1. Va in via preliminare disattesa l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune resistente con riferimento all’atto impugnato con il ricorso introduttivo atteso che, pur avendo il parere della Soprintendenza natura di atto endo-procedimentale nell’ambito della procedura di condono edilizio, lo stesso ha carattere vincolante. L’interessato non ha quindi l’obbligo ma la facoltà di impugnarlo, sante la sua natura decisoria e la sua idoneità a determinare un arresto procedimentale. (TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 6 giugno 2025, n. 1820; TAR Lazio, Roma, Sez. II, 2 aprile 2025, n. 6637). Occorre evidenziare peraltro che la ricorrente, con successivi motivi aggiunti, ha esteso il gravame al diniego di autorizzazione paesaggistica e quindi ha impugnato anche l’atto conclusivo del procedimento unitamente all’atto allo stesso presupposto.

2. Nel merito possono essere svolte le seguenti considerazioni.

3. Va respinta le censura secondo cui il parere della Soprintendenza impugnato con il ricorso introduttivo sarebbe stato assunto oltre il termine di conclusione del procedimento.

Per il parere paesaggistico reso nell’ambito delle istanze di condono edilizio non trova infatti applicazione la procedura ordinaria di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del d.lgs. 42/2004 e quindi il termine di 45 giorni, invocato da parte ricorrente. Sicché risultano inconferenti gli argomenti che si basano sul disposto e sull’interpretazione della normativa che disciplina il rilascio del titolo paesaggistico ex ante, ovvero prima della realizzazione di interventi edilizi.

4. Secondo un consolidato orientamento interpretativo, infatti, “nel caso in cui l’abuso risulti realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico, il procedimento amministrativo per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica sanante, in ragione della già avvenuta commissione dell’illecito amministrativo, è disciplinato con maggiore rigore, prevedendosi che la Soprintendenza, per esprimere il parere di sua competenza, prescritto dall’art. 32, comma 1, L. n. 47/1985, fruisca di uno “spatium deliberandi” più ampio di quello assegnatole dall’art. 146 d. lgs. 42/2004, dedicato al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica preventiva. Il termine è infatti di 180 giorni in luogo dei 45.

L’infruttuoso decorso del termine assume inoltre il significato di silenzio-rifiuto (o inadempimento), impugnabile innanzi al giudice amministrativo (in questo senso, Cass. Civ., sez. trib. 25 luglio 2024, n. 20852).

Occorre infatti considerare che la normativa sul cd “condono edilizio” ha natura speciale e derogatoria rispetto al regime generale in materia di governo del territorio e di tutela dei vincoli paesaggistico-ambientali. Il suo scopo specifico è, infatti, di consentire “una tantum” la possibilità di legalizzare interventi edilizi che, diversamente, secondo le regole legislative generali, sarebbero illeciti e rimarrebbero tali.

La stessa costituisce dunque un sistema chiuso, retto da disposizioni speciali alle quali non sono applicabili le discipline generali riguardanti gli abusi edilizi cd formali, i quali si distinguono da quelli sostanziali perché compiuti in assenza o in difformità dal titolo edilizio pur essendo astrattamente leciti perché conformi alle discipline legislative, regolamentari ed attuative e compatibili con i vincoli paesaggistico-ambientali. L’illeceità non è costituita pertanto dalla difformità rispetto alle normative a monte bensì soltanto alla mancanza in via preventiva del titolo autorizzatorio ovvero, se presente, dall’avere realizzato opere da questo difformi. Per questi casi, il legislatore consente all’interessato di attivare gli istituti degli accertamenti di conformità postumi, tra cui anche quelli aventi ad oggetto l’autorizzazione paesaggistica, nei limiti delle prescrizioni di cui all’art. 167 d. lgs. 42/2004.” (TAR Campania, Napoli, Sez. I, 12 agosto 2025, n. 5920).

5. Va evidenziato, inoltre, che non risulta applicabile l’istituto del silenzio assenso di cui all’art. 17 bis della legge 241/1990, né il silenzio cd. “devolutivo”. L’art. 32, comma 1 della legge 47/1985 precisa infatti che “il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto. (…)”. Il successivo comma 4 precisa che “4. Ai fini dell’acquisizione del parere di cui al comma 1 si applica quanto previsto dall’articolo 20, comma 6, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Il motivato dissenso espresso da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, ivi inclusa la soprintendenza competente, alla tutela del patrimonio storico artistico o alla tutela della salute preclude il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria.”.

6. Come ricordato da una recente pronuncia di questo TAR “Nell’ambito del procedimento per il rilascio del provvedimento in sanatoria previsto dalla legge sul condono edilizio, il legislatore, da un lato, ha ritenuto di concedere alla Soprintendenza uno spatium deliberandi più ampio (180 giorni, anziché 45), d’altro lato ha previsto che il decorso del termine valga quale silenzio-rifiuto impugnabile davanti al giudice amministrativo, specificando senza possibilità di deroghe che il parere sfavorevole espresso dalla stessa Soprintendenza preclude il rilascio del titolo in sanatoria.” (TAR Campania, III, 4.8.25, n. 5836).

7. Pertanto, in conformità a tale condivisibile giurisprudenza, il parere della Soprintendenza, anche nel caso in cui fosse risultato tardivo (circostanza che peraltro non ricorre, atteso il corretto riferimento al termine di 180 giorni e a non a quello invocato di 45 giorni) sarebbe stato comunque ostativo al rilascio del condono (Cons. Stato, Sez. II, 3 febbraio 2025, n. 831; Cons. Stato, Sez. VI, 5 marzo 20202, n. 162).

