Con l’atto introduttivo del giudizio la parte ricorrente impugna il decreto in epigrafe con il quale la Prefettura di Roma ha dichiarato l’inammissibilità dell’istanza per la concessione della cittadinanza italiana presentata ai sensi dell’art. 9, comma primo, lettera f) della legge 5 febbraio 1992, n. 91.
La motivazione che assiste il gravato decreto si fonda sulla ritenuta carenza del requisito della residenza legale continuativa sul presupposto che, alla luce di un’interpretazione teleologica e sistematica dell’art. 9 della legge n. 91/1992 e dell’art. 1, comma 2 lett. a) del d.P.R. n. 572/1993, al requisito della residenza legale dovrebbe essere attribuito un “significato sostanziale”, con la conseguenza che il periodo in cui il ricorrente è risultato iscritto presso un indirizzo di residenza – non già “reale” bensì – “virtuale” o “fittizia” non può essere computato quale periodo di residenza legale sul territorio nazionale, in quanto inidoneo a dimostrare l’effettiva integrazione dello straniero nel territorio e nel tessuto socio-economico dello Stato italiano.
Il gravame è affidato a plurimi profili di censura sintetizzabili come segue:
i) la Prefettura di Roma, sulla scorta di un nuovo orientamento interpretativo privo di ogni base giuridica e contrastante con la pregressa prassi applicativa, ha erroneamente ritenuto che la residenza virtuale o fittizia non sia idonea a soddisfare il requisito della residenza “legale” richiesto dall’art. 9 legge n. 91/1992 ai fini della concessione della cittadinanza italiana;
ii) la residenza virtuale o fittizia è stata introdotta dalla legge italiana per permettere a tutti i soggetti sprovvisti di residenza anagrafica di accedere ai principali diritti derivanti da quest’ultima, come il diritto alla salute (se non si ha una residenza fissa e non si è iscritti al servizio sanitario nazionale si può accedere solo alle prestazioni del pronto soccorso), il diritto a rinnovare la carta d’identità, il diritto a prestazioni previdenziali, il diritto di voto etc., pertanto deve ritenersi equiparabile, anche ai fini in esame, alla residenza “reale”;
iii) l’Amministrazione ha desunto la mancata integrazione del richiedente, in via automatica, dall’esistenza di una residenza fittizia, senza invece valutare in concreto l’effettiva integrazione dell’istante nella comunità nazionale, tanto più che i motivi per cui un cittadino straniero potrebbe momentaneamente non disporre di una residenza anagrafica “reale” potrebbero essere diversi e non necessariamente connessi ad una mancata integrazione del soggetto ovvero ad una forma di precarietà sintomatica di un mancato inserimento sociale e lavorativo.
Si è costituita l’Amministrazione intimata per resistere al ricorso con atto di mera forma.
All’odierna udienza pubblica del 29 ottobre 2025, in vista della quale la parte ricorrente ha depositato una memoria difensiva, il ricorso è stato introitato per la decisione.
2.- Il ricorso è fondato nei limiti che seguono (cfr., in senso conforme, Consiglio di Stato, sez. III, ordinanza cautelare n. 4244 del 16.10.2023, che opera un rinvio espresso alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 16.12.2022, n. 11044, quest’ultima riguardante la diversa fattispecie del diniego del rinnovo del permesso di soggiorno ma con precisazioni relative alla residenza fittizia che parzialmente si adattano anche alla vicenda in esame).
La questione sottoposta allo scrutinio del Collegio verte sull’interpretazione dell’art. 9 della legge n. 91/1992, ove prevede il requisito della residenza “legale” ai fini dell’ammissibilità dell’istanza di concessione della cittadinanza italiana per naturalizzazione, dovendosi in particolare stabilire se rientri o meno nell’ambito di tale nozione l’iscrizione anagrafica presso un indirizzo di residenza “virtuale” o “fittizia”, e dunque non già “reale”.
3.- Ciò posto, ai fini della corretta interpretazione del requisito della “legalità” della residenza, si rende necessario delineare la cornice normativa di riferimento.
3.1- Occorre premettere che il requisito della residenza almeno decennale nel territorio della Repubblica italiana costituisce un presupposto indefettibile per la concessione della cittadinanza per naturalizzazione, non solo sulla base della chiara formulazione letterale delle disposizioni che lo prevedono, ma anche alla luce della ratio delle relative prescrizioni (cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, sez. V-bis, nn. 13815/2023 e 2914/2022).
