1. Il ricorso è infondato.

2. Con l’atto impugnato, il Comune resistente ha comunicato alla ricorrente l’impossibilità di addivenire alla stipula della Convenzione relativa al Piano di Lottizzazione n. 216/L, in sintesi, per le seguenti ragioni autonome:

a) insussistenza, in capo alla Cooperativa ricorrente, del titolo di proprietaria degli immobili oggetto del Piano, non essendo stati ritenuti sufficienti a comprovare quell’indispensabile rapporto di detenzione qualificata col bene gli atti di compravendita da essa stipulati, in quanto sospensivamente condizionati;

b) sopravvenuta classificazione, a seguito dell’aggiornamento del P.A.I., dell’area oggetto del Piano come zona di Pericolosità Elevata (P3) e Molto Elevata (P4), rispetto cui l’art. 21 delle N.T.A. vieta “interventi di nuova edificazione privata, seppur previsti dagli strumenti urbanistici” (cfr. D.P.R.S. n.9 del 6 maggio 2021, pubblicato in G.U.R.S. n. 22 del 21 maggio 2021);

c) decadenza del Piano di Lottizzazione, per decorso del termine di dieci anni dalla data di approvazione.

Trattasi, dunque, di cd. “atto plurimotivato”, potendo farsi applicazione, in relazione allo stesso, del principio secondo cui “in presenza di provvedimenti con motivazione plurima solo l’accertata illegittimità di tutti i singoli profili su cui essi risultano incentrati può determinarne l’illegittimità, con conseguente possibilità per il giudice amministrativo di disporne l’annullamento; laddove pertanto il provvedimento impugnato sia sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, il giudice, qualora ritenga di dover respingere le censure indirizzate verso uno soltanto dei motivi assunti a base dell’atto controverso, può respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento” (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato sez. V, 20/08/2025, n.7093).

3. Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene di poter esaminare, prioritariamente, il secondo motivo di ricorso, in quanto riferito alla questione, assorbente, concernente il sopravvenuto aggiornamento del P.A.I.

3.1. Sul punto, sostiene la ricorrente che gli elaborati progettuali afferenti al P. di L. sarebbero pienamente compatibili con tutte le previsioni del Piano – come era già stato attestato dalle note n. 4181 del 30.3.2007 e n. 116411 dell’11.9.2012 del competente Ispettorato e dalla nota prot. n. 111532 del 18.5.2018 dell’Ufficio del Genio Civile, che, alla luce degli studi ENEA riguardanti la predisposizione al dissesto del territorio comunale, aveva confermato il parere favorevole già reso in passato – e sarebbero rimasti tali anche dopo l’entrata in vigore del D.P.R.S. n.9/2021.

Pur ritenendo i pareri di cui sopra già di per sé sufficienti a confermare la conformità del piano alla normativa idrogeologica, e benché il D.P.R.S. n.9 del 6 maggio 2021, a suo dire, ne escludesse espressamente la necessità, la ricorrente rileva di aver comunque provveduto al rinnovo del deposito degli atti progettuali redatti in ossequio alle nuove N.T.A. Questi ultimi, nelle date del 2.2.2024 e del 9.2.2024, sono stati trasmessi dal Comune all’Autorità di Bacino, la quale avrebbe reso un parere di compatibilità geomorfologico positivo di “realizzazione di una paratia di pali e barriera para colate”, evidenziando la priorità di tali opere rispetto alla realizzazione del complesso residenziale oggetto del P. di L.

Ne deriverebbe, in sintesi e sempre secondo la prospettazione della ricorrente, che, sotto la condizione della realizzazione di tali opere, l’Autorità di Bacino avrebbe, in sostanza, attestato la conformità del P. di L. anche in relazione all’aggiornato P.A.I., con la conseguenza che, trattandosi di interventi comunque finalizzati alla realizzazione del P. di L., anche le opere da ultimo citate avrebbero richiesto, per la relativa attuazione, la stipula della convenzione, a cui, invece, il Comune si sarebbe illegittimamente sottratto.

In altre parole, secondo la tesi della ricorrente, al Comune non era consentito subordinare la stipula della convenzione alla realizzazione dei predetti interventi mitigatori, ma, una volta appurata la conformità del P. di L. anche alle nuove disposizioni derivanti dall’aggiornamento del P.A.I., l’ente avrebbe dovuto procedere senz’altro alla stipula della convenzione, con inserimento di una clausola imponente l’esecuzione preventiva delle opere di mitigazione del rischio (id est, la paratia e la barriera).

