1.- Gli appellanti impugnano la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR della Campania ha respinto il loro ricorso volto ad ottenere il risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell’asserito inadempimento dell’Amministrazione comunale di Caggiano agli obblighi derivanti dalla convenzione (rep. n. 3 del 12 maggio 2005) con la quale la società Altilio Marmi si era resa assegnataria di un lotto in area P.I.P. del medesimo comune, in località Cangito, al fine di svolgervi attività di marmeria.

In particolare, i ricorrenti rappresentavano che in sede di stipulazione della suddetta convenzione, l’Amministrazione si impegnava ad eseguire le opere generali di allacciamento ai pubblici servizi ovvero ad adeguare quelli già esistenti alle concrete esigenze dell’insediamento produttivo, nonché le opere di urbanizzazione primaria a servizio dell’insediamento medesimo entro tre anni dall’inizio dei lavori di costruzione degli edifici (art. 8), vale dire entro il 2 luglio 2008 atteso l’avvio di tali lavori il 2 luglio 2005.

Sostenevano, inoltre, che “il Comune di Caggiano non ha completato, nei termini convenzionalmente prefissati, le opere di infrastrutturazione primaria, ed è, quindi, palesemente inadempiente perché non ha realizzato la strada di accesso al lotto ed è parimente inadempiente siccome ha trasferito un lotto che è risultato essere inidoneo all’uso, ovvero, come sarà meglio infra approfondito, un aliud pro alio”.

Lamentavano pure come, a causa della mancanza delle opere di urbanizzazione primaria, la società:

– si sia trovata costretta a munirsi di un generatore di corrente a gasolio che, in più di un anno, dal mese di aprile 2011 al mese di giugno 2012, ha comportato la spesa di euro 43.076,92, considerato che solo dopo la stipulazione del contratto con l’ENEL, avvenuta successivamente alla realizzazione, da parte del Comune di Caggiano, delle necessarie infrastrutture primarie, la società ha potuto dismettere il generatore;

– ha subito la perdita di clientela e di commesse, posto che la mancanza di strade idonee ha pregiudicato l’accesso al lotto assegnato da parte di clienti e fornitori, concorrendo a determinarne la fine dell’iniziativa economica.

Sostenevano, inoltre, che il Comune avrebbe assegnato loro un lotto risultato “essere funzionalmente inidoneo all’uso”, dal momento che l’opificio è stato chiuso a seguito delle decisioni del Tribunale di Sala Consilina all’esito di una serie di giudizi instaurati da taluni residenti nell’area residenziale limitrofa, i quali lamentavano intolleranti immissioni sonore e di polveri tali da mettere a rischio la loro salute, essendo stato ordinato alla Altilio Marmi di installare pannelli fonoassorbenti, pena la chiusura del cantiere, così di fatto costringendola ad arrestare ogni iniziativa imprenditoriale e ad abbandonare il cantiere.

2.- Il Comune di Caggiano eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quella del giudice ordinario e nel merito instava per la reiezione del ricorso.

3.- L’adito TAR della Campania ha respinto l’eccezione formulata dal Comune affermandosi fornito di giurisdizione ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. e nel merito ha rigettato il ricorso, prescindendo dalle ulteriori eccezioni di rito formulate, ritenendo la pretesa risarcitoria azionata infondata, “non essendo rinvenibile a carico del Comune di Caggiano alcuno degli inadempimenti contestati dalla ricorrente, con conseguente inesistenza – ai fini della relativa condanna dell’amministrazione resistente al risarcimento dei danni conseguentemente lamentati – degli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana”.

4.- Secondo gli appellanti la sentenza sarebbe errata in quanto il primo giudice avrebbe fatto applicazione dei soli principi riferibili alla responsabilità aquiliana dell’Amministrazione, anziché a quelli primariamente rilevanti della responsabilità contrattuale ai sensi dell’art. 11, legge n. 241/1990, il quale prevede che agli accordi di diritto pubblico, nel novero dei quali rientra la convenzione PIP per cui è causa, si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, in quanto compatibili.

Di conseguenza, essi ripropongono le originarie censure, articolate quali ragioni di critica specifica avverso la sentenza, così sostanzialmente devolvendo alla odierna cognizione tutta l’originaria materia del contendere.

In via istruttoria, domandano inoltre che venga disposta prova per testi tesa a dimostrare che il Comune non ha adempiuto agli obblighi previsti dall’art. 8 della prefata convenzione, richiesta di prova dichiarata inammissibile dal primo giudice.

