1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

– dalla delibera del Consiglio comunale di Campi Bisenzio n. 103 del 31 maggio 2022 “Definizione degli oneri di urbanizzazione del contributo sul costo di costruzione e degli oneri verdi”, nella parte in cui, ai fini del computo degli oneri, distingue gli interventi di ristrutturazione edilizia conservativa da quelli di ristrutturazione edilizia ricostruttiva, parificando questi ultimi alla sostituzione edilizia e nella parte in cui ratifica una precedente determinazione dirigenziale n. 77 del 29 gennaio 2021;

– dalla determinazione dirigenziale del Comune di Campi Bisenzio n. 1 del 2 gennaio 2023, recante “Aggiornamento tabella oneri di urbanizzazione, costo di costruzione e oneri verdi per l’anno 2023”,

– da tutti gli atti presupposti, conseguenti o comunque connessi del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati con ricorso e con motivi aggiunti dinanzi al T.a.r. per la Toscana dalla Quattordici s.r.l. sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione degli artt. 3, 10 e 16 del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 134, 135, 183, 184, 185 e 191 della l.r. n. 65/2014, violazione del punto 7, della II Sezione, dell’Allegato A al d.lgs. 222/2016, eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti, illogicità manifesta, difetto ed erroneità della motivazione, violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, disparità di trattamento;

b) violazione degli artt. 134, 135, 183, 184, 185 e 191 della l.r. n. 65/2014, degli artt. 3 e 16 del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 51, 56 e 57 delle N.T.A. del R.U. del Comune di Campi Bisenzio, eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti, difetto ed erroneità della motivazione, violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990;

c) contraddittorietà ed illogicità manifesta, violazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, violazione dell’art. 191 della l.r. n. 65/2014;

d) illogicità manifesta e violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, violazione dell’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001, violazione dell’art. 191 della l.r. n. 65/2014;

e) violazione degli artt. 21-septies e 21-nonies della l. n. 241/1990, nullità per violazione e elusione del giudicato;

f) illegittimità derivata, eccesso di potere per difetto dei presupposti, violazione degli artt. 3 e 16 del d.P.R. n. 380/2001, violazione degli artt. 134, 135, 183, 184, 185 e 191 della l.R. n. 65/2014, eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti, illogicità manifesta e violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;

g) violazione dei principi in materia di convalida e di ratifica degli atti amministrativi, violazione degli artt. 21-septies e 21-nonies della l. n. 241/1990, nullità per violazione e elusione del giudicato;

h) violazione dei principi in materia di convalida e di ratifica degli atti amministrativi, violazione degli artt. 21-septies e 21-nonies della l. n. 241/1990;

i) illegittimità derivata, eccesso di potere per difetto del presupposto;

l) contraddittorietà ed illogicità manifesta, violazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, violazione dell’art. 191 della l.r. n. 65/2014.

3. Con la sentenza n. 923 del 10 ottobre 2023 il T.a.r. per la Toscana ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, compensando tra le parti le spese di lite.

4. Il Comune di Campi Bisenzio ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a quattro motivi così rubricati:

I – la delibera incentiva la ristrutturazione individuando tre categorie di intervento in ordine di crescente incidenza, erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 184, 185, 191 e 250 della l. r. Toscana n. 65/2014, violazione e falsa applicazione del 16 del d.P.R. n. 380/2001, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, contraddittorietà della motivazione;

II – il provvedimento mantiene l’incentivazione della ristrutturazione, erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 134, 135, 184, 185, 191 e 250 della l. r. Toscana n. 65/2014, violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, contraddittorietà e illogicità manifeste;

III – la determinazione è legittima per legittimità derivata, erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 134, 135, 184, 185, 191 e 250 della l. r. Toscana n. 65/2014, violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, contraddittorietà e illogicità manifeste;

IV – nullità della sentenza per carenza assoluta di motivazione.

5. Si è costituita in giudizio la Quattordici s.r.l., eccependo l’inammissibilità, l’improcedibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello e riproponendo dinanzi al Consiglio di Stato i motivi dichiarati assorbiti in primo grado.

