1. L’odierno appellante risiede nel territorio del Comune di Rotondella ed è ivi proprietario di un immobile adibito a civile abitazione.

1.1. Lo stesso è insorto con ricorso integrato da motivi aggiunti dinanzi al T.a.r per la Basilicata (n.r.g. n. 433 del 2019) avverso:

– il permesso di costruire n. 3 del 2019, rilasciato alla controinteressata in quel giudizio, signora Filomena Iannuzzi;

– l’autorizzazione paesaggistica del 16 maggio 2019 rilasciata dalla Regione Basilicata;

– il parere della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio in data 22 marzo 2019;

– i pareri rilasciati nel 2018 dalla Azienda sanitaria locale di Matera con prescrizioni, relativi agli aspetti igienico- sanitari, di prevenzione degli infortuni e di sicurezza sul lavoro.

1.2. Con decisione n. 260 del 27 aprile 2020, il T.a.r. di Potenza, disattese le eccezioni in rito delle parti intimate, ha accolto tanto il ricorso principale quanto l’atto di motivi aggiunti, annullando gli atti avversati.

1.3. Il Consiglio di Stato, in riforma di tale pronuncia, con sentenza n. 5507 del 2021 ha dichiarato irricevibile il ricorso principale proposto in primo grado e inammissibili i motivi aggiunti.

1.4. Avverso tale ultima sentenza, l’odierno ricorrente ha proposto ricorso per revocazione iscritto al n.r.g. 1922 del 2022, ancora pendente all’epoca della sentenza di primo grado.

L’istanza di revocazione è stata poi dichiarata inammissibile con sentenza della Sezione n. 2306 del 20 marzo 2025.

1.5. Nelle more della definizione di tali giudizi, il Comune di Rotondella, con deliberazione di Consiglio comunale n. 9 del 30 giugno 2020, ha approvato l’“interpretazione autentica” dell’art. 35 delle Norme tecniche di attuazione del Regolamento urbanistico comunale.

Con deliberazione di Consiglio comunale n. 36 del 2022 è stato successivamente approvato “l’allegato n. 4 – norme tecniche di attuazione – del regolamento urbanistico” con la relativa appendice, costituita dalla suddetta “interpretazione autentica”.

2. Avverso siffatte determinazioni, con il ricorso di primo grado (n.r.g. 301 del 2023 del T.a.r per la Basilicata), sono stati dedotti due articolati mezzi di gravame (da pag. 6 a pag. 14).

3. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse a ricorrere e compensato tra le parti le spese di lite.

4. L’appello dell’originario ricorrente, rimasto soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. Difetto di motivazione, travisamento dei fatti, falsa interpretazione delle norme di diritto.

Il primo giudice non ha considerato che fin da subito era stato chiarito che l’interesse ad agire del ricorrente derivava dalla lesione del diritto di difesa che lo stesso avrebbe subito non solo nel giudizio di revocazione all’epoca ancora pendente per effetto dell’approvazione della delibera impugnata in primo grado, ma anche in ogni altra sede di accertamento prevista dall’ordinamento, ivi compreso il procedimento pendente innanzi al Tribunale di Matera n. 1934 del 2021, in relazione al quale si era riservato la possibilità di costituirsi parte civile.

L’appellante ricorda altresì che, con sentenza n. 260 del 27 aprile 2020, il T.a.r. per la Basilicata aveva accolto il ricorso avverso il permesso di costruire n. 3 del 2019 proprio perché non risultava rispettato l’art. 35 delle NTA del R.U. del Comune nella misura in cui era stato assentito un accentramento di cubatura su un lotto diverso da quello della sede aziendale – così come definita dall’art. 35 sopra citato – del proponente.

Vero è che tale sentenza è stata riformata in appello ma, ove l’azione di revocazione pendente fosse stata accolta, la validità del suddetto titolo edilizio avrebbe potuto essere rimessa in discussione.