5.- Si è costituito il Comune di Caggiano in rito eccependo la inammissibilità dell’appello per mancanza di procura speciale e per genericità delle censure, e nel merito instando per la sua reiezione.

6.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive mediante il deposito di documenti, di memorie integrative e di memorie di replica.

7.- Alla udienza straordinaria del 4 giugno 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

8.- Le eccezioni di rito formulate dal Comune possono essere assorbite, stante la infondatezza dell’appello.

9.- Tra il 2000 e il 2004 il Comune di Caggiano ha adottato e approvato il progetto di variante al PRG (con il quale venivano individuate, alle località Mattine, Cangito e Calibri, le aree del territorio comunale da destinare ad insediamenti di tipo industriale, artigianale, produttivo e commerciale), le relative norme tecniche di attuazione, il piano di zonizzazione acustica del territorio comunale, nonché lo schema di bando di concorso, convenzione e domanda che le imprese interessate avrebbero dovuto utilizzare per chiedere l’assegnazione dei lotti dell’area PIP disponibili.

Successivamente, l’Ente ha bandito il concorso per l’assegnazione dei lotti dell’area PIP disponibili, al quale ha partecipato, tra le altre, l’odierna appellante società Altilio Marmi.

La società è risultata assegnataria di un lotto sito alla località Cangito, trasferito con la convenzione rep. n. 3 del 12 maggio 2005.

Per quanto rileva ai fini del presente giudizio, il Comune si era obbligato, in forza dell’art. 8 della citata convenzione, ad eseguire, sub lett. a), le opere generali di allacciamento ai pubblici servizi e ad adeguare quelli già esistenti alle concrete esigenze degli insediamenti produttivi, nonché, sub lett. b), ad eseguire le opere di urbanizzazione primaria a servizio dell’insediamento produttivo entro il 2 luglio 2008, essendo i lavori iniziati in data 2 luglio 2005.

10.- La domanda giudiziale proposta dai ricorrenti è tesa: (i) ad accertare il grave inadempimento del Comune di Caggiano agli obblighi previsti nella convenzione stipulata fra le parti in data 12 maggio 2005; (ii) ad ottenere la risoluzione della medesima; (iii) a far condannare il Comune di Caggiano al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali dovuti per non avere goduto e usufruito, gli appellanti, delle opere di urbanizzazione primaria, e più nel dettaglio: per non aver usufruito dell’allaccio dell’ENEL; per non aver usufruito della strada di accesso al lotto; per avere subito l’aggressione patrimoniale della banca mutuataria; per essere stati costretti a chiudere la marmeria giusto provvedimento del Tribunale di Sala Consilina; infine, per avere subito danni da stress psico-fisico.

11.- In linea generale, va riconfermato il principio secondo cui la responsabilità civile, contrattuale e extracontrattuale, ha una natura giuridica diversa a seconda del tipo di rapporto che la origina.

Quando, come nel caso che qui ricorre, si tratta di accordi di diritto pubblico, la qualificazione della responsabilità assume caratteristiche peculiari rispetto al diritto privato, pur essendo essa sostanzialmente attratta, in virtù dei quanto previsto dall’art. 11, legge n. 241/1990, nell’alveo della responsabilità contrattuale.

In particolare, la giurisprudenza prevalente, sia della Corte di cassazione sia del Consiglio di Stato,

attribuisce natura contrattuale agli accordi di diritto pubblico, in quanto si tratta di accordi tra P.A. e privati che producono effetti obbligatori, assimilabili a quelli dei contratti civilistici.

L’inadempimento dell’accordo da parte della P.A. dà luogo, di conseguenza, a una responsabilità contrattuale, fondata sull’art. 1218 c.c. (Cass. civ., sez. un., n. 1533/2010 ha in particolare affermato che gli accordi ex art. 11 l. n. 241/1990 sono atti negoziali, e quindi le controversie relative all’adempimento, risoluzione e risarcimento del danno ricadono nell’ambito della responsabilità contrattuale, salvo che non emerga una condotta illecita autonoma).

Ciò significa che, sulla base dello statuto previsto dall’art. 1218 c.c., grava sul contraente privato l’onere di provare l’esistenza del contratto, l’inadempimento della P.A. e il danno, mentre spetta all’Amministrazione di dare la prova di avere correttamente adempiuto alle obbligazioni dalla stessa assunte.

Tuttavia, quando l’inadempimento è dovuto a un comportamento scorretto della P.A. (es. uso distorto del potere), si può profilare anche una responsabilità extracontrattuale, in aggiunta a quella contrattuale.