6. Con memorie del 9 e del 12 maggio 2025 e repliche del 21 e del 22 maggio 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza pubblica del 12 giugno 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Con la delibera n. 103/2022 il Comune di Campi Bisenzio ha ritenuto che, ai fini dell’applicazione degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, la categoria “sostituzione edilizia/ristrutturazione edilizia ricostruttiva” fosse da considerare una categoria intermedia tra quella del “restauro/risanamento conservativo/ristrutturazione conservativa” (di minima incidenza sul territorio) e quella della “ristrutturazione urbanistica o nuova edificazione” (di massima incidenza sul territorio) e che tale ripartizione gli permettesse anche di ottemperare a quanto previsto dall’art. 191 della legge reg. Toscana n. 65/2014.

9. Il T.a.r. per la Toscana ha reputato fondato ed assorbente il primo motivo di ricorso formulato dalla Quattordici s.r.l. avverso il suddetto provvedimento, relativo all’“ingiustizia” della distinzione in due sottocategorie della categoria altrimenti unitaria della ristrutturazione edilizia, in quanto la delibera impugnata, basata, appunto, su tale differenziazione, sarebbe risultata in conflitto con le finalità incentivanti dell’art. 16 comma 4 lett. d-bis del d.P.R. n. 380/2001, non implicando la ristrutturazione, di norma, nuovo consumo di suolo, al contrario della sostituzione edilizia, contraddistinta dalla realizzazione, in ogni ipotesi, di un maggiore ingombro volumetrico.

10. In particolare, il giudice di prime cure ha motivato la sua decisione osservando che “tutti gli interventi di ristrutturazione edilizia, tanto conservativi, quanto ricostruttivi non determinano consumo di suolo e quindi meritano di essere sottoposti a un regime contributivo più favorevole rispetto ad interventi, come quelli di sostituzione edilizia, che, pur presupponendo la demolizione e la ricostruzione del fabbricato preesistente, conducono alla edificazione di un edificio che presenta, rispetto a quello precedentemente esistente, un ingombro volumetrico maggiore, oltre che una diversa sagoma, con possibile incremento, quindi, del carico urbanistico” e che, al fine della determinazione degli oneri di urbanizzazione, dovesse considerarsi “irrilevante… (anche) la distinzione, operata dalla legge regionale toscana 65 del 2014, tra ristrutturazione edilizia conservativa e ristrutturazione edilizia ricostruttiva”.

11. Con il primo motivo il Comune appellante ha lamentato che il T.a.r., nella sua pronuncia, non avesse adeguatamente valutato che la delibera impugnata aveva perseguito uno scopo specificamente prefissato dalla legge, quello di parametrare gli oneri di urbanizzazione “in ragione della differenziazione tra gli interventi” come stabilito dall’art. 16 comma 4 lett. d-bis del d.P.R. n. 380/2001, “prevedendo oneri analoghi per interventi analoghi e, quindi, equiparando…gli interventi rientranti nella ristrutturazione edilizia conservativa a quelli di restauro e risanamento conservativo e gli interventi rientranti nella ristrutturazione edilizia ricostruttiva…a quelli di sostituzione edilizia e prevedendo comunque oneri più gravosi per gli interventi rientranti nella nuova costruzione”. Tale differenziazione, lungi dall’essere irrazionale o illegittima, avrebbe consentito all’ente locale di incentivare le opere di ristrutturazione conservativa rispetto alla ristrutturazione più “pesante”, mantenendo, in ogni caso, per i lavori di entrambe le tipologie, la previsione di oneri inferiori rispetto alla “nuova costruzione” e rispettando, anche sotto il suddetto profilo, i parametri dettati dall’art. 16 comma 4 del d.P.R. n. 380/2001, come richiesto dal successivo comma 5 del medesimo articolo.

12. Per il Comune appellante la scelta attuata con la delibera impugnata, per essere compresa pienamente nel suo significato complessivo, avrebbe, altresì, dovuto essere inquadrata nel processo di evoluzione normativa che il concetto di ristrutturazione aveva subito, sia a livello di legislazione nazionale, che di disciplina regionale, vedendo decisamente ampliata la sua portata.

13. Con il secondo motivo il Comune di Campi Bisenzio ha, poi, dedotto l’erroneità della sentenza n. 923/2023, nella quale il T.a.r. non avrebbe tenuto “minimamente conto che…il provvedimento impugnato (manteneva)…l’incentivazione sia della ristrutturazione edilizia conservativa, sia della ristrutturazione edilizia ricostruttiva rispetto alla nuova costruzione, proprio in conformità a quanto previsto dall’art. 16 comma 4 del d.P.R. n. 380/2001”, non potendo non conferire rilievo alla distinzione operata dalla legge regionale della Toscana n. 65/2014 tra le due tipologie di ristrutturazione, assai diverse quanto agli “effetti urbanistici ed ambientali che comportano…”.

