1. Preliminarmente, non può essere concesso il rinvio dell’udienza di discussione a data sostanzialmente da destinarsi per l’esistenza di trattative, tra parte ricorrente ed il controinteressato, in vista di un accordo bonario sulla vicenda (trattative in realtà nemmeno provate documentalmente, né confermate dal controinteressato, e che comunque non coinvolgono il Comune resistente), non integrando la circostanza evidenziata dall’istante una situazione di carattere eccezionale atta a giustificare il differimento della trattazione ai sensi dell’art. 73, comma 1 bis, c.p.a.

2. Nel merito il ricorso può essere solo parzialmente accolto per le ragioni che seguono.

3. Per quanto riguarda il provvedimento n. 1 del 26 gennaio 2024 del Responsabile della VI Direzione Organizzativa del Comune di Castelvetrano, il ricorso va accolto poiché risulta fondato il primo motivo nella parte in cui il ricorrente lamenta la carenza di potere e la violazione del principio di legalità dell’azione amministrativa, colto nelle sue declinazioni di tipicità e nominatività dei provvedimenti amministrativi.

Il ricorrente, infatti, ha rilevato che nessuna norma consente al Comune resistente di emanare una nota/provvedimento di diniego della comunicazione di inizio lavori asseverata. È stata così dedotta una fattispecie di carenza di potere suscettibile di comportare la nullità del provvedimento per difetto assoluto di attribuzione (art. 21-septies della L. n. 241/1990).

La prospettazione del ricorrente va condivisa alla luce della giurisprudenza amministrativa che, in più occasioni, ha avuto modo di chiarire come le declaratorie di irricevibilità/improcedibilità/diniego ovvero l’archiviazione/sospensione della c.i.l.a. costituiscano atti nulli ai sensi dell’art. 21-septies della L. n. 241/1990, in quanto espressivi di poteri non tipizzati restando, salva e impregiudicata l’attività di vigilanza contro gli abusi e l’esercizio della correlata potestà sanzionatoria dell’Ente territoriale (cfr. T.A.R. Venezia, sez. II, 03/05/2024, n.867; T.A.R. Catanzaro, n. 126/2020 e n. 2052/2018; T.A.R. Salerno, n. 764/2020).

3.1. Occorre rammentare che la c.i.l.a. è “un istituto intermedio tra l’attività edilizia libera e la s.c.i.a.”, ascrivibile, al pari del secondo, nel genus della liberalizzazione delle attività private (cfr. C.d.S., parere n. 1784 del 4.8.2016).

Operando un raffronto con la s.c.i.a. il Consiglio di Stato, nel menzionato parere, ha rilevato come “l’attività assoggettata a c.i.l.a. non solo è libera, come nei casi di s.c.i.a., ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio”.

La più accorta giurisprudenza ha pure specificato che, “ad avviso di altro orientamento giurisprudenziale, eventuali provvedimenti “dell’ente in ordine alla ammissibilità degli interventi comunicati con CILA non hanno […] carattere provvedimentale ma meramente informativo, non rispondendo gli stessi ad un potere legislativamente tipizzato” (T.A.R. Toscana, Sez. III, n. 20 settembre 2016, n. 1625). La qualificazione del diniego di c.i.l.a. in termini di atto meramente informativo postulerebbe quale conseguenza la declaratoria di inammissibilità del ricorso per assenza di lesività dell’atto impugnato, soluzione che, ad avviso dell’adìto T.a.r., non è condivisibile. Invero, il diniego di c.i.l.a. -sebbene provvedimento nullo secondo quanto chiarito- incide comunque nella dinamica del rapporto giuridico amministrativo tra privato e p.a. Pertanto, la declaratoria di nullità dello stesso impedisce -diversamente dalla qualificazione dell’atto quale mera informazione e conseguente inammissibilità del gravame- che il descritto rapporto giuridico amministrativo possa mantenere una zona grigia di ambiguità tra privato e p.a.” (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, n. 1459/2021 e n. 1383/2021).

In forza di tanto, la c.i.l.a., seppur tardiva, non avrebbe potuto essere oggetto di una valutazione in termini di ammissibilità o meno ovvero di ricevibilità/irricevibilità da parte dell’Amministrazione comunale, non sussistendo alcuna previsione normativa che attribuisca un tale potere a fronte di un’attività che deve essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione.