12.- Alla luce di queste coordinate ermeneutiche, il primo motivo di appello, con cui ci si lamenta che a fronte della richiesta di accertamento della responsabilità contrattuale dell’Amministrazione, l’adito TAR della Campania avrebbe erroneamente qualificato la responsabilità dell’Ente come esclusivamente aquiliana, di conseguenza rigettando il ricorso in considerazione della sola mancanza degli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana, è infondato, posto che il primo giudice ha specificatamente motivato in ordine alla insussistenza in fatto degli inadempimenti contrattuali contestati dagli appellanti al Comune.

Peraltro, va soggiunto, l’adito Tribunale ha esaminato la vicenda sia alla luce dei principi della responsabilità aquiliana, sia di quelli della responsabilità contrattuale, in quanto a ciò determinato dalle stesse parti ricorrenti attraverso l’impostazione difensiva contenuta nella memoria integrativa di primo grado, ove per l’appunto si erano prospettate responsabilità extracontrattuali dell’Ente derivanti dalla asserita errata pianificazione e progettazione del territorio comunale.

13.- Pure infondato è il motivo che torna ad insistere sull’asserito inadempimento del Comune agli obblighi e alle scadenze stabilite all’art. 8 della convenzione.

Il prefato articolo, rubricato “Opere di allacciamento ai pubblici servizi e di urbanizzazione”, ha previsto che “l’Ente cedente si impegna a realizzare: a) le opere generali di allacciamento ai pubblici servizi ovvero ad adeguare quelle già esistenti all’effettiva esigenza degli insediamenti produttivi nella zona riservandosi la facoltà di decidere insindacabilmente circa la necessità e l’opportunità di costruzione delle medesime, nonché le modalità ed i tempi di esecuzione; b) le opere di urbanizzazione primaria a servizio dell’insediamento produttivo che sarà realizzato sull’area oggetto della concessione entro tre anni dall’inizio dei lavori di costruzione degli edifici”.

Sulla base degli atti di causa è risultato che il Comune di Caggiano abbia operato con diligenza e perizia, avviando già nel 2004 (ovvero ben un anno prima della stipula della convenzione) i lavori più urgenti di costruzione della strada di accesso dell’insediamento produttivo, poi ultimandoli il 27 settembre 2006, e quindi nel rispetto della scadenza prevista dal succitato art. 8.

Lo comprovano, in particolare, la copia del certificato di ultimazione lavori della strada di accesso dell’area P.I.P., località Cangito, prot. n. 6300 del 29 settembre 2006, nonché le foto della strada di accesso al lotto assegnato alla ricorrente, versate in atti.

Inoltre, il Comune ha eseguito i lavori di costruzione delle reti infrastrutturali a diretto servizio dell’insediamento produttivo, emergendo dagli atti di causa come il 12 maggio 2009 fosse stata ultimata anche la rete di energizzazione a servizio dei lotti mediante la realizzazione dell’impianto di illuminazione e di tre cabine di trasformazione energia elettrica (depone in tal senso, in particolare, la copia del certificato di ultimazione lavori di realizzazione della rete di energizzazione dei lotti assegnati in area P.I.P., prot. n. 3469 del 16 giugno 2009, anch’essa in atti).

Non va poi sottaciuto come la nota comunale prot. n. 3908 del 19 agosto 2013, invocata dagli appellanti, si riferiva al mancato completamento non già delle opere contestate, bensì esclusivamente all’esecuzione della rete di smaltimento delle acque meteoriche, nonché alla realizzazione della rete fognaria, idrica e di metanizzazione.

Non essendo, quindi, il Comune di Caggiano, venuto meno al proprio obbligo convenzionale, ne discende che non gli può essere addebitata la responsabilità del mancato allacciamento del contatore elettrico di maggior potenza da parte dell’ENEL, né la conseguente spesa del costo del generatore di corrente e del gasolio utilizzato per l’approvvigionamento dell’energia elettrica.

14. Per le stesse ragioni va respinto il motivo che reclama il risarcimento dei danni per non aver usufruito della strada di accesso al lotto da parte di fornitori e clienti.

15.- Per quanto concerne, poi, la riproposta domanda di accertamento della inidoneità all’uso del lotto assegnato, va escluso che ricorrano nel caso all’esame le condizioni della vendita aliud pro alio.

Il bando di concorso per la concessione in diritto di proprietà delle aree comprese nella menzionata zona P.I.P. prevedeva espressamente che “eventuali attività produttive di tipo artigianale saranno ammesse quando le stesse… non siano fonte di rumori nocivi” (art. 2, comma 4), poi richiamando gli aspiranti assegnatari al rispetto, tra l’altro, delle norme tecniche di attuazione del vigente P.R.G. comunale (art. 6) nonché, per quanto non espressamente previsto, alla normativa vigente anche in materia di immissioni acustiche (art. 11).