14. Con il terzo ed il quarto motivo l’appellante ha, infine, contestato, da un lato, l’estensione da parte del T.a.r. dell’illegittimità della delibera n. 103/2022 anche alla successiva determinazione dirigenziale n. 1/2023, di aggiornamento delle tabelle degli oneri di urbanizzazione e, dall’altro, la mancanza di motivazione dell’inciso “seppure fondati” riferito agli altri motivi di ricorso, dichiarati assorbiti in primo grado, ove “interpretato come una valutazione di merito di accoglimento” delle ulteriori doglianze della società ricorrente, pur non esaminate.

15. I motivi di appello sono in parte fondati e devono essere accolti nei termini di seguito illustrati.

16. Preliminarmente devono, però, essere respinte le eccezioni di inammissibilità formulate dalla Quattordici s.r.l. in rapporto alla pretesa novità sia rispetto al contenuto della delibera n. 103/2022, sia rispetto a quello degli atti difensivi di primo grado, del riferimento alla “differenziazione tra gli interventi” di cui all’art. 16 comma 4 lett. d-bis del d.P.R. n. 380/2001 della distinzione, quanto agli oneri di urbanizzazione, tra “ristrutturazione ricostruttiva” e “ristrutturazione conservativa”. In realtà, fin dalle sue premesse, la delibera impugnata evidenzia, infatti, la centralità della suddetta esigenza di differenziazione, richiamandosi all’art. 191 della legge regionale n. 65/2014 che – in modo del tutto analogo al citato art. 16 comma 4 – stabilisce che il Consiglio comunale, nel determinare gli oneri, deve tener conto, appunto, delle “tipologie degli interventi di recupero, garantendo(ne) la differenziazione…” così da privilegiare, in modo particolare nelle aree a maggiore densità del costruito, gli interventi sul patrimonio edilizio esistente, anziché quelli di nuova costruzione.

17. All’interno del medesimo atto del Consiglio comunale di Campi Bisenzio vengono altresì ulteriormente ribadite:

– l’opportunità di “distinguere, all’interno della categoria della ristrutturazione edilizia, ai fini del computo degli oneri, tra ristrutturazione edilizia conservativa e ristrutturazione edilizia ricostruttiva, considerato che si tratta di due categorie di intervento differenti, come previsto nella disciplina regionale…e che sia corretto assoggettare gli interventi di ristrutturazione ricostruttiva agli stessi oneri previsti dalla sostituzione edilizia, in quanto entrambi gli interventi, ambedue difatti ricompresi nell’art. 134 l.r.T. n. 65/2014, incidono in maniera rilevante sul territorio, in misura sicuramente maggiore di quanto non facciano gli interventi di ristrutturazione conservativa, invece annoverata dall’art. 135 tra gli interventi di edilizia <<minore>>, al pari del restauro e del risanamento conservativo”;

– l’intenzione dell’Amministrazione di ottemperare “con tale previsione…al disposto dell’art. 191 l.r.T. n.65/2014… – che, come detto, rinviando ai Comuni la determinazione dell’incidenza degli oneri in base agli effetti che gli interventi comportano sul proprio territorio, elenca, tra i fattori da considerare, le tipologie di interventi di recupero, incentivando gli interventi sul patrimonio edilizio esistente anziché quelli di nuova costruzione…”.

18. Da qui l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità (in particolare riferita al primo motivo di appello) e l’impossibilità di qualificare il richiamo alla necessità di differenziazione degli interventi in base ai loro effetti sul territorio una “motivazione postuma”, come sostenuto dalla Quattordici s.r.l., risultando tale riferimento sin dall’inizio parte integrante della delibera impugnata e all’origine della distinzione stessa degli importi da versare a titolo di oneri di urbanizzazione nelle diverse ipotesi di ristrutturazione.

19. Parimenti non meritevole di accoglimento è l’ulteriore eccezione di inammissibilità dell’appello nella parte in cui non conterrebbe “una critica puntuale della motivazione della sentenza”, avendo, in realtà, il Comune di Campi Bisenzio illustrato con chiarezza i capi della decisione di primo grado oggetto delle sue censure e le ragioni alla base delle sue doglianze.