Per tale ragione, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo, in quanto, nell’affermare l’impossibilità di addivenire alla stipula della convenzione per incompatibilità del P. di L. con l’art. 21 delle sopravvenute N.T.A., non avrebbe tenuto conto del parere da ultimo rilasciato dall’Autorità di Bacino.

3.2. Il motivo non merita accoglimento.

3.2.1. Va preliminarmente premesso che il punto 3bis) della delibera di C.C. n. 83/C del 20.11.2012, con cui è stato approvato il P. di L. oggetto di causa, prevede espressamente che “prima della stipula della convenzione, preventivamente al rilascio della Concessione Edilizia necessita verificare che i progetti siano o meno compatibili ed in linea con le nuove ed aggiornate previsioni del Piano di Assetto Idrogeologico della Regione Siciliana”.

Tale disposizione, è coerente con le pronunce giurisprudenziali sul tema, che hanno chiarito come tra il piano di lottizzazione e la relativa convenzione non v’è un reciproco nesso

di logica consequenzialità e, qualora tra l’approvazione del piano attuativo/schema di convenzione e il momento di stipulazione della stessa sia decorso un notevole lasso di tempo e siano venuti meno i presupposti sui quali l’approvazione è stata fondata, è legittimo e conforme con l’interesse pubblico che l’Amministrazione verifichi la persistenza di detti presupposti fino al momento della stipula della convenzione, non potendosi questa ritenersi obbligata (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26/07/2016 n. 3334; Cons. St. sez. IV, 29/09/2016, n. 4027).

L’insussistenza del predetto obbligo comporta che, prima della stipula della convenzione, l’Amministrazione è legittimata addirittura a rivedere le proprie determinazioni pianificatorie sulla medesima area (e quindi, conseguentemente, decidere di non stipulare più la convenzione di lottizzazione). Ciò discende dalla natura meramente programmatoria del piano di lottizzazione che è, di per sé, inidoneo a far sorgere in capo ai privati aspettative giuridicamente qualificate (così, Consiglio di Stato, sez. IV, 22/12/2022, n. 11209).

Del resto, ad ulteriore sostegno di quanto in precedenza osservato, può qui richiamarsi l’eloquente pronuncia del Consiglio di Stato con cui è stato chiarito che, secondo la moderna concezione della funzione di pianificazione, sviluppatasi a partire dalla decisione n. 2710 del 10 maggio 2012, “l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo e armonico del medesimo, che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi, sia dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, delle esigenze economico-sociali della comunità radicata sul territorio”. (così, Consiglio di Stato, sez. IV, 21/10/2024, n. 8412).

3.2.2. Pertanto, legittimamente il Comune, a seguito dell’aggiornamento delle norme del P.A.I., ha subordinato la stipula della convenzione all’ottenimento di un parere di compatibilità del Piano con le nuove norme vincolistiche, non sussistendo in capo ad esso alcun obbligo nascente dalla precedente approvazione del P. di L..

La stipula della convenzione e la successiva trascrizione a cura del privato sono, infatti, condizioni di efficacia della delibera di approvazione della lottizzazione, che, proprio in considerazione della propria natura programmatoria, acquista efficacia non per effetto dell’approvazione del relativo progetto da parte del Consiglio comunale, ma con le successive stipulazioni e trascrizioni della convenzione (cfr. Consiglio di Stato n. 11209/2022, cit.).

Nel caso di specie, la stipula della convenzione ha incontrato un ostacolo nel sopravvenuto aggiornamento della normativa idrogeologica, a seguito della variante P.A.I., che ha determinato, per effetto dell’aggiornamento delle N.T.A., il sopravvenuto divieto di nuove costruzioni nelle aree interessate dal P. di L., classificate come P3 e P4.

In particolare, rileva il Collegio che l’art. 9 delle N.T.A. prevede che “Ai sensi del comma 4 dell’art. 65 del D.Lgs. 152/2006, le disposizioni del piano stralcio di distretto, hanno carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni e gli enti pubblici, nonché per i soggetti privati. 9.2. Tutti gli atti di pianificazione, concessione, autorizzazione, nulla-osta ed equivalenti di competenza di Enti locali ed altre pubbliche amministrazioni dell’ordinamento regionale della Sicilia, relativi ad aree perimetrate dal P.A.I., dovranno essere resi coerenti con il piano”.