Invero, dal tenore testuale del menzionato art. 9, comma 1, lett. f) della legge n. 91/1992, laddove prevede che la cittadinanza italiana possa essere concessa allo straniero che risieda legalmente (non per dieci anni, bensì) “da almeno” dieci anni nel territorio della Repubblica, va inteso nel senso che «la parola “almeno” evidenzia che la disposizione primaria qualifica il decennio della residenza in Italia non come requisito per la proposizione della domanda, con irrilevanza di ciò che avviene dopo di essa, ma come necessario requisito di fatto che deve perdurare pur dopo la maturazione del decennio, sino al momento del giuramento» (Consiglio di Stato, sez. III, 19/04/2022, n. 2902). Del resto, l’art. 4, comma 7, del d.P.R. n. 572/1993 (“Regolamento di esecuzione della legge 5 febbraio 1992, n. 91, recante nuove norme sulla cittadinanza”) stabilisce espressamente che le condizioni previste per la proposizione dell’istanza di concessione della cittadinanza italiana per residenza di cui all’art. 9 della legge n. 91/1992 “devono permanere sino alla prestazione del giuramento”.
In questo quadro, la Sezione ha di recente ricordato (T.A.R. Lazio, sez. V bis, n. 2914/2022) come tale requisito sia necessario in quanto rilevante “criterio di collegamento” che costituisce la “causa” dell’attribuzione del particolare status allo straniero che si trovi in un Paese diverso dallo Stato di appartenenza, evidenziando come la “durata” della permanenza sul suolo nazionale assuma una particolare rilevanza, nel procedimento del riconoscimento dello status di lungosoggiornante, ai sensi dell’art. 9 TUI, che è finalizzato a “stabilizzare” la presenza in Italia dello straniero, sottraendolo a quello stato di incertezza di dover ripetutamente chiedere e ottenere ogni volta il rinnovo del titolo autorizzatorio cui è soggetto lo straniero in possesso di mero permesso di soggiorno.
La “durata” della permanenza sul suolo nazionale assume, a maggior ragione, rilevanza anche nel procedimento di concessione della cittadinanza italiana in quanto è indicativo di quel “legame con il territorio del Paese ospitante”, divenuto “centro delle proprie relazioni”, che costituisce “il presupposto e la ragione della naturalizzazione” (cfr. Cons. St., n. 6143/2011).
In tale prospettiva e tenendo conto della ratio della normativa in materia, va distinta la posizione di chi può vantare una posizione di soggiornante di “mero fatto” (straniero privo di permesso di soggiorno), in cui la durata della permanenza in Italia resta nell’ambito del giuridicamente irrilevante, da chi, pur partendo da un’analoga situazione di fatto, abbia poi conseguito il “riconoscimento”, da parte dell’ordinamento giuridico, della medesima circostanza (del soggiorno “di fatto” protratto per una determinata durata), quale condizione legittimante per chiedere ed ottenere un “titolo”.
Tale ratio va tenuta in considerazione nell’interpretazione ed applicazione della normativa in materia, incluse quelle disposizioni dettate dal regolamento di esecuzione (d.P.R. n. 572/93) che prescrive i requisiti della “continuità” (Consiglio di Stato, sez. I, parere 22.2.1995 n. 2800 e 1.3.1995 n. 363, nonchè TAR Lazio, Roma, sez. I ter, 08/05/2020, n. 4843, secondo cui «le disposizioni succitate non esigono la mera presenza in Italia dello straniero, ma la “residenza legale ultradecennale”, ossia il mantenimento di un’ininterrotta situazione fattuale di residenza accertata in conformità alla disciplina interna in materia di anagrafe») e – per quel che qui maggiormente rileva – della “legalità”, atteso che l’art. 1, comma 2, lett. a) del menzionato d.P.R. n. 572/93 dispone che “si considera legalmente residente nel territorio dello Stato chi vi risiede avendo soddisfatto le condizioni e gli adempimenti previsti dalle norme in materia d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia e da quelle in materia d’iscrizione anagrafica”.
Dalle coordinate che precedono emerge dunque che, ai fini della concessione della cittadinanza, assume rilievo soltanto il tempo trascorso dallo straniero sul territorio nazionale in “posizione di legalità”, con la dirimente precisazione che il legislatore, sul punto, ha accolto una nozione di residenza legale che coincide con quella di residenza anagrafica, in quanto il presupposto della residenza legale va accertato in conformità alla disciplina interna in materia di anagrafe. Questa Sezione, con la citata sentenza n. 13815/2023, ha altresì chiarito che, tenuto anche conto dell’elevatissimo numero delle richieste di cittadinanza, non sia manifestamente illogica o irragionevole una previsione che disponga di ancorare la nozione di residenza legale, a tali fini, ad un dato formale di immediato accertamento quale, appunto, le risultanze delle certificazioni anagrafiche, e ciò anche al fine di salvaguardare la speditezza e, più in generale, il buon andamento dell’azione amministrativa sancito dall’art. 97 Cost.