II. Difetto di motivazione e/o mancata pronuncia circa la natura della modifica all’art. 35 delle NTA del PAU del Comune di Rotondella presentata come “interpretazione autentica”.

La Corte Costituzionale ha chiarito che un atto può avere natura di interpretazione autentica quando interviene ad assegnare a quello interpretato un significato già in questo contenuto “riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario”, nonché al fine di chiarire “situazioni di oggettiva incertezza” a tutela della certezza del diritto e dei principi costituzionali” (Corte Costituzionale, sentenza n. 314 del 2013).

Nel caso di specie, nella delibera impugnata in primo grado, non si rinviene alcuna delle summenzionate caratteristiche.

L’art. 35 del RUC di Rotondella al comma 1 lett. b) stabilisce che è possibile consentire “per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale, l’accentramento di tutta la volumetria disponibile nel solo centro aziendale”.

La disposizione sarebbe chiara e non suscettibile di plurime interpretazioni.

Secondo l’art. 2 del d.lgs. n. 214/2005, il “centro aziendale” va inteso come l’“unità produttiva autonoma stabilmente costituita presso la quale sono tenuti i registri ed i documenti”.

Similmente, dal combinato disposto degli artt. 2196 e 2555 c.c. si evince che l’azienda è costituita dalla c.d. universitas rerum destinata all’attività dell’impresa, risolvendosi nel complesso dei beni aziendali all’uopo organizzati mentre il centro aziendale si identifica con la sede principale dell’impresa, cioè quella in cui è incardinata la principale attività di direzione e amministrazione dell’impresa stessa ai sensi dell’art. 2196 c.c.

Nel caso in esame, quella che è stata presentata quale norma d’interpretazione autentica, anziché chiarire una pregressa situazione d’incertezza, avrebbe invece modificato la sostanza di quanto disciplinato all’art. 35 delle NTA del PAU.

La delibera n. 36 del 2022 ha, infatti, consentito “agli imprenditori agricoli proprietari di appezzamenti di terreno sparsi su tutto il territorio comunale, di poterli considerare, in termini di suscettività edificatoria, come un unicum, che costituisce l’azienda agricola, siano essi contigui che sparsi, al fine della realizzazione dei fabbricati che intendono costruire in ragione dell’attività agricola dell’imprenditore”.

La nuova “interpretazione”, rispetto all’art. 35 originario, non solo risulta più incerta, ma finisce per modificare sostanzialmente la disposizione nella misura in cui, invece di permettere l’accentramento di volumetria solo nel centro aziendale, consente tale accentramento in uno qualsiasi degli appezzamenti sparsi facenti parte dell’azienda nel suo complesso, e ciò anche in violazione degli strumenti urbanistici e dei limiti volumetrici previsti per le diverse aree.

In subordine, qualora dovesse ritenersi che il giudice di prime cure abbia deciso implicitamente sulla questione, l’appellante deduce l’illegittimità della sentenza per difetto di motivazione nella misura in cui non esplicita il percorso logico-giuridico che ha portato a considerare la delibera impugnata quale “interpretazione autentica” anziché quale modifica normativa, con ciò violando anche il diritto di difesa dell’odierno appellante il quale non può attivamente difendersi circa una motivazione non esplicitata né altrimenti evincibile dal contenuto della sentenza.

III. Contraddittorietà della pronuncia e falsa interpretazione della disciplina riguardante le norme di interpretazione autentica.

La differenza tra una norma d’interpretazione autentica e una modifica normativa è che la prima ha tipicamente un effetto retroattivo, mentre la seconda opera generalmente solo pro futuro.

Secondo il T.a.r. “rispetto al danno lamentato, in cui si specchia l’interesse a ricorrere nella prospettazione del ricorrente, la deliberazione consiliare che ha approvato la c.d. “interpretazione autentica” non assume portata lesiva alcuna”.

