli standard va valutato sulla base di un parametro di natura quantitativa e oggettiva: la previsione minima di aree a standard, al di là delle loro caratteristiche qualitative e della relativa e concreta organizzazione (che può essere soggetta a prescrizioni da parte dell’amministrazione competente ovvero formare oggetto di convenzione urbanistica ma mai comportare un diniego radicale e definitivo dell’intervento in applicazione del noto principio di proporzionalità), di per sé sola è da considerarsi confacente e conforme all’interesse pubblico che l’amministrazione, nel governo del territorio, intende perseguire.

Deve così ritenersi che il progetto sub iudice restituisca, all’evidenza, gli standard minimi richiesti, avendo previsto 11.916 mq di aree a standard a fronte di una provvista minima di 10.133 mq secondo la destinazione vigente.

Ancora, si rivela erronea la contestazione dell’ente comunale per cui la trasformazione proposta dalle società ricorrente non rispetterebbe il cd. indice di copertura massimo (pari a 0,25) richiesto per la Zona C2 e applicabile anche alle trasformazioni in Zona D3.

Basti rilevare che, a fronte della già dichiarata equivalenza del permesso di costruire ex art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001 rispetto ad un PUA in aree già ampiamente urbanizzate, deve ritenersi consentita, a fortiori, l’esatta individuazione a mezzo dello strumento convenzionale di singoli comparti all’interno di un unico lotto oggetto di intervento.

Così, il progetto presentato dalle ricorrenti ha legittimamente distinto le destinazioni d’uso degli interventi edilizi da realizzarsi sull’unico lotto in Zona D3, applicando le norme previste per la Zona C2 (e quindi l’indice di copertura di 0,25 mq) solo per la quota di trasformazione residenziale, non essendo previsto dalle NN.TT.AA. del P.R.G. vigente alcuno specifico indice di copertura relativamente agli insediamenti produttivi/commerciali.

Ne consegue che, anche sotto questo ulteriore profilo, il progetto, nella parte in cui ha applicato il restrittivo indice alla sola porzione residenziale (C2), si rivela legittimo, non potendo ritenersi estensibile, in via analogica e senza una giusta motivazione, il parametro vincolistico più sopra richiamato anche alle trasformazioni produttive/commerciali.

Come pure illegittime si appalesano, nel complesso, le contestazioni relative alla previsione dei parcheggi.

In completa adesione alle argomentazioni delle società ricorrenti, non corrisponde al vero la circostanza, addotta a ulteriore motivo di diniego, per cui l’area in questione è destinata a “verde” semplice, essendo di contro classificata come “fascia di rispetto stradale” all’interno della quale lo stesso P.R.G. consente la realizzazione di “impianti per la gestione della rete stradale” e, quindi, anche di parcheggi a raso.

Si aggiunga che, a tutto concedere, anche laddove le aree di sosta aggiuntive ricadessero in area destinata a verde, l’amministrazione, in applicazione del più volte richiamato principio di proporzionalità che mira ad evitare provvedimenti abnormi e irragionevoli, avrebbe potuto prescrivere in fase attuativa una diversa disposizione dei medesimi, avendo comunque il progetto garantito un’area per la circolazione in Zona D3 superiore al minimo richiesto e tenuto altresì conto che l’infrastrutturazione stradale è, in generale, compatibile con qualunque destinazione, fatti salvi espressi divieti, non sussistenti nel caso di specie.

Quanto, poi, alla dedotta carenza dei parcheggi per la parte residenziale, ovverosia alla omessa previsione e indicazione dei parcheggi pertinenziali per il fabbricato “E”, occorre rilevare che, diversamente da quanto assunto dal Comune, la Tavola 9 sostituita e le relative tabelle di calcolo dimostrano il rispetto della dotazione di parcheggi sia pubblici a standard (310 mq) che privati, ovverosiapertinenziali e a servizio sia del fabbricato “E” che del fabbricato “F” (1.301,52 mq), soddisfacendo così la dotazione minima prescritta dal Piano.

Ne consegue che, anche sotto tali profili, il provvedimento gravato, oltre a denotare un evidente deficit di istruttoria e travisamento dei fatti, si appalesa illegittimo.

Quanto, infine, alla eccepita discordanza catastale della p.lla 598, con riferimento alla quale l’amministrazione comunale non ha svolto in questa sede alcuna difesa, occorre riferire che, in generale, la superficie catastale, siccome risultante dalle relative visure, viene considerata e utilizzata a soli fini fiscali, giacché è solo la cd. superficie reale che rappresenta l’area effettivamente utilizzabile di un immobile o di un’area.

Dunque l’Ufficio comunale avrebbe dovuto considerare ai fini dell’assentibilità del progetto costruttivo non tanto la superficie catastale riportata nell’allegata visura, ma piuttosto la superficie reale, pure indicata sotto l’annotazione “SR-Superficie reale =8146 MQ”, tenuto conto che la discrasia del dato ivi riportato rispetto a quello indicato nel progetto (ove è indicata in misura pari a 8.200 mq) si rileva inconsistente e, dunque, irrilevante ai fini del rilascio del provvedimento convenzionale richiesto.

Si aggiunga che, in ogni caso, i dati riportati nelle visure catastali non costituiscono fonte di prova certa della situazione esistente sul piano immobiliare: l’accatastamento, invero, rappresenta un adempimento di tipo fiscale-tributario ad iniziativa di parte, sicché esso assume un mero valore indiziario e non, invece, probatorio; sicché, non assurgendo a strumento idoneo ad evidenziare la reale consistenza dei relativi immobili, gli interessati, come accaduto nella specie, sono legittimati a dimostrare in ogni caso l’erroneità del dato indicato nelle visure attraverso specifiche allegazioni probatorie.

In definitiva e per le ragioni suesposte il ricorso è accolto e per l’effetto è annullato il provvedimento n. 221 del 12.11.2025 con il quale il Dirigente del Settore Governo del Territorio SUAP del Comune di Battipaglia ha disposto diniego di p.d.c. convenzionato per la realizzazione di un Parco commerciale integrato ed un complesso residenziale, ai sensi degli artt. 7 D.P.R. 160/2010 e 28-bis D.P.R. n. 380/2001.

La peculiarità della vicenda trattata giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra tutte le parti.

TAR CAMPANIA – SALERNO, II – sentenza 25.02.2026 n. 374