Ai sensi del successivo art. 12 delle N.T.A., “Il P.A.I. è uno stralcio del Piano di bacino previsto dall’art. 65 del D.Lgs. 152/2006. Le sue disposizioni sono strumento di salvaguardia di persone, beni, ed attività dai pericoli e dai rischi idrogeologici e, per effetto del c. 4 del medesimo art. 65, hanno carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni, gli enti pubblici ed i soggetti privati, e prevalgono su tutti i piani e programmi di assetto ed uso del territorio. 12.2. I piani e programmi di sviluppo socio-economico, ambientale e di assetto ed uso del territorio devono essere coerenti con il P.A.I. La verifica della coerenza verrà svolta nell’ambito della Valutazione Ambientale Strategica (VAS). 12.3. Le previsioni e le prescrizioni del P.A.I. sono sovraordinate alle previsioni contenute negli strumenti urbanistici generali e nei piani particolareggiati vigenti e, se più restrittive, prevalgono con effetto immediato”.

Per quanto qui di interesse, poi, l’art. 21 delle N.T.A. dispone che “Nelle aree a pericolosità “molto elevata” (P4) ed “elevata” (P3) sono vietati: a) gli interventi di nuova edificazione privata, seppur previsti dagli strumenti urbanistici; b) scavi, riporti, movimenti di terra e tutte le attività sul territorio che possano esaltare il livello di pericolosità, ad eccezione degli interventi consentiti elencati al comma successivo; nel caso di aree soggette a pericolosità da crollo tali attività devono essere valutate caso per caso previa procedura di compatibilità; c) la localizzazione delle “Aree di attesa”, delle “Aree di ammassamento dei soccorritori e delle risorse” e delle “Aree di ricovero della popolazione”, nell’ambito dei Piani di Emergenza di Protezione Civile; d) nuove infrastrutture di trasporto o di servizio; e) nuove attività di escavazione e/o prelievo di materiale sciolto o litoide se non in riferimento ad attività di cava oggetto di regolare autorizzazione; f) gli impianti di qualunque deposito anche provvisorio e/o discarica di materiali, rifiuti o simili”.

A seguito dell’adozione del D.P.R.S. n.9/2021, pertanto, il P. di L. in questione, avente ad oggetto aree oggi classificate come P3 e P4, è divenuto incompatibile con la normativa P.A.I., elemento che ha legittimato il rifiuto opposto dall’Amministrazione alla stipula della convenzione, comunque non obbligatoria.

3.2.3. Non può condividersi la tesi prospettata dalla ricorrente secondo cui l’applicabilità delle nuove norme al caso di specie fosse espressamente esclusa dall’art. 2 del D.P.R.S. n.9/2021, secondo cui “Le norme allegate al presente decreto entrano in vigore il giorno successivo alla pubblicazione sulla G.U.R.S., e non si applicano alle pratiche avviate prima della pubblicazione del presente provvedimento” in quanto quella relativa al P. di L. in questione non poteva considerarsi pratica aperta, stante che, come rilevato dall’Autorità competente, “La documentazione tecnica inerente la pratica in oggetto non è mai stata presentata all’Autorità di Bacino prima del 21/05/2021”.

3.2.4. Altrettando non condivisibile è la tesi secondo cui, con la nota n. 11955 del 9.5.2024, l’Autorità di Bacino, “verificata la coerenza degli elaborati progettuali trasmessi con i contenuti richiesti dalle NTA e all’Appendice 1 della Relazione annessa al D.S.G. n. 3939 del 23.12.201” avrebbe espresso il parere di compatibilità geomorfologico del P. di L., semplicemente condizionandolo alla previa “realizzazione di una paratia di pali e barriera para colate”.

Come correttamente rilevato dal Comune resistente, il sopravvenuto aggiornamento della normativa vincolistica ha determinato, in forza del disposto dell’art. 21 delle aggiornate N.T.A., il divieto degli interventi di nuova edificazione, quali sono quelli a cui è preordinato il Piano di cui si discute.