8. Risultano invece fondate le censure dirette a stigmatizzare il difetto di motivazione e la contraddittorietà del parere reso dalla Soprintendenza da un lato e, in via derivata, il difetto di motivazione del parere del responsabile del paesaggio del Comune resistente (atto impugnato con i motivi aggiunti), che si è pedissequamente uniformato al primo.

9. La valutazione negativa espressa dalla Soprintendenza si basa infatti sulla seguente scarna motivazione:

– l’opera edilizia con la sua ampia volumetria non rientra tra le categorie di interventi sanabili previste nella Tipologia n. 4-5-6 dell’Allegato 1 della L. 326/2003;

– l’opera ricade in un’area già tutelata nel Decreto di vincolo del 23.05.1958 e non è conforme alle norme e prescrizioni paesaggistiche previste dal PTP dell’Isola di Ischia producendo di fatto, anche con materiali di costruzione scadenti, un’ulteriore diminuzione della qualità paesaggistica del sito protetto dall’art. 6, 9 e 13 del PTP vigente.

10. Sotto il primo profilo la motivazione addotta è erronea.

Non è infatti corretto il riferimento al divieto di sanatoria ex post degli aumenti di volumetria, trattandosi di immobile danneggiato dal sisma del 21 agosto 2017, per il quale trova quindi applicazione la normativa speciale di cui all’art. 25 del D.L. 109/2018, a norma del quale per la definizione delle istanze di condono pendenti già presentate ai sensi della legge 47/1985, della legge 724/1994 e della legge 326/2003 trovano esclusiva applicazione le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge che disciplina il primo condono edilizio. Pertanto non operano le limitazioni relative alle tipologie di abusi condonabili introdotte dalla normativa del c.d. “terzo condono”.

11. Non risulta congrua motivazione nemmeno la dichiarata non conformità dell’intervento alle prescrizioni del PTP dell’isola di Ischia, argomentata sull’assunto che il manufatto produce “di fatto, anche con materiali da costruzione scadenti, un’ulteriore diminuzione della qualità paesaggistica del sito protetto dall’art. 6, 9 e 13 del PTP vigente”, atteso che non è sufficiente a giustificare il diniego di conformità il generico richiamo alla sussistenza del vincolo o, genericamente, alle prescrizioni del Piano territoriale paesaggistico; l’autorità preposta alla tutela del vincolo deve esprimere un giudizio di compatibilità rigorosamente motivato in relazione alle concrete ragioni di incompatibilità dell’intervento edilizio con le esigenze di tutela paesaggistica o con le puntuali prescrizioni che la disciplinano.

12. La giurisprudenza ha riconosciuto come “<<in relazione a provvedimenti negativi in materia di nulla osta paesaggistico, l’Amministrazione sia certamente tenuta a motivare in modo esaustivo circa la concreta incompatibilità del progetto sottoposto all’esame con i valori paesaggistici tutelati, indicando le specifiche ragioni per le quali le opere edilizie considerate non si ritengono adeguate alle caratteristiche ambientali protette, motivazione questa che deve essere ancor più pregnante nel caso in cui si operi nell’ambito di vincolo generalizzato, onde evitare una generica insanabilità delle opere, o anche nel caso in cui il diniego di “condono” intervenga dopo molto tempo dalla presentazione della relativa domanda (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 8 maggio 2008, n. 2111)>> (T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione Prima, cit., 10 ottobre 2019, n. 1548; in termini, T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione Terza, 16 gennaio 2018, n. 53).

Ed invero, “non può non sottolinearsi come la funzione della motivazione del provvedimento amministrativo sia propriamente quella di consentire al destinatario del provvedimento stesso di ricostruire l’iter logico-giuridico in base al quale l’amministrazione è pervenuta all’adozione di tale atto nonché le ragioni ad esso sottese; e ciò allo scopo di verificare la correttezza del potere in concreto esercitato, nel rispetto di un obbligo da valutarsi, invero, caso per caso in relazione alla tipologia dell’atto considerato (Cons. Stato, sez. V, 4 aprile 2006, n. 1750; sez. IV, 22 febbraio 2001 n. 938, sez. V, 25 settembre 2000 n. 5069)” (T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione Prima, cit., 10 ottobre 2019, n. 1548).” (TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 18 ottobre 2021, n. 1483).

13. Ciò in particolare in considerazione della circostanza che la Commissione per il paesaggio del Comune si era già espressa positivamente sulla conformità dell’intervento edilizio di cui è questione con i valori paesaggistici protetti dal vincolo.

14. Il parere della Soprintendenza è quindi illegittimo per difetto di motivazione e di istruttoria.

15. Risulta conseguentemente illegittimo anche il parere contrario all’autorizzazione paesaggistica espresso dal Comune resistente, in quanto assunto espressamente “in conformità al parere contrario della Soprintendenza” e privo di qualsiasi alcuna autonoma valutazione dell’abuso, nonostante il precedente parere favorevole espresso dalla Commissione per il paesaggio.

16. In conclusione, per le espresse considerazioni, ed assorbite le residue censure, il ricorso e i motivi aggiunti sono fondati e vanno accolti, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

17. Le spese di lite vanno poste a carico della Soprintendenza e vanno liquidate in favore del difensore della ricorrente, dichiaratosi antistatario. Possono invece essere compensate nei confronti del Comune resistente.

TAR CAMPANIA – NAPOLI, VI – sentenza 18.12.2025 n. 8235