1. Con ricorso notificato il 31 marzo 2025 i ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza sindacale n. 44 del 6 marzo 2023 adottata ai sensi dell’art. 54 del D.lgs. n. 267/2023 con cui è stato loro imposto “ – di provvedere con la massima urgenza e sotto la supervisione di un tecnico incaricato di fiducia, immediatamente e comunque entro e non oltre trenta giorni (30 gg.) a far data dalla notificazione della presente ordinanza, alle verifiche ed esecuzione di tutti i lavori necessari ed indispensabili alla messa in sicurezza generale del versante di che trattasi; – nelle more dell’esecuzione delle verifiche dei lavori di messa in sicurezza e di pulizia di detto terreno, come suggerito dal Geol. Dott. Antonino Torre, si consiglia la realizzazione di una barriera provvisoria da porre sul limite tra i due lotti per la mitigazione del rischio residuo che possa fungere da contrasto per eventuali futuri scivolamenti di materiale detritico; – successivamente, riferire a questo Dipartimento ed al Servizio Polizia Specialistica, Sezione Polizia Edilizia del Corpo di Polizia Municipale … in merito all’avvenuta eliminazione del pericolo in oggetto ed al ripristino delle necessarie condizioni di sicurezza, tramite dichiarazione attestante l’eliminazione di ogni pericolo per la pubblica e privata incolumità a firma del personale tecnico qualificato che, come prescritto dai VV.F., ha diretto i lavori”.

Premettono i ricorrenti:

– di essere comproprietari, in parti uguali, di un piccolo spezzone di terreno contraddistinto in catasto terreni del Comune di Messina al foglio 218, particella 595, dell’estensione di 20 mq;

– detta particella è interclusa tra la particella 239 (i cui proprietari sono anch’essi destinatari dell’ordinanza) e lo spazio comune di un fabbricato condominiale, denominato nell’ordinanza “isolato 429”;

– al confine con la particella 239 vi è un terreno, anticamente corrispondente ad una strada, appartenente al demanio comunale;

– le particelle in questione costituiscono un versante in leggero declivio che parte, a monte, da un muro di sostegno del terrapieno di un soprastante fabbricato e finisce a valle al confine con la corte del condominio “isolato 429”;

– tale versante è sostanzialmente stabile grazie alla presenza delle opere di contenimento (gabbionate) realizzate da molto tempo e della fitta vegetazione le cui radici hanno negli anni impedito fenomeni franosi;

– solo alla fine dell’estate del 2022 alcuni condomini dell’isolato 429 (tra cui lo stesso ricorrente ing. Santi Grillo) hanno riscontrato la presenza di un modesto quantitativo di ciottoli ammassato a ridosso della rete di delimitazione dell’area condominiale;

– nel mese di settembre i detriti sono stati rimossi ed è stata sostituita la vecchia rete di recinzione con una più robusta.

Nel mese di marzo del 2023 il Comune ha adottato l’ordinanza oggetto di gravame, nella quale si fa riferimento al sopralluogo effettuato dai Vigili del Fuoco il 31 agosto 2022 nonché ad un successivo verbale di sopralluogo del 6 settembre 2022 da parte del servizio di protezione civile nel quale si dava atto del “crollo dei gabbioni di contenimento che in parte si sono svuotati perdendo la loro funzionalità statica” e si evidenziava la sussistenza di “un presumibile pericolo di ulteriore crollo di gabbioni e del terreno dilavato, che potrebbe invadere parte degli immobili dell’isolato 429”.

Con successiva relazione redatta dal geol. Antonino Torre (anch’essa richiamata nell’ordinanza) si dava atto, invece, che le gabbionate, per quanto non di recente realizzazione, appaiono integre, con la precisazione che “nel tempo, se non si interverrà proteggendo la parte esposta da cui sono avvenuti distacchi di materiale detritico, l’evoluzione del fenomeno potrebbe indebolire la base di imposta del muro del cortile dell’edificio posto in cima al versante, coinvolgendolo nell’instabilità”.