La Altilio Marmi, in ossequio a tali previsioni, certificava, assumendosene la esclusiva responsabilità, che “le emissioni rumorose sono limitate a quelle emesse dagli automezzi…mentre per la fase di lavorazione si utilizzeranno solo attrezzature a norma; alcune lavorazioni si specifica che saranno inglobate in cabine fono-assorbenti … si utilizzeranno dischi silenziati. Tutte le fasi lavorative verranno effettuate all’interno del capannone e saranno dislocate sul lato sud/est (in opposizione alle proprietà non industriali) onde ridurre al massimo le emissioni rumorose … comunque tutte le fasi di lavorazione, per quanto attiene le emissioni rumorose, non avranno una emissione superiore a quella indicata per la zona” (in tal senso, la nota prot. n. 1630 dell’8 marzo 2006, in atti).

La temporanea chiusura dell’opificio non è quindi imputabile all’Amministrazione comunale, ma rappresenta anzi il frutto delle modalità operative poste in essere dalla società nell’esercizio della propria attività produttiva, non rispettosa dei limiti di normale tollerabilità delle immissioni acustiche prodotte dall’opificio.

Come infatti si evince dal provvedimento reso in data 13-15 marzo 2013 dal Tribunale di Sala Consilina nel giudizio promosso dai vicini e di cui non è stato parte il Comune, alla società ricorrente non è stato affatto imposto di chiudere l’opificio, ma soltanto gli è stato ordinato di astenersi da qualsiasi attività lavorativa fino alla avvenuta predisposizione, a sua cura e spese, di barriere fonoassorbenti in considerazione del fatto che “dalla istruttoria espletata è emerso che le immissioni acustiche provenienti dall’opificio della Altilio Marmi sono superiori alle soglie amministrative” e “debbono perciò ritenersi superiori alla soglia della normale tollerabilità e pertanto illegittime”, contestualmente escludendo “ulteriori profili di illegittimità dal punto di vista amministrativo” (in tal senso, quanto si legge alle pagine 4 e 5 dell’atto).

L’accertamento del superamento dei limiti di nomale tollerabilità delle immissioni acustiche da parte dell’opificio durante lo svolgimento dell’attività di impresa, per un verso, non prova affatto che l’area fosse inidonea all’uso, per un altro verso, invece, dimostra che la società aveva sotto la propria esclusiva responsabilità scelto di fare uso di macchinari e attrezzature inidonei e di non procurarsi gli strumenti tecnici più adatti, come i pannelli fonoassorbenti, a eliminare o ridurre la problematica delle immissioni intollerabili.

Non va poi sottaciuto come la società appellante, anziché installare i suddetti pannelli, abbia preferito continuare ad esercitare la propria attività presso la vecchia sede sita nel Comune di Auletta, con la conseguenza che non potrebbe comunque esserle riconosciuto il diritto al risarcimento di danni derivanti dalla lamentata chiusura dell’attività, che è invece stata semplicemente allocata in altra sede.

16.- Da ciò deriva anche la infondatezza della riproposta domanda di risarcimento del danno per avere gli appellanti asseritamente subito l’aggressione patrimoniale della banca mutuataria, posto che non sussiste alcun nesso di causalità tra la condotta serbata dal Comune, rispettosa degli obblighi convenzionali, e quella tenuta dai creditori della società, la quale rappresenta l’unico soggetto responsabile delle conseguenze della propria politica imprenditoriale, sia per avere scelto di non acquistare i macchinari adatti alla lavorazione del marmo in condizioni di prossimità con abitazioni già esistenti in loco, sia per avere deciso di dislocare altrove la propria attività.

17.- Ancora inconfigurabile è il danno da stress psico-fisico lamentato dagli appellanti, riconducibile, ove eventualmente sussistente, alla propria esclusiva condotta.

18.- Vanno infine respinte le istanze istruttorie per testi reiterate dagli appellanti, in quanto tese a contrastare risultanze emergenti per tabulas dai documenti versati agli atti del giudizio, dei quali non è stata censurata la veridicità secondo i rimedi previsti dall’ordinamento.

19.- In definitiva, alla luce delle considerazioni appena illustrate, l’appello va respinto.

20.- Le spese del giudizio sono liquidate secondo la soccombenza nella misura indicata in dispositivo.

CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 01.08.2025 n. 6801