3.2- Appurato che la “legalità” della residenza va accertata in conformità alla disciplina interna “in materia d’iscrizione anagrafica”, va a questo punto illustrata sinteticamente la relativa normativa.
Ebbene, l’art. 1 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228 (c.d. “legge anagrafica”) prevede che in ogni Comune deve essere tenuta l’anagrafe della popolazione residente e che nell’anagrafe della popolazione residente sono registrate le posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze, che hanno fissato nel Comune la residenza, “nonché le posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel Comune il proprio domicilio, in conformità del regolamento per l’esecuzione della presente legge”.
Il nostro ordinamento riconosce, com’è noto, il diritto alla residenza per tutti i cittadini stranieri regolarmente soggiornanti, ed infatti l’art. 6, comma 7, del d. lgs. n. 286/1998 (Testo Unico sull’Immigrazione), dispone che “le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione”.
L’iscrizione anagrafica costituisce, invero, il presupposto per esercitare effettivamente alcuni diritti fondamentali, come l’accesso all’assistenza sociale e sanitaria, nonché la possibilità di partecipare all’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Il d.P.R. 30 maggio 1989, n. 223 – recante il regolamento anagrafico della popolazione residente – statuisce all’art. 7, comma 3, che “Gli stranieri iscritti in anagrafe hanno l’obbligo di rinnovare all’ufficiale di anagrafe la dichiarazione di dimora abituale nel comune, entro sessanta giorni dal rinnovo del permesso di soggiorno, corredata dal permesso medesimo (…)”, mentre il regolamento di attuazione del testo unico sull’immigrazione (d.P.R. n. 394 del 1999) prevede, all’art. 15, comma 1, che le iscrizioni e le variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate nei casi e secondo i criteri previsti dalla legge anagrafica e dal correlativo regolamento anagrafico della popolazione residente innanzi menzionati.
Dalle disposizioni normative che precedono deriva che l’iscrizione all’anagrafe – e la necessaria comunicazione delle relative variazioni – non è una semplice facoltà attribuita dalla legge ai cittadini stranieri regolarmente soggiornanti, ma è la conseguenza obbligatoria dell’aver stabilito la propria dimora abituale nel territorio del Comune.
Sotto quest’ultimo profilo, l’art. 2, comma 1, della legge anagrafica dispone che “è fatto obbligo ad ognuno di chiedere per sé e per le persone sulle quali esercita la patria potestà o la tutela, la iscrizione nell’anagrafe del Comune di dimora abituale e di dichiarare alla stessa i fatti determinanti mutazione di posizioni anagrafiche”.
Inoltre – e per ciò che rileva maggiormente nella fattispecie in esame – l’art. 2, comma 3, della citata legge anagrafica stabilisce che “ai fini dell’obbligo di cui al primo comma, la persona che non ha fissa dimora si considera residente nel comune dove ha stabilito il proprio domicilio. La persona stessa, al momento della richiesta di iscrizione, è tenuta a fornire all’ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l’effettiva sussistenza del domicilio. In mancanza del domicilio, si considera residente nel comune di nascita”. Il successivo comma 4 prevede, inoltre, che “è comunque istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, presso il Ministero dell’interno un apposito registro nazionale delle persone che non hanno fissa dimora”.
Il diritto alla residenza viene, in definitiva, preservato nonostante la precarietà della condizione di vita della persona, essendo qualificato dalla dottrina e dalla giurisprudenza come un diritto soggettivo pieno.
Coerentemente con le anzidette disposizioni della legge anagrafica, si rende necessario richiamare la circolare del Ministero dell’Interno del 18 maggio 2015 che, sebbene riferita espressamente al rinnovo del permesso di soggiorno in favore dei titolari di protezione internazionali iscritti presso un indirizzo di residenza “virtuale” o “fittizia”, espone taluni chiarimenti di portata generale in ordine all’istituto della residenza fittizia.
