1. Il primo motivo non è fondato. Il tema dei limiti alla discrezionalità nell’esercizio del potere pianificatorio derivanti da un precedente giudicato è stato indagato da tempo risalente. Già l’Adunanza Plenaria n. 1/1986, com’è noto, rinveniva il punto di equilibrio tra il principio di effettività della tutela giurisdizionale (art. 1 c.p.a.; art. 24 e 113 Cost.) – che verrebbe massimamente tutelato ritenendo applicabile al privato destinatario di un giudicato favorevole la disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento della proposizione della domanda giudiziale – e il principio di continuità dell’azione amministrativa nell’applicazione della disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento in cui la sentenza favorevole al privato venga da costui notificata all’Amministrazione.
Si è osservato, da un lato, che “le disposizioni sopravvenute non possono essere ignorate né eluse nel momento in cui l’autorità si accinge a provvedere in concreto”. Dall’altro, tuttavia, neppure può porsi in non cale l’aspettativa maturata nel privato per effetto del giudicato ad esso favorevole.
Pertanto, si è ritenuto che il privato, al fine di consolidare la propria posizione, sarebbe onerato di procedere alla notifica della sentenza, che renderebbe irrilevante ogni sopravvenienza lesiva della posizione giuridica soggettiva formatosi e consolidatosi con la pronuncia giurisdizionale passata in giudicato.
Tale indirizzo interpretativo ha trovato conferma anche nella giurisprudenza più recente (Cons. St., Ad. Pl., 9 giugno 2016, n. 11) secondo cui “nella contrapposizione fra naturale dinamicità dell’azione amministrativa nel tempo ed effettività della tutela, un punto di equilibrio è stato tradizionalmente rinvenuto nel principio generale per cui l’esecuzione del giudicato può trovare limiti solo nelle sopravvenienze di fatto e diritto antecedenti alla notificazione della sentenza divenuta irrevocabile”.
Orbene, nel caso di specie, la sentenza è stata notificata in data 4.08.2021 successiva alla delibera di Giunta Comunale n.70 del 14.05.2021 di adozione del piano urbanistico comunale, con il quale il compendio immobiliare veniva classificato in parte quale “ambito agricolo periurbano” (rif. Norm. Art.25 N.T.A.) ed in parte quale “potenziale contesto per la realizzazione di assi attrezzati verdi di livello territoriale” (art. 41 N.T.A.). A tale data, dunque, la pretesa edificatoria di parte ricorrente non avrebbe comunque potuto essere soddisfatta, operando le previsioni urbanistiche sopravvenute alla sentenza in regime di salvaguardia.
2. Neppure il secondo motivo è fondato. Vero è che per tradizionale indirizzo, sussiste un onere di motivazione rafforzata allorchè venga mutata la destinazione urbanistica di un’area rispetto alla quale sia intervenuto un giudicato di annullamento di un diniego di permesso di costruire, essendosi consolidata una situazione di affidamento del privato nel veder soddisfatta la propria pretesa edificatoria per effetto dell’accoglimento delle proprie ragioni. Tuttavia, deve ritenersi che l’onere motivazionale, seppur più intenso rispetto a quanto generalmente richiesto per gli atti di pianificazione che non incidano su affidamenti consolidati, debba modularsi in funzione delle aspettative concretamente maturate nel privato. È chiaro che un onere motivazionale più intenso potrà ravvisarsi laddove il giudicato abbia sostanzialmente riconosciuto una concreta possibilità per il privato di realizzare l’iniziativa edificatoria illegittimamente denegata, mentre nel caso in cui il giudicato non investa profili di concreta accoglibilità dell’istanza, l’onere motivazionale può ritenersi soddisfatto anche in modo meno specifico (“sui limiti della tutela delle aspettative edificatorie dei privati rispetto all’esercizio di poteri pianificatori ambientali e paesaggistici, secondo cui: i) le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità; ii) anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d.polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni; iii) con riferimento all’esercizio dei poteri pianificatori urbanistici, la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; iv) una posizione di vantaggio (derivante da una convenzione urbanistica o da un giudicato) può essere riconosciuta (e quindi essere oggetto della tutela da parte del giudice amministrativo) soltanto quando abbia ad oggetto interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi, come è nel caso in esame in cui si tratta dell’esercizio dello ius variandi su istanza del privato”. (cfr. Cons. Stato n. 21/2023).
“4.1. La giurisprudenza, in verità, ha segnalato che in determinate evenienze anche lo strumento urbanistico generale richiede una motivazione specifica di certe scelte: (…)
4.3.3. Tale è, altresì, la situazione del privato che abbia ottenuto un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia o di un silenzio-rifiuto su una domanda edilizia, in ordine alla pretesa di variante di nuove previsioni urbanistiche rilevanti in quanto sopravvenute nel corso del giudizio (Ad. plen., 8 gennaio 1986, n. 1).
Qui, la rilevanza della situazione del privato è data dall’intervenuto accertamento giurisdizionale della illegittimità del diniego di concessione edilizia o del silenzio-rifiuto sulla domanda edilizia in relazione alle previgenti indicazioni di piano.