Parte ricorrente lamenta la illegittimità dell’ordinanza impugnata sotto i seguenti profili:

I) violazione e falsa applicazione dell’art. 54 d.lgs. 267/2000: esercizio del potere extra ordinem in carenza dei presupposti – violazione dell’art. 3 l. 241/1990 – eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza e contraddittorietà – insufficiente motivazione

Il provvedimento si fonderebbe su meri “pronostici” del personale del servizio di Protezione civile comunale, poi smentiti dai fatti (il paventato rischio che con l’approssimarsi della stagione autunnale si verificasse l’ulteriore crollo dei gabbioni non si è in concreto certificato).

D’altra parte le risultanze del sopralluogo effettuato dal suddetto personale sono state smentite dalla relazione tecniche del dott. Antonino Torre che ha riscontrato, invero, che le gabbionate apparivano integre ed ha escluso l’imminente rischio di scivolamenti di materiale detritico.

L’ordinanza sarebbe stata adottata, pertanto, in difetto dei presupposti di contingibilità ed urgenza (come dimostrato dall’utilizzo del condizionale anche da parte del tecnico geologo e dal reiterato uso dell’aggettivo eventuale) e in assenza di dimostrazione che le problematiche riscontrate non siano fronteggiabili con gli strumenti ordinari.

L’ordinanza costituirebbe inoltre un’illegittima interferenza della Pubblica Amministrazione in una vicenda “inter privatos”, a salvaguardia cioè di situazioni giuridiche soggettive suscettibili di ottenere tutela innanzi al Giudice Ordinario.

II) Violazione del principio di legalità per eccessiva indeterminatezza del dispositivo –violazione art. 25 costituzione – violazione dei princìpi di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza – eccesso di potere – insufficiente motivazione.

L’ordinanza impone inoltre ai ricorrenti di provvedere “alle verifiche ed all’esecuzione di tutti i lavori necessari e indispensabili alla messa in sicurezza generale del versante di che trattasi”, consiglia “la realizzazione di una barriera provvisoria”, e ordina di “riferire…in merito all’avvenuta eliminazione del pericolo in oggetto ed al ripristino delle necessarie condizioni di sicurezza” per il tramite di una dichiarazione sottoscritta da personale tecnico qualificato.

I ricorrenti non sono stati messi, pertanto, nelle condizioni di comprendere quali adempimenti sono stati posti a loro carico.

Non è chiaro in cosa consistano le “verifiche” cui i ricorrenti dovrebbero provvedere, né quali siano i lavori di messa in sicurezza da effettuare, tenuto conto del fatto che lo stesso tecnico geologo incaricato dal Comune ha rilevato la necessità di accertare l’entità di eventuali pericoli ritenendo necessaria a tal fine la pulizia delle aree occupate da una fitta vegetazione.

L’obbligo posto a carico dei ricorrenti sarebbe, pertanto, del tutto indeterminato, consistendo in un facere genericamente descritto unicamente in relazione alla sua finalità (realizzare quanto necessario per la messa in sicurezza del versante).

2. Si è costituito il Comune di Messina insistendo per il rigetto del ricorso atteso che:

– sussistono tutti i presupposti per l’adozione dell’ordinanza ex art. 54 TUEL, come chiarito dal verbale di sopralluogo del Servizio di Protezione Civile e dalla relazione tecnica del geologo Antonino Torre;

– il contenuto degli adempimenti posti a carico dei ricorrenti sarebbe chiaro e puntuale sia attraverso quanto precisato nella relazione tecnica del geologo (che indica le opere consigliate) sia attraverso la descrizione del pericolo (crollo del muro e dei gabbioni di contenimento) cui occorre far fronte. La descrizione del tipo di pericolo consente di comprendere quali siano i lavori di messa in sicurezza del versante da eseguire.

– il fatto che i condomini possano agire dinanzi al giudice ordinario a tutela dei propri diritti non rende illegittima l’ordinanza contingibile e urgente vertendosi in una situazione di pericolo per l’incolumità pubblica e privata.

3. Con ordinanza n. 224 del 16 maggio 2023 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare ritenendo sussistente il prospettato difetto di motivazione atteso che il provvedimento impugnato stabilisce solo in parte le prescrizioni da adottare e ritenendo, altresì, in considerazione della finalità del provvedimento, che l’Amministrazione debba rideterminarsi, senza ulteriore indugio, con adeguata motivazione, previo adeguato contraddittorio.