Ne deriva che, affinché tali interventi possano essere realizzati (e conseguentemente possa essere stipulata la convenzione relativa il P. di L. in questione) occorre che si provveda alla previa riclassificazione delle aree (che non potranno rimanere classificate come aree P3 e P4).

Gli studi predisposti su incarico della ricorrente e l’intervento progettato per mettere in sicurezza le aree, possono considerarsi esclusivamente le fasi iniziali affinché tale procedimento di riclassificazione possa essere condotto a termine, ma non ne esauriscono gli adempimenti.

Ciò emerge chiaramente dal parere di compatibilità geomorfologica rilasciato dall’Autorità di Bacino con nota n. 11955 del 9.5.2024, il quale è espressamente riferito esclusivamente alle opere aventi ad oggetto la realizzazione della paratia e della barriera a servizio del P. di L., e non direttamente agli interventi previsti da quest’ultimo.

Ed invero, è la stessa Autorità che, nel corpo del predetto parere, conclude evidenziando che “successivamente, alla conclusione dei lavori delle opere di mitigazione in oggetto [la paratia e la barriera] e del relativo collaudo, Codesta Amm.ne Comunale potrà presentare una richiesta di riclassificazione del PAI per l’area di interesse, fornendo tutta la documentazione prevista dall’Appendice A delle Norme di Attuazione del PAI. A seguito del completamento della procedura di riclassificazione e del relativo Decreto di approvazione, sarà possibile per il Comune emettere tutte le autorizzazioni di competenza”.

Alla luce di quanto sopra, pertanto, deve escludersi che il predetto parere costituisca un’attestazione di compatibilità del P. d. L. alle norme del nuovo P.A.I., posto che è la stessa Autorità ad evidenziare la necessità che, eseguite preliminarmente le opere di mitigazione del rischio idrogeologico, si proceda con l’istruttoria volta a riclassificare le aree di interesse.

Non è condivisibile, pertanto, l’interpretazione fornita dalla ricorrente, secondo cui “le autorizzazioni di competenza” comunale che l’Autorità di Bacino subordinerebbe alla preventiva riclassificazione delle aree siano soltanto le concessioni edilizie, e non anche la stipula della convenzione, posto che tale interpretazione stride con quanto previsto dalla delibera di C.C. n. 83/C del 2012; quest’ultima, come detto, condiziona la stipula della convenzione alla verificata compatibilità del P. di L. con le norme del P.A.I., che, tuttavia, richiede, in virtù del disposto dell’art. 21 delle N.T.A., la necessaria riclassificazione delle aree interessate, affinché possa superarsi il divieto di nuove edificazioni in aree P3 e P4 ivi previsto.

3.2.5. In assenza di tale preventiva riclassificazione, il rifiuto opposto dall’Amministrazione alla stipula della convenzione appare legittimo, non solo in relazione all’autovincolo impostosi con la delibera C.C. n. 83/C, ma altresì in relazione all’interesse pubblico presidiato dalla normativa vincolistica.

4. Allo stato, dunque, l’attuale classificazione delle aree si frappone come ostacolo insormontabile alla stipula della convenzione, con conseguente assorbimento delle restanti doglianze avanzate in ricorso, dal cui accoglimento, comunque, non potrebbe derivare alcun effetto utile per la ricorrente.

5. In ragione delle considerazioni di cui sopra, non merita positiva valutazione la domanda di condanna in forma specifica ex art. 2932 c.c. avanzata dalla ricorrente, non sussistendo, in considerazione della natura meramente programmatoria dei Piani di Lottizzazione, alcun obbligo dell’Amministrazione di procedere alla stipula della convenzione (che allo stato, come detto, risulta anzi essere impedita dal P.A.I.).

6. Altrettanto non meritevole di accoglimento è, altresì, la domanda di accertamento della responsabilità pre-contrattuale ex artt. 2043 e 1337 c.c. dell’Amministrazione e di conseguente condanna generica della stessa al risarcimento dei danni, che va autonomamente vagliata, in quanto avanzata dalla ricorrente anche per l’ipotesi in cui il piano fosse stato ritenuto non eseguibile, che ricorre nel caso di specie.

6.1. In sintesi, la società cooperativa ricorrente ha dedotto che l’eventuale ritenuta ineseguibilità del piano di lottizzazione, in considerazione delle sopravvenienze, sarebbe addebitabile al Comune, il quale avrebbe tardato nel riscontrare i numerosi solleciti dei lottizzanti, adottando atti soprassessori che avrebbero indebitamente procrastinato la conclusione dell’istruttoria, e cagionato così ingiusti danni agli interessati.