20. Quanto al merito, l’appello appare, come anticipato, meritevole di accoglimento, poiché dai documenti in atti e da tutti gli elementi emersi nel corso del giudizio il Comune, con la delibera n. 103/2022 e, successivamente, con la determinazione dirigenziale n. 1/2023, risulta, in verità, aver dato corretta esecuzione alle disposizioni di cui all’art. 16 comma 4 del T.U.Ed. e all’art. 191 della legge regionale n. 65/2014 che impongono di tener conto, per la quantificazione degli oneri di urbanizzazione, della differenziazione tra gli interventi, considerandone l’incidenza sul territorio ed il conseguente carico urbanistico, con l’obiettivo di incentivare la ristrutturazione rispetto alla nuova costruzione.

21. Lungi dall’alterare illegittimamente ed irragionevolmente le categorie previste dal T.U. Ed., cui si ricollega anche il regime dei titoli abilitativi, il Comune appellante si è, infatti, limitato, in questo caso, a distinguere, ai fini della quantificazione degli oneri, tra ristrutturazione conservativa e ristrutturazione ricostruttiva in relazione ai concreti effetti urbanistici ed ambientali che tali tipologie di opere comportano, esercitando una scelta pienamente rientrante nelle sue prerogative di ente locale cui è affidata la cura degli interessi pubblici attinenti al territorio e alla collettività di riferimento e preservando comunque nei contesti di maggiore edificazione il favor per la ristrutturazione rispetto alla nuova costruzione, assoggettata ad oneri di urbanizzazione sicuramente maggiori.

22. La suddetta interpretazione della facoltà dell’ente locale di differenziare l’importo degli oneri di urbanizzazione coerentemente alla concreta incidenza delle varie tipologie di opere sull’assetto del territorio e sull’ambiente e alle previsioni della disciplina statale e regionale vigente è stata, del resto, già fatta propria dalla giurisprudenza della Sezione che, in un caso per alcuni aspetti analogo, (anche se disciplinato da diversa legge regionale e da più risalente normativa del T.U. Ed.) ha avuto modo di osservare che “la deliberazione comunale di determinazione degli oneri rientra nella lata discrezionalità dell’amministrazione comunale e pertanto non appare illogico, né illegittimo che l’amministrazione appellante abbia voluto accomunare la fattispecie della nuova costruzione a quella di ristrutturazione con demolizione, conformandosi alle <<indicazioni>> regionali”, evidenziando anche che normalmente “nella ipotesi di ristrutturazione con integrale demolizione dell’edificio preesistente si ha un incremento del carico urbanistico (non foss’altro, si pensi al necessario rifacimento di tutta l’impiantistica)” (Cons. Stato, Sez. IV, 30 ottobre 2017 n. 4989).

23. La distinzione tra ristrutturazione conservativa – assimilata nella delibera n. 103/2022, quanto agli oneri di urbanizzazione, al restauro e al risanamento conservativo – e ristrutturazione ricostruttiva, – accomunata, invece, alla sostituzione edilizia – rappresenta, altresì, come efficacemente sottolineato dal Comune, una “naturale” conseguenza dell’evoluzione in senso ampliativo dell’ambito di operatività della categoria della ristrutturazione, suscettibile di condurre attualmente, sempre più spesso, alla realizzazione, al posto dell’immobile preesistente, di volumetrie maggiorate, con incidenza crescente sull’assetto del territorio ed innegabili effetti sulla salvaguardia dell’ambiente.

24. Come affermato, poi, dall’appellante nell’ambito del secondo motivo, la differenziazione tra le due sottocategorie, entrambe appartenenti al genus “ristrutturazione” non risulta in alcun modo violativa del dettato dell’art. 16 T.U. Ed., né delle competenze riservate al legislatore statale, restando gli importi previsti a titolo di oneri di urbanizzazione anche per la ristrutturazione cd. ricostruttiva decisamente inferiori a quelli dovuti in caso di nuova costruzione.

25. La fondatezza dei primi due motivi appello formulati dal Comune di Campi Bisenzio avverso la pronuncia di annullamento della delibera del Consiglio comunale n. 103/2022 determina l’accoglimento anche della doglianza successivamente esposta dall’appellante con il terzo motivo, in relazione alla affermata “illegittimità derivata” della determinazione dirigenziale di aggiornamento delle tariffe, insussistente alla luce della correttezza e legittimità della distinzione operata dal Comune stesso nel provvedimento precedente.