4. Con memoria depositata il 3 aprile 2025 i ricorrenti hanno insistito per l’accoglimento del ricorso evidenziando che il Comune «a distanza di due anni dalla pronunzia cautelare, non soltanto ha omesso di prendere contatti coi ricorrenti, ma ha del tutto ignorato perfino la pec del 9.6.2024 (prodotta nel fascicolo in data 26.03.2025), con cui i sigg. Grillo Santi e Grillo Teresa Concetta hanno chiesto di potere acquistare l’area demaniale relitta, di circa 50 mq, di proprietà del Comune, onde consentire la realizzazione di interventi unitari di definitiva messa in sicurezza del versante».

I ricorrenti hanno evidenziato, altresì che, a distanza di due anni, nessuno scivolamento di detriti si è, peraltro, verificato a dimostrazione della insussistenza del pericolo paventato.

5. All’udienza pubblica del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Come già ritenuto in sede cautelare, il ricorso è fondato sotto il contestato profilo del difetto di motivazione e di istruttoria.

6.1. Va premesso che le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all’uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono la

sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, nonché la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità (cfr., Cons. di Stato, sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474). In altri termini, il potere di urgenza, di cui agli artt. 50 e 54 del D. Lgs. n. 267 del 18 agosto 2000, può essere esercitato solo rispetto a circostanze di carattere eccezionale e imprevisto, costituenti un’effettiva minaccia per la pubblica incolumità, e unicamente in presenza di un preventivo accertamento delle condizioni concrete, fondato su prove empiriche e non su mere presunzioni (da ultimo, Cons. di Stato, sez. V, 5 gennaio 2024, n. 190). Tali presupposti non ricorrono laddove il Sindaco possa far fronte alla situazione con rimedi di carattere corrente nell’esercizio ordinario dei suoi poteri (sul punto, Cons. di Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9846).

La giurisprudenza amministrativa ha, in particolare, precisato «… in linea generale che la sommarietà degli accertamenti non può riguardare il quadro giuridico di riferimento, che invece deve essere sempre approfonditamente conosciuto dall’amministrazione anche nei casi che richiedano un immediato intervento, e … che i tempi brevi imposti dall’esigenza di provvedere non esonerano l’amministrazione dall’attenta considerazione di tutte le circostanze comunque apprese nel corso dell’istruttoria espletata, seppur rapidamente condotta. Va altresì messo in luce che la possibilità di adottare, per le situazioni connotate dalla straordinarietà e dall’urgenza, provvedimenti diversi dai normali rimedi previsti dall’ordinamento non è senza limiti, posto che la contingibilità, caratteristica fondamentale del suddetto potere innominato, deve comunque coniugarsi con la proporzionalità, di guisa che all’autorità amministrativa procedente è sicuramente preclusa la facoltà di discostarsi dalle regole che altrimenti presidierebbero il suo doveroso modus procedendi in tutti i casi in cui ciò non risulti ragionevolmente necessario in relazione alla natura dei provvedimenti da adottare, né giustificato alla stregua di tutte le contingenze della vicenda concreta» (cfr., ex multis, Tar Napoli, sez. V, sentenza n. 940 del 7 febbraio 2024; Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 4767 del 28 giugno 2004).

6.2. Nella specie, l’amministrazione comunale, in violazione dei principi sopra richiamati, non ha provveduto a svolgere la necessaria attività di approfondimento istruttorio che avrebbe consentito di individuare esattamente l’origine e l’entità dello smottamento del terreno verificatosi, nonché di accertare l’effettivo e imminente pericolo di ulteriore crollo e di impartire, conseguentemente, le disposizioni ordinatorie strettamente necessarie onde impedire le conseguenze pregiudizievoli per l’incolumità pubblica e privata.

Emerge, invero, dallo stesso provvedimento come l’attività istruttoria condotta non abbia consentito di accertare l’effettiva entità del distacco del materiale detritico, né di individuare i concreti rimedi per far fronte all’eventuale e, come chiarito dal tecnico incaricato, non imminente pericolo.

