Con ricorso notificato in data 26 maggio 2025 e depositato in data 16 giugno 2025, la ricorrente (proprietaria di due terreni nel Comune di Santa Croce Camerina, censiti al foglio 38, particelle 659 e 660):

– impugnava la nota del Comune in data 27 marzo 2025, avente ad oggetto la diffida e messa in mora per la pretesa illegittima occupazione dei terreni indicati,

– chiedeva la declaratoria della loro illegittima occupazione da parte del Comune e del diritto della società alla restituzione, con condanna dell’Amministrazione a manifestare se intenda procedere all’acquisizione sanante ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, veniva rappresentato quanto segue.

Sui terreni in questione, sin dall’anno 1972, veniva imposto un vincolo preordinato all’esproprio a seguito dell’approvazione del piano di fabbricazione allora vigente. Veniva altresì rilevato che tale vincolo veniva reiterato nell’anno 2005 mediante la sua previsione nel Piano Regolatore Generale e, da ultimo, nella variante al Piano approvata con deliberazione consiliare n. 50 del 6 agosto 2024.

Veniva evidenziato che il Comune non adottava mai un formale provvedimento di esproprio, come risultava dalla nota dell’Amministrazione del 7 settembre 2023. Ciononostante, sin dall’anno 1973, l’ente occupava l’area e inseriva di fatto i terreni nella rete viaria comunale, dapprima come “Via 35” e successivamente come “Via Padre Pio”.

Con nota del 28 febbraio – 3 marzo 2025, la ricorrente chiedeva al Comune di cessare l’occupazione sine titulo e di ripristinare lo stato dei luoghi, risarcendo il danno da spossessamento, ovvero, in alternativa, di adottare un provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001.

Veniva tuttavia rappresentato che, con nota del 27 marzo 2025, il Comune respingeva integralmente tali richieste, affermando che i terreni dovevano ritenersi acquisiti in proprietà dell’ente per usucapione e che l’eventuale diritto di natura risarcitoria risultava prescritto ai sensi dell’art. 2946 c.c.

Per parte ricorrente, tale determinazione integrava la violazione dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 e dei principi in materia di espropriazione, nonché il vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erroneità della motivazione. Secondo la difesa di parte ricorrente, l’Amministrazione aveva l’obbligo di far venir meno l’occupazione senza titolo, adeguando la situazione di fatto a quella di diritto, mediante la restituzione dell’area con demolizione delle opere realizzate oppure attraverso l’acquisizione formale del bene.

Veniva altresì sostenuto che l’occupazione sine titulo non sarebbe stata compatibile con un acquisto a titolo originario, come affermato dalla giurisprudenza, poiché ciò avrebbe comportato la surrettizia reintroduzione dell’istituto dell’accessione invertita. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, gravava sull’Amministrazione, ai sensi dell’art. 1141, comma 2, c.c., l’onere di provare la trasformazione della detenzione in possesso mediante atti inequivoci di opposizione al proprietario, non essendo a tal fine sufficiente il mero protrarsi della materiale disponibilità del bene né l’esecuzione di opere.

Infine, per parte ricorrente, nell’ipotesi di possesso originariamente acquisito in vista dell’espropriazione, l’usucapione sarebbe stata ammissibile solo qualora l’Amministrazione avesse comunicato espressamente al proprietario la volontà di non proseguire nel procedimento, facendo decorrere il termine a seguito di una effettiva interversione del possesso ai sensi dell’art. 1164 c.c.

Con memoria del 19 giugno 2025, il Comune di Santa Croce Camerina eccepiva l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto la vicenda avrebbe riguardato una occupazione usurpativa.

Veniva rilevato che l’ente si era pronunciato comunque sulla richiesta formulata dalla ricorrente, con la conseguenza che non sarebbe stato configurabile alcun silenzio inadempimento.

Veniva altresì evidenziato che la scelta tra l’acquisizione del bene e la sua restituzione, nell’ipotesi di occupazione e utilizzo sine titulo, sarebbe rimasta rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione.

In punto di merito, si eccepiva l’intervenuto acquisto per usucapione dei terreni occupati e trasformati in sede stradale. A tal fine veniva valorizzata l’esistenza, sin dall’anno 1972, di un vincolo preordinato all’esproprio per la realizzazione dell’infrastruttura viaria, nonché la circostanza che lo spossessamento e la trasformazione dei terreni in sede viaria risalivano agli anni 1972 e 1973, elementi che dimostrerebbero il decorso del termine ventennale utile ai sensi dell’art. 1158 c.c.

In via subordinata, veniva eccepita la prescrizione quinquennale ex art. 2947 c.c. con riferimento a ogni richiesta risarcitoria relativa a periodi anteriori ai cinque anni dalla proposizione del giudizio. Veniva inoltre dedotta la prescrizione ordinaria decennale ex art. 2946 c.c. in relazione alle ulteriori pretese di natura risarcitoria.