La circolare, infatti, ribadisce – in conformità alla normativa sopra esposta – che anche i cittadini stranieri che si trovino a “non avere una sistemazione alloggiativa certa” possono (recte devono) presentare domanda d’iscrizione anagrafica, che può comunque avvenire attraverso la registrazione della persona senza fissa dimora nel relativo Registro nazionale, gestito presso ogni Comune, ciò in quanto il presupposto oggettivo per l’iscrizione è il domicilio nel territorio del Comune, inteso in senso ampio come “luogo in cui la persona concentra la generalità dei propri interessi” (Cass. Civ. 20 luglio 1999, n. 775).
Al fine di garantire l’iscrizione anagrafica e, quindi, il diritto alla residenza, la ridetta circolare precisa espressamente che «non è necessario indicare un preciso indirizzo né procedere agli accertamenti relativi all’abitualità del domicilio perché esso è sostanzialmente oggetto di una libera elezione da parte della persona senza fissa dimora (Ministero Interno circolare n. 1/1997). Il comune può, quindi, effettuare l’iscrizione anagrafica, anche mediante il richiamo ad un indirizzo convenzionale in una via territorialmente non esistente, come fanno già molte realtà locali (ad esempio, “Via Modesta Valenti” in Roma)».
In altri termini, l’istituzione di un indirizzo “virtuale” o “fittizio” da parte del Comune rappresenta la modalità necessaria per attuare le suddette previsioni della legge anagrafica, in quanto consente l’osservanza dell’obbligo di iscrizione nell’anagrafe della popolazione residente anche da parte dei cittadini stranieri che, sprovvisti di una fissa dimora, abbiano tuttavia stabilito nel territorio comunale il proprio domicilio, inteso in senso ampio come sopra ricordato.
Del resto, l’iscrizione nei registri anagrafici, ancorché per il tramite della creazione di una via fittizia, se per un verso consente a tali soggetti anche di fruire dei servizi essenziali inerenti a diritti fondamentali quali, tra gli altri, il diritto alla salute e il diritto al lavoro, per altro verso va incontro all’esigenza di controllo del territorio da parte delle pubbliche amministrazioni, permettendo anche “alle autorità di pubblica sicurezza di individuare, rintracciare i soggetti iscritti anagraficamente ai fini di legge” (Consiglio di Stato, sentenza n. 11044/2023 cit.).
In tale prospettiva, invero, la recente sentenza della Corte Costituzionale, 31.07.2020, n. 186, ha precisato che la registrazione della situazione effettiva dei residenti nel territorio comunale “costituisce il presupposto necessario per l’adeguato esercizio di tutte le funzioni affidate alla pubblica amministrazione, da quelle di sicurezza e ordine pubblico, appunto, a quelle sanitarie, da quelle di regolazione e controllo degli insediamenti abitativi all’erogazione di servizi pubblici, e via dicendo (…). Da ultimo, non è inutile osservare che la necessità di un controllo e di un monitoraggio della residenza sul territorio (…) presenta anzi particolare importanza, anche a fini sanitari, poiché è sulla base dell’anagrafe dei residenti che il comune può avere contezza delle effettive presenze sul suo territorio ed essere in condizione di esercitare in maniera adeguata le funzioni attribuite al sindaco dall’art. 32 della L. 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), soprattutto in caso di emergenze sanitarie circoscritte al territorio comunale”.
3.3- Alla stregua di quanto sinora esposto discende che la legge anagrafica, dunque la normativa statale di rango primario, nonché la summenzionata circolare del Ministero dell’Interno del 18 maggio 2015, ammettono la possibilità (recte obbligano) che lo straniero senza fissa dimora, regolarmente soggiornante nel territorio nazionale, sia iscritto nei registri dell’anagrafe della popolazione residente del Comune.
Pertanto, considerato che, alla luce dei suddetti rilievi, la nozione di residenza “legale” coincide, ai fini dell’ammissibilità della domanda di cittadinanza, con quella di residenza “anagrafica” – atteso che l’art. 1, comma 2, lett. a) del d.P.R. n. 572/93 dispone che “si considera legalmente residente nel territorio dello Stato chi vi risiede avendo soddisfatto le condizioni e gli adempimenti previsti dalle norme in materia d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia e da quelle in materia d’iscrizione anagrafica” -, l’iscrizione dello straniero senza fissa dimora nei registri dell’anagrafe della popolazione residente, ancorché per il tramite dell’istituzione di una “via fittizia”, deve ritenersi idonea – in base all’esposta interpretazione delle pertinenti fonti normative – a soddisfare il requisito della “legalità” della residenza.