26. Privo di rilievo, in quanto articolato su un aspetto, in realtà, marginale della decisione appellata è, infine, il quarto motivo di appello, con il quale il Comune di Campi Bisenzio – per ragioni tuzioristiche – appare aver impugnato un mero inciso (“seppure fondati”) formulato in via ipotetica nella sentenza n. 923/2023 e riferito agli ulteriori motivi di doglianza della società ricorrente dichiarati dal T.a.r. assorbiti nel giudizio di primo grado.

27. La fondatezza dell’appello del Comune impone, inoltre, di esaminare nel merito tutte le censure puntualmente riproposte dalla Quattordici s.r.l. nella sua memoria di costituzione dinanzi a questo Consiglio di Stato.

28. Non meritevole di condivisione è, in primo luogo, l’argomentazione per la quale il Comune non avrebbe potuto differenziare, sia pure solo riguardo agli oneri di urbanizzazione, le due forme di ristrutturazione facendo leva sulla diversità di titolo autorizzatorio necessario per l’esecuzione di ciascuna, “dal momento che entrambe possono comunque essere realizzate mediante SCIA”. La determinazione assunta – di prevedere importi differenziati per la ristrutturazione ricostruttiva e per quella conservativa – non deriva, infatti, principalmente, dal titolo richiesto dalla legge per l’intervento, bensì dall’incidenza delle differenti opere sul territorio e dalla mancanza di continuità che caratterizza la prima delle due tipologie di lavori rispetto all’edificato pregresso.

29. Quanto, poi, al confronto con la disciplina adottata dagli altri Comuni della medesima Regione, dinanzi all’elencazione da parte della società ricorrente dei casi in cui la ristrutturazione risulta essere stata considerata in modo unitario ai fini della quantificazione degli oneri dovuti, l’appellante ha evidenziato, da parte sua, l’appartenenza della relativa determinazione alla competenza di ciascun Consiglio comunale, rappresentando, poi, la circostanza della diffusione in numerosi altri comuni toscani di analoghe forme di distinzione all’interno della medesima categoria della ristrutturazione, sempre agli effetti della individuazione delle somme dovute a titolo di oneri di urbanizzazione.

30. Anche le censure di cui al terzo e al quarto motivo dell’originario ricorso si rivelano non condivisibili, presentando la scelta effettuata dal Comune una logica coerente sia con il dettato normativo nazionale e regionale sia con le concrete caratteristiche assunte dalla forma di ristrutturazione cd. “ricostruttiva”, senza dubbio maggiormente incidente sull’assetto del territorio rispetto al mero ripristino del fabbricato preesistente anche in termini di continuità con l’edificato pregresso e corrispondendo gli importi indicati nelle tabelle ai coefficienti già presenti nella legge regionale n. 1/2005, con permanenza del favor per il recupero di quanto esistente rispetto all’ipotesi di nuova costruzione.

31. In considerazione della reale portata della richiamata pronuncia del T.a.r. n. 1192/2021 non appare, poi, rintracciabile nel nuovo provvedimento alcuna violazione di giudicato da parte del Comune appellante che, adottando l’atto nella corretta forma richiesta dalla legge (delibera del Consiglio comunale) ha ritenuto, nell’esercizio del proprio potere discrezionale di organizzazione e regolazione degli usi del territorio e di salvaguardia e promozione degli aspetti urbanistici ed ambientali, di adattare e precisare il concetto di intervento di ristrutturazione edilizia in rapporto al dettato della legge regionale n. 65/2014, distinguendo del tutto ragionevolmente, all’interno della medesima macro-categoria, due tipologie diverse di lavori assimilabili l’una al restauro e risanamento conservativo e l’altra alla sostituzione edilizia.

32. Non meritevoli di accoglimento sono, infine, tutte le ulteriori doglianze formulate dalla originaria ricorrente, articolate in rapporto alla pretesa impossibilità per l’Amministrazione comunale di ratificare con la deliberazione n. 103/2022 anche la determinazione n. 77 del 29 gennaio 2021, “travolta”, a dire della Quattordici s.r.l. , dal giudicato di annullamento. In realtà, tale provvedimento, mai impugnato dinanzi al T.a.r. neppure con motivi aggiunti, appare essere stato oggetto di ratifica quanto agli effetti in un termine ragionevole dalla conoscenza da parte dell’Amministrazione comunale dell’annullamento per incompetenza del precedente provvedimento in materia di differenziazione degli oneri di urbanizzazione per i diversi interventi di ristrutturazione.

33. In conclusione, l’appello deve essere dunque accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere integralmente respinto.

34. Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

CONSIGLIO DI STATO, IV – sentenza 03.11.2025 n. 8519