Sarebbe tuttavia contraddittorio ritenere, come fatto in sentenza, che la citata delibera sia una norma d’interpretazione autentica e, contemporaneamente, affermare che tale modifica non incida sul permesso rilasciato alla controinteressata.

Il T.a.r. aveva infatti già accertato il contrasto di tale permesso con l’art. 35 delle NTA nella sua originaria formulazione.

Si tratta di una valutazione che non è stata posta in dubbio dalla sentenza di appello, la quale ha riformato la sentenza del T.a.r. del 2020 rispetto ad un profilo di rito.

L’appellante ha quindi integralmente riproposto i motivi il cui esame è stato assorbito dal T.a.r.:

a. l’originario art. 35 del RUC di Rotondella al comma 1, lett. b) stabilisce che è possibile adoperare: “per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale, l’accentramento di tutta la volumetria disponibile nel solo centro aziendale”.

L’interpretazione autentica di cui alla delibera n. 36 del 27.12.2022 (cfr. doc. 1), innovando la portata dell’art. 35 delle NTA prevede che “è consentito, dunque, agli imprenditori agricoli proprietari di appezzamenti di terreno sparsi su tutto il territorio comunale, di poterli considerare, in termini di suscettività edificatoria, come un unicum, che costituisce l’azienda agricola, siano essi contigui che sparsi, al fine della realizzazione dei fabbricati che intendono costruire in ragione dell’attività agricola dell’imprenditore”.

Tale “interpretazione” si pone in contrasto con le disposizioni legislative in materia di governo del territorio.

L’istituto del trasferimento di cubatura ha trovato la propria specifica ragion d’essere dopo l’introduzione dei limiti inderogabili di densità edilizia in base all’art. 17 della legge n. 765 del 1967, norma che ha introdotto l’art. 41- quinquies della L.U. n. 1150 del 1942, nonché con l’introduzione degli standard edilizi di cui al D.M. n. 1444/1968.

In particolare, l’art. 41- quinquies della legge urbanistica ha stabilito che il piano regolatore debba prevedere limiti inderogabili di densità edilizia, rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi. Inoltre, è previsto che tali limiti debbano essere definiti per zone territoriali omogenee.

In tal modo lo jus aedificandi, inerente alla proprietà del suolo e di essa manifestazione, può essere attuato secondo quanto previsto dagli atti di pianificazione, i quali ne stabiliscono, oltre che la destinazione, gli indici di edificazione. Questi ultimi, a loro volta, in rapporto all’estensione dell’area, determinano la capacità edificatoria (o cubatura) realizzabile (Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 4647 del 2008).

Con l’accentramento di cubatura, la capacità edificatoria viene incrementata mediante il trasferimento di diritti edificatori provenienti da un’altra area, che ne rimane priva, in tutto o in parte, mentre tali diritti sono utilizzati dal fondo ricevente.

L’istituto in questione è frutto di copiosa elaborazione giurisprudenziale. Infatti, pur in assenza di un’espressa disposizione scritta, la giurisprudenza – e in particolare la giurisprudenza amministrativa – ha riconosciuto che i diritti edificatori che un terreno possiede possono essere trasferiti poiché gli stessi costituiscono un’utilità separata dal terreno cui ineriscono (v. inizialmente Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 1971, n. 632; Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 1973, n. 178; Cass. civ., sez. II, 29 giugno 1971, n. 4245; poi anche sez. V, n. 3637 del 2000, n. 400 del 1998, n. 1382 del 1994, n. 291 del 1991).

La ratio del c.d. “asservimento” (del fondo che si priva della propria capacità edificatoria in favore del fondo che la riceve) consiste nell’interesse della p.a. affinché sia osservato il rapporto tra superficie edificabile e volumi realizzabili nell’area interessata. Al tempo stesso, tale interesse risiede nella sostanziale indifferenza alla materiale collocazione dei fabbricati, fermi restando evidentemente i limiti di cubatura realizzabile in un determinato ambito territoriale, fissati dal piano, oltre al rispetto delle distanze e delle eventuali prescrizioni sulla superficie minima dei lotti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 ottobre 2007, n. 5496; Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2006, n. 2488; Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2003, n. 1172; Cons. Stato, sez, V, 11 aprile 1991, n. 530; Cons. Stato, sez. IV, 19 dicembre 1987, n. 795).