In entrambi i casi, l’obbligo di una motivazione specifica, riferita nel primo caso alla destinazione di zona della singola area difforme dagli accordi intercorsi, nel secondo caso all’interesse pretensivo del privato ad una variante di adeguamento delle previsioni urbanistiche al giudicato, attua il bilanciamento degli interessi, pubblici e privati, e la garanzia del proprietario inciso.”.
Nel caso di specie, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5990/2020 ha annullato il diniego di approvazione di piano attuativo/rilascio del permesso di costruire, esprimendosi unicamente sulle condizioni dell’edificazione, ed affermando che, in base alla disciplina allora vigente, fosse possibile edificare nelle stralciate aree C, previa approvazione di un piano attuativo anche ad iniziativa privata. Non essendo il diniego motivato con riguardo ad ulteriori aspetti concernenti il merito dell’iniziativa edificatoria, il giudicato non si esprimeva sulla concreta realizzabilità del progetto e, pertanto, non può ritenersi sorto alcun affidamento circa la realizzabilità in concreto dell’intervento, che imponesse all’Amministrazione una ulteriore valutazione in merito alla compatibilità dello stesso con le esigenze sottese alla nuova pianificazione. Va considerato, infatti, che, indipendentemente dallo strumento urbanistico necessario per procedere all’edificazione sulla base del previgente strumento urbanistico, è incontroverso tra le parti, che le aree C furono stralciate da parte della Provincia e che, pertanto, in tali aree fossero applicabili i limiti di edificabilità previsti per le zone c.d. bianche dall’art. 4 della Legge Regionale n.17/82. Il ricorrente omette anche di dimostrare che l’iniziativa edificatoria avesse una effettiva possibilità di essere approvata in base ai parametri di legge previsti per l’area. Infatti, mentre all’interno del centro abitato gli interventi di nuova edificazione non erano affatto consentiti (alla stregua della lettera 1) del comma 1 dell’art. 4) al di fuori dello stesso, l’edificazione a scopo residenziale era limitata a metri cubi 0,03 per ogni metro quadrato di area edificabile e, per le opere strettamente accessorie all’ attività agricola, era previsto un indice di fabbricabilità aggiuntivo pari a 0,07 mc mq. Dunque, non potendosi ritenere sorto alcun legittimo affidamento sulla concreta edificabilità dell’area, non può neppure affermarsi che il Comune fosse onerato di respingere le osservazioni presentate dalla ricorrente con una motivazione più ampia di quella data, che rimanda ai criteri ispiratori del piano, trai quali è compreso anche il contenimento del consumo di suolo (v. pagg. 9 e 14 della relazione prot. 16019 del 27/09/2021).
3. Infondato è anche il terzo motivo, non sussistendo elementi per affermare che la destinazione impressa all’area sia palesemente incongrua. Dalla planimetria dell’area contenuta nelle relazioni tecniche di parte depositate in atti dalla ricorrente emerge che l’area è completamente inedificata e collocata solo da un lato a margine di una zona urbanizzata, mentre dalla parte opposta – a parte una strada – confina con aree totalmente libere. È noto che la destinazione agricola può essere prevista non soltanto per finalità di promozione della produzione agricola, ma anche per finalità di tipo ambientale e di decompressione del carico antropico. E difatti, nel caso di specie, emerge dalla tabella riassuntiva della valutazione delle osservazioni, che quella presentata dalla ricorrente è stata respinta anche sulla base di quanto previsto dall’art. 53 N.T.A. del P.T.C.P. riguardante le “Aree di integrazione urbanistica e di riqualificazione ambientale”. Pertanto la classificazione del fondo non appare viziata da macroscopica illogicità.
4. Neppure è fondato il quarto motivo di ricorso, atteso che la relazione istruttoria Prot. 16019 del 27.9.2021, allegata alla delibera 126/2021, indica chiaramente il metodo seguito per l’esame e la motivazione relativa delle osservazioni di carattere puntuale, esame che è stato effettuato tenuto conto dei principi ispiratori del piano, degli obiettivi strategici e di indirizzo, mentre la motivazione sulle stesse è stata resa accorpandole per questioni omogenee (cfr. pagg. 2 e 3 della relazione: “Le osservazioni puntuali sono state valutate tenendo conto dei principi ispiratori del piano e degli obiettivi strategici e di indirizzo, del rispetto degli strumenti urbanistici sovraordinati, della normativa nazionale vigente di settore e della necessaria equità tra tutti i cittadini e le parti e componenti omogenee del territorio. Per una migliore e maggiore omogeneità ed equità di valutazione le osservazioni sono state accorpate per casistiche analoghe in base all’ oggetto dell’osservazione, alla destinazione urbanistica prevista nel Puc adottato, alle caratteristiche geografiche e morfologico-insediative delle particelle”).
5. In definitiva il ricorso è infondato.
6. Le spese di lite possono essere compensate stante la peculiarità delle questioni esaminate.
TAR CAMPANIA – NAPOLI, II – sentenza 17.09.2025 n. 6219