4. Per quanto riguarda invece il secondo atto gravato, e cioè l’ingiunzione di ripristino n. 1 del 7 febbraio 2024 del Responsabile della Direzione Organizzativa VI del Comune di Castelvetrano, il ricorso non può essere accolto.

4.1. Ai sensi del combinato disposto degli artt. 6-bis, 11, comma 1, 20, comma 1, e 27 del D.P.R. n. 380 del 2001, l’autorità comunale, a fronte della richiesta di rilascio di un titolo edilizio, ha il potere e il dovere di accertare, nei confronti del richiedente, il possesso del requisito della legittimazione, ossia di un titolo di proprietà o di godimento sul bene oggetto del progetto di trasformazione urbanistica sottopostole; in particolare, è principio consolidato che, allorquando il progetto in parola provenga dal comproprietario di un immobile e sia destinato ad incidere sul diritto degli altri comproprietari, detta autorità, in sede di esame della domanda di permesso di costruire, ha il potere-dovere di acquisire il previo assenso di tutti i contitolari dell’immobile.

È stato affermato, al riguardo, che: “Il soggetto legittimato alla richiesta del titolo abilitativo deve essere colui che ha la totale disponibilità del bene, non essendo sufficiente la proprietà di una sola sua parte o quota. Il singolo comproprietario, quindi, non può essere legittimato, per l’evidente ragione che diversamente opinando il suo contegno autonomo finirebbe per pregiudicare i diritti e gli interessi qualificati dei soggetti con cui condivide la posizione giuridica sul bene oggetto di provvedimento” (Consiglio di Stato sez. II, 21/07/2023, n. 7158).

Il singolo comproprietario può ritenersi legittimato alla presentazione della domanda solo ed esclusivamente nel caso in cui la situazione di fatto esistente sul bene consenta di supporre l’esistenza di una sorta di cd. pactum fiduciae intercorrente tra i vari comproprietari (cfr. T.A.R. Palermo, sez. II, 23/11/2021, n. 3236).

In caso contrario, deve ritenersi illegittimo il titolo abilitativo rilasciato in base alla richiesta di un solo comproprietario, dovendo l’Amministrazione verificare la sussistenza, in capo al richiedente stesso, di un titolo idoneo di godimento sull’immobile ed accertare, altresì, la legittimazione soggettiva di quest’ultimo, la quale presuppone il consenso, anche tacito, dell’altro proprietario in regime di comunione.

Contrariamente all’assunto di parte ricorrente, tali principi sono predicabili, stante l’identità di ratio, non solo per le domande di rilascio del permesso di costruire di cui all’art. 11 D.P.R. n. 380/2001, ma anche in caso di presentazione di s.c.i.a. e c.i.l.a. (cfr. T.A.R. Brescia, sez. II, 10/06/2024, n. 519; T.A.R. Palermo, sez. II, 23/11/2021, n. 3236; T.A.R. Napoli, sez. II, 14/03/2018, n. 1590; T.A.R. Napoli, sez. II, 07/06/2013, n. 3019).

Sul punto, giova il richiamo anche di un recente arresto del CGA secondo cui: “Nel caso di specie si è già visto che è la legge a delineare una particolare legittimazione per richiedere, e ottenere, titoli edilizi. Detta pretesa risulta in linea con l’interesse pubblico del governo del territorio e l’elevato rango costituzionale del medesimo, nonché con le esigenze e i presidi di serietà e responsabilità che governano i rapporti fra Amministrazione e cittadini, tali per cui una mancata delimitazione della legittimazione a compulsare l’azione amministrativa determinerebbe un vulnus al principio di buon andamento e, in ultimo, al perseguimento dei (numerosi) interessi pubblici che debbono essere perseguiti.

Lo stesso provvedimento amministrativo, o il titolo abilitante che lo sostituisce, inerisce, quanto all’oggetto della istanza presentata, al rapporto pubblicistico tra soggetto richiedente e Amministrazione in esercizio del potere autorizzatorio edilizio.

Al tempo stesso, tale provvedimento non incide (perché “non può” incidere) sui distinti rapporti giuridici tra privati, che restano dallo stesso del tutto impregiudicati. […]

Per la cila edilizia, a differenza della scia edilizia, non è prevista una specifica fase di verifica e controllo dettagliata nei tempi e modalità riguardante l’atto in sè, atteso che i poteri previsti dall’art. 19 della legge n. 241 del 1990 sono applicabili alla scia in base alla formulazione letterale dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, rubricato “segnalazione certificata di inizio attività”, peraltro richiamato dall’art. 22 comma 1 del d.P.R. n. 380 del 2001, sempre riguardante la scia.