Il trasferimento di cubatura è tuttavia subordinato al soddisfacimento, pena l’illegittimità dell’atto che lo acconsente, di alcuni presupposti inderogabili:

i) l’omogeneità di destinazione d’uso (Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2006, n. 2488; Cons. Stato, sez. V, 30 ottobre 2003, n. 6734; Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 1994, n. 193; Cons. Stato, sez. V, 4 gennaio 1993, n. 26; Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 1991, n. 291);

ii) la contiguità territoriale: i fondi, seppur non necessariamente adiacenti, devono essere significativamente vicini (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 marzo 2003, n. 1278), altrimenti ne risulterebbero stravolte proprio le previsioni di piano sulla densità edificatoria di zona e incrinata l’inderogabilità delle relative prescrizioni;

iii) la possibilità che gli stessi strumenti urbanistici vietino, in via immediata e diretta, tali operazioni per alcune aree oppure adottino scelte sui limiti di volumetria che conducano a un esito analogo (Cass. civ., sez. V, 14 maggio 2007, n. 10979; Cass. civ., sez. V, 14 maggio 2003, n. 7417).

La carenza di tali presupposti determinerebbe, infatti, conseguenze irreparabili sulla conformazione del suolo urbano, conseguenze che il legislatore aveva prevenuto introducendo per l’appunto l’art. 41- quinquies della l. n. 1150 del 1942 e gli standard edilizi di cui al D.M.n. 1444/1968.

Se ciò non fosse verrebbe ad essere consentita la concentrazione edificatoria solo su alcune parti di Piano, con la conseguenza che si eliminerebbero dalle stesse gli standard (opere di urbanizzazione primaria, secondaria e limiti volumetrici assentitili).

Nel caso in esame, la disposizione interpretativa è in realtà modificativa di quella originaria perché modifica la nozione di centro aziendale.

Essa inoltre propone una nozione di “centro aziendale” che, coincidendo con tutte le superfici di cui l’universitas rerum dell’azienda agricola si compone, finisce per annullare la nozione di centro predetta in quanto potenzialmente coincidente con un qualunque appezzamento di terreno di proprietà del richiedente.

In ogni caso, le disposizioni di interpretazione autentica sono del tutto scollegate dai parametri legali e regolamentari di riferimento, determinandone l’illegittimità.

Le disposizioni interpretative censurate, consentendo l’accentramento in un punto a scelta, permettono con effetti abnormi nelle zone agricole, l’edificazione di più manufatti sparsi nel territorio agricolo, e dimensionati in deroga alle quantità previste dallo stesso art. 35 delle NTA del RUC, nella parte in cui prevede che il calcolo dell’indice di fabbricabilità vada fatto sulla base della superficie del singolo fondo, salva la possibilità di optare per la concentrazione in uno solo di essi, purché sullo stesso ricada il centro aziendale.

La disposizione predetta, che è evidentemente volta ad evitare la proliferazione incontrollata di carichi in appezzamenti sparsi sul territorio comunale, viene sostanzialmente posta nel nulla, in quanto comporta la fattibilità di interventi edilizi sproporzionati rispetto alla superficie dei fondi di sedime.

b. Il ricorrente ha evidenziato, infine, la violazione dell’iter procedurale di cui al combinato disposto degli artt. 16, u.c., e 36 della legge della Regione Basilica n. 23 del 1999.

È infatti prescritto dalla legge regionale che l’adozione e l’approvazione di modifiche al Regolamento Urbanistico siano precedute e seguite da una fase di pubblicazione e presentazione di osservazioni da parte dei cittadini interessati, nonché da una fase di studio incardinata presso la conferenza di co-pianificazione, e da una ulteriore fase di trasmissione del Piano al Dipartimento Regionale competente.