Non deve indurre a discostarsi dalla ricostruzione interpretativa innanzi descritta il timore che l’attribuzione di rilevanza giuridica alla residenza fittizia possa compromettere esigenze di governo del territorio e di tutela di pubblica sicurezza da parte degli enti pubblici all’uopo preposti, atteso che tale rischio può essere escluso alla luce del citato art. 2, comma 3, della legge anagrafica che prescrive che la persona senza fissa dimora, al momento della richiesta di iscrizione, “è tenuta a fornire all’ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l’effettiva sussistenza del domicilio”.
Tale disposizione, unitamente all’obbligo – stabilito dal richiamato art. 7, comma 3, del regolamento anagrafico di cui al d.P.R. n. 223/1989 – per gli stranieri iscritti in anagrafe “di rinnovare all’ufficiale di anagrafe la dichiarazione di dimora abituale nel Comune di residenza, entro 60 giorni dal rinnovo del permesso di soggiorno” (con la conseguenza che ove lo straniero, al momento della richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno, continui a permanere presso la residenza virtuale in cui è stato iscritto in precedenza dovrà confermarla all’ufficiale di anagrafe, pena la cancellazione per irreperibilità accertata) conferma che il regime normativo che regola l’iscrizione anagrafica dei senza fissa dimora presso indirizzi virtuali prevede una modalità di verifica della sussistenza dei requisiti necessari per l’iscrizione e, dunque, una forma di garanzia di controllo e di reperibilità del soggetto interessato.
Del resto, garanzie sull’effettiva reperibilità sono previste anche dalla deliberazione della giunta del Comune di Roma n. 110/2024, prodotta dalla Prefettura con l’adempimento dell’ordine istruttorio, che stabilisce che si provveda alla “cancellazione dei cittadini iscritti in via Modesta Valenti e non più in possesso delle prescritte condizioni soggettive trascorsi due anni dall’iscrizione della residenza, ove si registri nel successivo semestre l’assenza di ogni contatto del soggetto anagraficamente iscritto con i servizi sociali del comune, l’agenzia delle entrate, le forze dell’ordine e le associazioni operanti sul territorio, ovvero dall’ultima attività anagraficamente probante la presenza sul territorio (quali, ad esempio, il rilascio carta d’identità, l’ottenimento delle certificazioni richieste dall’intestatario o il rinnovo del permesso di soggiorno e della dichiarazione di soggiorno)”.
Ne deriva che lo straniero, al fine di conservare l’iscrizione anagrafica anche presso un indirizzo di residenza virtuale, è gravato di un preciso obbligo di reperibilità, dovendo infatti mantenere costanti “contatti” con gli enti sopra indicati, pena la cancellazione dai registri anagrafici per irreperibilità (con le conseguenti ricadute, ai fini che qui rilevano, sul requisito della “continuità” della residenza legale almeno decennale nel territorio italiano).
In ultima analisi, dalla residenza virtuale o fittizia non può discendere alcun automatismo ostativo, dovendo sul punto precisarsi che «è compito dell’Amministrazione verificare accuratamente e caso per caso se lo strumento dell’iscrizione anagrafica nella “via fittizia”, di per sé lecito, ottenuto secondo i presupposti di legge e in osservanza dei regolamenti dei singoli Comuni, sia stato utilizzato dall’istante come strumento per eludere leggi e costituisca pertanto un rischio per la sicurezza pubblica e per le norme poste a tutela di specifici settori (…). Di tale verifica l’Amministrazione deve dare compiutamente atto nel provvedimento» (Consiglio di Stato, sentenza n. 11044/2023 cit.).
3.4- In conclusione, da tutte le considerazioni sinora esposte discende che l’innovativa interpretazione di segno contrario assunta dalla Prefettura di Roma, contrastante con la pregressa prassi applicativa, non è condivisibile in quanto i) non risulta sorretta da circolari o altri atti di indirizzo generale adottati dal Ministero dell’Interno quale Autorità centrale, come confermato all’esito dell’istruttoria espletata in corso di causa, nonché ii) foriera di possibili disparità di trattamento sotto il profilo territoriale, in quanto la residenza fittizia, per basilari esigenze di uniformità, non può essere suscettibile di essere diversamente qualificata come “legale” o “illegale” a seconda della Prefettura territorialmente competente a verificare l’ammissibilità della domanda.
Ne deriva che l’impugnato decreto di inammissibilità in epigrafe indicato deve essere annullato, con il conseguente obbligo dell’Amministrazione di riesaminare l’istanza del ricorrente secondo i principi e i criteri sopra enunciati.
Tenuto conto della novità della questione trattata, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di lite.
TAR LAZIO – ROMA, V – sentenza 13.11.2025 n. 20186