Basti in proposito osservare che, mentre il verbale di sopralluogo del 6 settembre 2022 trasmesso dal Servizio Protezione Civile del Dipartimento Servizi Ambientali dia per accertato “il crollo di gabbioni di contenimento che in che parte si sono svuotati perdendo la loro funzione statica”, la relazione redatta dal geologo incaricato dallo stesso Dipartimento (anch’essa richiamata dall’ordinanza e posta a fondamento della stessa) evidenzia che le gabbionate, pur di non recente realizzazione, appaiono integre.

Il tecnico incaricato ha, inoltre, definito “modesto” l’accumulo di materiale detritico ed ha, altresì, precisato che “il limitato deposito detritico risulta interposto tra le gabbionate osservate, la rete metallica e la ringhiera posta al confine con il lotto dell’isolato 429”.

Con riferimento al pericolo di ulteriore smottamento del terreno, il geologo ha precisato che “da un esame visivo, sebbene speditivo e limitato arealmente a causa della vegetazione presente, non sono stati osservati segni incipienti di dissesto sulla parete da dove è avvenuto il distacco del materiale che farebbero preludere ad ulteriori imminenti distacchi, Il versante inoltre, pur presentando angoli di acclività compresi tra 30° e 50°, ha uno sviluppo piuttosto limitato, con geometrie brevi che non permettono la propagazione spaziale elevata di eventuali scivolamenti di materiale detritico, peraltro con volumetrie ridotte”.

Ha inoltre sottolineato che “nel tempo, se non si interverrà proteggendo la parete esposta da cui sono avvenuti i distacchi del materiale detritico, l’evoluzione del fenomeno potrebbe indebolire la base di imposta del muro del cortile dell’edificio posto in cima al versante, coinvolgendolo nell’instabilità”, consigliando in conclusione la realizzazione di una barriera provvisionale per contrastare “eventuali futuri scivolamenti di materiale detritico e impatti che al momento non si considerano imminenti”.

Quanto all’entità dello smottamento, da una parte, nel verbale del 6 settembre 2022 viene precisato che “al momento del sopralluogo sono evidenti le tracce di una pressione esercitata sulla rete, ma i massi sono stati rimossi”, dall’altra, la relazione del geologo evidenzia la ridotta volumetria del materiale detritico costituito da “elementi ciottolosi (dimensione max circa 10 cm), in matrice sabbioso ghiaiosa”.

L’ordine impartito ai ricorrenti – che non consiste in un puntuale adempimento da porre in essere per fronteggiare il pericolo (peraltro, solo eventuale e/o presumibile, come più volte ribadito nella stessa ordinanza impugnata e nelle presupposte relazioni di sopralluogo), ma nel provvedere alle verifiche ed esecuzione di tutti i lavori necessari ed indispensabili alla messa in sicurezza generale del versante di che trattasi – costituisce, pertanto, il risultato di un’attività istruttoria sommaria e incompleta che non ha consentito di accertare l’origine né l’entità dello smottamento, né, ancora, l’urgenza di provvedere stante l’imminenza del pericolo (come detto, esclusa espressamente dal geologo all’uopo incaricato).

Tale carenza di istruttoria si riverbera sulla inadeguatezza delle prescrizioni impartite che consistono, invero, in non meglio precisate verifiche essendo, invece, la realizzazione di una barriera provvisoria di cui al punto che segue, solo consigliata nelle more dell’esecuzione delle verifiche dei lavori di messa in sicurezza e di pulizia di detto terreno.

7. In ragione di quanto rilevato, il ricorso è fondato atteso che l’evidenziata carenza di motivazione e di istruttoria inficia la legittimità dell’impugnata ordinanza contingibile e urgente che deve conseguentemente essere annullata, fatti salvi i successivi provvedimenti che l’amministrazione vorrà adottare.

8. Le spese di lite, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono la soccombenza nei confronti del Comune di Messina, sussistendo, invece, giustificate ragioni per dichiararle non ripetibili nei confronti del Condominio Isolato 429, non costituito in giudizio.

TAR SICILIA – CATANIA, I – sentenza 28.07.2025 n. 2451