5. Si è costituito, per resistere, il Comune di Rotondella.

6. L’appellante ha depositato una memoria conclusionale.

7. L’appello è stato trattenuto per la decisione, una prima volta, alla pubblica udienza del 9 gennaio 2025.

8. Con l’ordinanza collegiale n. 2799 del 27 aprile 2025, la Sezione ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti della signora Filomena Iannuzzi, incombente successivamente eseguito dall’appellante.

9. L’appello è stato trattenuto nuovamente per la decisione alla pubblica udienza del 6 novembre 2025.

10. L’appello è fondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

11. Il T.a.r. ha dichiarato il ricorso del signor Tucci inammissibile per carenza di interesse a ricorrere in quanto – sebbene all’epoca pendesse l’istanza di revocazione avverso la sentenza di questo Consiglio n. 5507 del 2021 – il permesso di costruire rilasciato ai sensi delle Norme tecniche oggetto dell’“interpretazione autentica” contestata, sarebbe stato ormai consolidato.

Secondo il T.a.r. “L’intangibilità del titolo edilizio originariamente contestato dall’odierno ricorrente, così come quella degli atti a esso presupposti, rende evanescente l’interesse a ricorrere fatto valere nel presente giudizio. Il Tucci, infatti, ha testualmente sostenuto che «una lesione concreta e attuale ai danni della sua proprietà si è registrata proprio a causa della costruzione del capannone ortofrutticolo assentito in forza del permesso di costruire n. 3/2019». […] il Giudice d’appello ha dichiarato irricevibile il ricorso proposto avverso tale permesso di costruire, rilasciato – ed è dato saliente – anteriormente alla modificazione dell’art. 35 delle norme tecniche d’attuazione qui in contestazione. Dunque, rispetto al danno lamentato, in cui si specchia l’interesse a ricorrere nella prospettazione del ricorrente, la deliberazione consiliare che ha approvato la c.d. “interpretazione autentica” non assume portata lesiva alcuna”.

11.1. Reputa per contro il Collegio che, in disparte l’intangibilità del permesso di costruire rilasciato alla signora Iannuzzi, il primo giudice non abbia considerato che oggetto della presente impugnativa è una disposizione pianificatoria – sia pure formulata come “interpretazione autentica” del Regolamento urbanistico vigente – che conforma o comunque incide immediatamente sul diritto di proprietà delle aree situate nella zona agricola, nonché delle aree confinanti.

L’interesse dell’appellante è quindi reso evidente dal fatto che – indipendentemente dalla sussistenza di una controversia in atto sull’applicazione dello strumento urbanistico – se, in futuro, fossero richiesti titoli abilitativi edilizi in applicazione delle norme tecniche, così come “interpretate”, queste ultime non sarebbero più impugnabili, essendo giurisprudenza del tutto pacifica quella secondo cui “Nell’ambito delle disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, tra cui rientrano anche gli accordi di programma e gli accordi attuativi, è ravvisabile un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, ove se ne intenda contestare il contenuto, con riferimento alle prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie di una porzione di territorio, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva” (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9707).

In tal senso, l’appellante ha correttamente sottolineato di avere interesse a rimuovere un atto lesivo del suo diritto di proprietà, non solo con riferimento ai manufatti che già sono stati realizzati, ma anche rispetto a tutti quelli che, in forza della citata delibera – la quale ha profondamente innovato la disciplina degli indici di edificabilità – potranno ora essere realizzati, diversamente che in passato, con la conseguenza di una immediata perdita di valore, tra l’altro, della proprietà dell’appellante medesimo.

12. Venendo all’esame del ricorso di primo grado, va respinta l’eccezione di inammissibilità riproposta dal Comune di Rotondella sul rilievo che è con la deliberazione n.9/2020 che il Consiglio Comunale ha approvato il parere di interpretazione autentica dell’art.35 delle N.T.A., il quale avrebbe da quel momento esplicato i propri effetti, sicché la successiva delibera consiliare n. 36 del 27 dicembre 2022 sarebbe un atto meramente consequenziale rispetto alla prima deliberazione, che ne costituisce il presupposto.