Non sussiste invece analoga previsione con riferimento alla cila.

Nondimeno, anche per la cila, oltre che per la scia e la dia, la tutela del soggetto terzo, qualora ritenga di essere stato leso dall’attività compiuta sulla base della presentazione di detti atti, è assicurata dall’art. 19 comma 6-ter della legge n. 241 del 1990, sollecitando l’Amministrazione a esercitare le funzioni di verifica e controllo e esercitando l’azione avverso il silenzio.

Ciò conferma il permanere dei poteri di vigilanza dell’Amministrazione sull’attività edilizia, espressamente fatti salvi dall’art. 19 comma 6-bis della legge n. 241 del 1990.

Del resto la perdurante connotazione pubblicistica della materia, pur in presenza di istituti di facilitazione della formazione del titolo abilitante, implica che permangano poteri amministrativi volti ad assicurare la conformazione dell’attività svolta alla disciplina di settore.

In tale contesto, l’attribuzione al privato del potere di formazione della fattispecie abilitante determina il solo spostamento temporale dell’intervento pubblico dalla fase antecedente alla formazione del titolo alla fase successiva.

L’Amministrazione, quindi, continua ad essere titolare dei poteri di vigilanza sull’attività edilizia di cui agli artt. 27 e ss. del d.P.R. n. 380 del 2001, cioè del potere di assicurare la rispondenza dell’attività edilizia alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

Né può ritenersi che la previsione, contenuta nell’art. 6-bis comma 5 del d.P.R. n. 380 del 2001, della sanzione pecuniaria per la mancata comunicazione asseverata dell’inizio dei lavori esaurisca il novero dei poteri che l’Amministrazione può spendere a seguito della presentazione della scia (ndr rectius cila). Ciò non è sostenibile in quanto, a tacer d’altro, così facendo si limita il potere di controllo dell’Amministrazione al dato formale della sola presentazione della comunicazione, quindi dell’atto, laddove l’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 intesta alla medesima un generale ed esaustivo potere di vigilanza sull’attività.” (cfr. CGA, sentenza n. 532 del 2 maggio 2022).

4.2. Ciò posto, le norme richiamate, lette anche alla luce della prevalente giurisprudenza pure citata, legittimano l’autorità comunale, a fronte anche della presentazione di una c.i.l.a., come avvenuto nel caso che ci occupa, ad accertare nei confronti del richiedente il possesso del requisito della legittimazione, ossia di un titolo di proprietà o di godimento del bene oggetto del progetto di trasformazione urbanistica sottopostole.

Nel caso in esame, peraltro, non soltanto mancava il consenso del comproprietario, odierno controinteressato, ma quest’ultimo ha manifestato al Comune di Castelvetrano il proprio espresso dissenso alla realizzazione dei lavori di divisione oggetto della CILA presentata dal comunista, odierno ricorrente.

In conclusione, la natura essenzialmente privatistica della c.i.l.a. non preclude all’Amministrazione di esercitare, quanto al suo oggetto, il proprio potere di controllo; pur non sussistendo una disciplina che postula espressamente l’applicazione dei requisiti procedurali e sostanziali di cui all’art. 21-nonies della L. 7 agosto 1990, n. 241, atta a configurarne un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie. Come chiarito, infatti, restano intatti i poteri di vigilanza contro gli abusi delineati in via generale dall’art. 27 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e l’esercizio del potere consiste, per quanto di interesse, nell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi, compreso l’ordine di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi

(cfr. Cons. Stato, sez. VII, 28 aprile 2023, n. 4327; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 21 maggio 2024, n. 1105).

5. Alla luce di tali considerazioni, il ricorso può essere solo in parte accolto, con riferimento al provvedimento di diniego della c.i.l.a. tardiva, dovendosene dichiarare la nullità in questa sede, mentre per il resto deve essere respinto, con salvezza del provvedimento d’ingiunzione di ripristino n. 1 del 7 febbraio 2024.

Le spese di lite possono essere compensate in ragione del solo parziale accoglimento del ricorso.

TAR SICILIA – PALERMO, IV – sentenza 22.01.2026 n. 248