La convenzione, a dire della ricorrente, avrebbe potuto essere immediatamente stipulata già all’indomani della delibera di C.C. n. 83 del 2012, o del provvedimento del 20.1.2014, con cui si confermava la non assoggettabilità a VAS, o, al limite, all’indomani della nota del 15.12.2020, con cui l’Amministrazione comunicava il completamento dell’istruttoria, con la conseguenza che, ove questa si fosse debitamente prestata alla stipula, per come più volte richiesto dai lottizzanti, l’aggiornamento del P.A.I. (intervenuto il successivo 6 maggio 2021) non avrebbe prodotto effetti sulla procedura.

6.2. Anche a voler prescindere dai profili di possibile parziale inammissibilità della domanda per il periodo antecedente al 2020 (anno in cui la cooperativa ricorrente rappresenta di essere subentrata alle originarie lottizzanti nella disponibilità delle aree) per carenza di legittimazione, nonché per intervenuta prescrizione, rileva il Collegio che la stessa è comunque infondata, per le ragioni che seguono.

6.2.1. Come già chiarito da questo Tribunale, affinché possa ritenersi integrata la responsabilità precontrattuale della P.A., è necessario che le trattative siano giunte ad uno stadio avanzato ed idoneo a far sorgere nella parte che invoca l’altrui responsabilità il ragionevole affidamento sulla conclusione del contratto (T.A.R. Catania, sez. III, 03/11/2017, n. 2514).

Nel caso di specie, come innanzi anticipato, il Piano di lottizzazione, per la sua natura meramente programmatoria, non è suscettibile di far sorgere alcun obbligo di stipula in capo all’Amministrazione, che resta libera di rivedere le proprie determinazioni pianificatorie (e dunque, a maggior ragione, di verificare la perdurante coerenza del piano con la normativa sopravvenuta), con conseguente non configurabilità di un affidamento meritevole di protezione alla stipula della convenzione in capo all’interessato.

6.2.2. Ciò posto, esclusa una responsabilità ex art. 1337 c.c., rileva il Collegio che – pur a voler interpretare in maniera ampia la domanda avanzata dalla ricorrente, ritenendola volta a ricomprendere anche profili di responsabilità aquiliana da comportamento illegittimo, in termini da danno da ritardo, in considerazione della dilatazione temporale dell’istruttoria – la domanda non merita comunque accoglimento, non essendo stata provata la sussistenza dei relativi presupposti.

Affinché possa procedersi ad una condanna dell’Amministrazione ex art. 2043 per fatto illecito, il danneggiato è tenuto, ai sensi dell’ art. 2697 c.c. , a provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno ingiusto – che peraltro, secondo i recenti approdi giurisprudenziali, presupporrebbe una prognosi favorevole di spettanza del bene della vita – cfr. Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 16/05/2025, n. 4225 – del suo ammontare e del nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante – cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 01/04/2025, n. 2739).

Nel caso di specie questi non risultano provati.

In punto di colpa, in particolare, il Collegio rileva che emerge dalla documentazione in atti come, la dilatazione temporale del procedimento istruttorio in esame sia stata determinata, non da un atteggiamento inutilmente dilatorio dell’Amministrazione, ma, in parte, dalla necessità di acquisire integrazioni documentali e di adeguare e aggiornare i pareri istruttori, e, in altra parte, da vicende ascrivibili ai lottizzanti, i quali, seppure ripetutamente invitati a regolarizzare la titolarità delle aree, non hanno dato corso alle richieste del Comune, il quale ha più volte chiarito di non ritenere sufficienti, a tal fine, gli atti di acquisto sospensivamente condizionati.

Mancante è altresì la prova danno ingiusto, che la ricorrente si è limitata ad allegare, e per il cui ristoro ha fatto riserva di agire in separato giudizio, il quale è rimasto non solo non quantificato, ma altresì non identificato nella sua consistenza.

Pertanto, anche la domanda risarcitoria non merita accoglimento.

7. In conclusione, il ricorso è infondato e va rigettato.

8. La peculiarità della fattispecie giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

TAR SICILIA – CATANIA, V – sentenza 24.10.2025 n. 2938