12.1 L’eccezione è infondata perché è solo con la delibera del 2022 che il Consiglio comunale ha formalmente integrato il Regolamento urbanistico con il recepimento nelle NTA del parere formulato dal prof. Restucci, recante il contenuto interpretativo qui avversato.

La delibera del 2020 costituisce pertanto un atto meramente endoprocedimentale, presupposto rispetto a quello del 2022 e quindi, a differenza di esso, non immediatamente lesivo.

13. Nel merito, il ricorso è fondato per le considerazioni che di seguito si espongono.

14. L’art. 35 delle NTA, nella versione originaria, al penultimo comma stabiliva che “Per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale è consentito l’accentramento della volumetria nel centro aziendale”.

14.1. In sintesi, secondo la complessa “interpretazione” elaborata dal prof. arch. Restucci, successivamente approvata dal Consiglio comunale, il centro aziendale (che prima non aveva una specifica definizione), è costituito da “uno o più dei predetti appezzamenti sparsi nel territorio comunale” che compongono la medesima Azienda Agricola e che non necessariamente devono corrispondere alla sede fiscale dell’azienda stessa.

Inoltre, l’appezzamento più idoneo all’operazione di accentramento della superficie aziendale disponibile va “individuato dall’imprenditore agricolo sulla base delle proprie esigenze agricole” (cfr. le pagine 9 – 11 del parere).

14.2. A parere del Collegio trattasi di una disciplina innovativa del Regolamento urbanistico vigente perché, da un lato, modifica la definizione di “superficie disponibile” e, dall’altro, offre una specifica definizione della nozione di “centro aziendale”, in precedenza non specificamente declinata dalle NTA.

Al riguardo, deve convenirsi con il ricorrente che ai fini dell’applicazione dell’art. 35 della NTA, così come originariamente formulato, occorreva fare riferimento a definizioni esterne al Regolamento urbanistico, ricavabili dal quadro normativo vigente in materia (l’appellante ha fatto riferimento, ad esempio, alle definizioni recate dall’art. 2 del d.lgs. n. 214/2005, all’epoca vigente, ovvero all’interpretazione giurisprudenziale del combinato disposto degli artt. 2196 e 2555 c.c.).

In tale ottica, deve ritenersi che, attraverso la delibera impugnata, il Comune abbia dato corso ad una vera e propria variante, seppure puntuale, allo strumento urbanistico, senza tuttavia osservare il procedimento previsto dalla l.r. n. 23 del 1999.

È infatti prescritto dalla legge regionale che l’adozione e l’approvazione di modifiche al Regolamento Urbanistico siano precedute e seguite da una fase di pubblicazione e presentazione di osservazioni da parte dei cittadini interessati, nonché da una fase di studio incardinata presso la conferenza di co-pianificazione, e quindi da una ulteriore fase di trasmissione del Piano al Dipartimento Regionale competente.

È solo attraverso questo procedimento, pertanto, che avrebbe potuto essere verificata la ragionevolezza e proporzionalità della modifica delle norme tecniche relative alla zona agricola recata dall’articolato parere approvato dal Consiglio comunale.

15. La fondatezza della censura di carattere procedimentale esaminata riveste valenza assorbente ai fini dell’accoglimento del ricorso di primo grado, in quanto comporta l’annullamento della delibera impugnata, con la conseguente necessità di rinnovare il procedimento di variante, secondo la corretta scansione prevista dalla disciplina regionale.

16. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere accolto e, con esso, il ricorso di primo grado.

In considerazione della peculiarità della vicenda, sussistono tuttavia i presupposti per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

CONSIGLIO DI STATO, IV – sentenza 24.02.2026 n. 1485