Con memoria in data 2 ottobre 2025 il Comune ribadiva le proprie difese.

Con memoria del 21 ottobre 2024, parte ricorrente osservava che l’azione era rivolta in via principale all’annullamento del provvedimento con cui il Comune si pronunciava sull’istanza di acquisizione. Veniva evidenziato che si era in presenza di un atto autoritativo adottato all’esito di un procedimento riconducibile all’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, la discrezionalità amministrativa riguardava soltanto la valutazione comparativa degli interessi ai fini della scelta tra acquisizione sanante e restituzione. Veniva altresì sostenuto che, una volta esclusa la restituzione sul presupposto dell’intervenuta usucapione, il giudice avrebbe potuto e dovuto sindacare la sussistenza dei presupposti di tale decisione e la eventuale permanenza della situazione di illiceità.

Secondo la difesa di parte ricorrente, l’art. 8 c.p.a. prevedeva che la cognizione del giudice amministrativo si estendesse incidentalmente alla questione dell’intervenuta usucapione, senza che ciò comportasse un ampliamento del thema decidendum.

Veniva rilevato che gli strumenti urbanistici generali e le deliberazioni comunali, peraltro impugnati, erano adottati nella consapevolezza della natura privata dell’area e nella prospettiva di acquisire il bene all’esito di un procedimento ablatorio. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, tali elementi costituivano prova del fatto che l’ente non possedeva uti dominus, ma agiva nella logica di una futura espropriazione.

Infine, veniva precisato che nel ricorso non era stata formulata alcuna domanda risarcitoria.

Con memoria in data 7 novembre 2025, il Comune ribadiva le proprie difese.

Con memoria in data 12 novembre 2025, la ricorrente ulteriormente precisava le proprie difese.

All’udienza del 4 dicembre 2025, sentita la parte presente l’Avv. Mela, la causa veniva trattenuta in decisione.

Il Collegio è chiamato preliminarmente a pronunciarsi sull’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune resistente, che deve ritenersi fondata.

In via generale, va ricordato che, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., appartengono alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo le controversie aventi ad oggetto i procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, con la sola eccezione delle controversie concernenti la determinazione e la corresponsione dell’indennità di esproprio, riservate alla cognizione del Giudice Ordinario.

Tuttavia, secondo un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, la riconducibilità della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo presuppone pur sempre che l’attività materiale di occupazione e trasformazione del fondo sia riconducibile, anche solo in via mediata, all’esercizio di un potere autoritativo, ossia che essa trovi titolo in una valida dichiarazione di pubblica utilità o in altro atto legittimante l’occupazione.

Come chiarito dal T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. II, 3 maggio 2024, n. 354, “Ai fini della sussistenza della giurisdizione esclusiva del G.A. ex articolo 133 lett. g) c.p.a ., in materia di espropriazioni per pubblica utilità, è comunque necessario che a monte dell’espropriazione vi sia stato da parte dell’Amministrazione l’esercizio di un potere pubblico che si sia estrinsecato nell’emissione della dichiarazione di pubblica utilità o altro titolo in forza del quale l’Ente ha lecitamente occupato l’area, anche se poi la procedura non si sia conclusa con l’adozione del tempestivo decreto di esproprio; al contrario, laddove l’Amministrazione abbia occupato materialmente il bene senza la previa emissione di tali atti, trovandosi in presenza di un mero comportamento materiale dell’Ente (occupazione c.d. usurpativa), la giurisdizione spetta al Giudice Ordinario.”.

Nel caso di specie, è pacifico che, sebbene il Piano Regolatore Generale contempli un vincolo preordinato all’esproprio, non risulta mai intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità mediante l’approvazione del progetto dell’opera pubblica.

Orbene, è proprio la dichiarazione di pubblica utilità che segna l’avvio del procedimento espropriativo e che consente di attrarre la controversia nella sfera della giurisdizione amministrativa.

Sul punto, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato che “Nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, appartengono alla cognizione del giudice ordinario le ipotesi residuali in cui l’Amministrazione abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa, ossia i casi di occupazione c.d. usurpativa (nei quali manca la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera in ragione della quale è stata disposta l’occupazione di un fondo) oppure i casi di c.d. sconfinamento (che ricorre qualora la realizzazione dell’opera pubblica abbia interessato un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato dal presupposto provvedimento di approvazione del progetto), poiché tali fattispecie non sono in alcun modo riconducibili all’esercizio di una potestà amministrativa, trattandosi, in altre parole, di meri comportamenti materiali tenuti in carenza assoluta di potere.” (Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2019, n. 18272).

In termini analoghi si è espresso il T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 15 maggio 2017, n. 5788, secondo cui “In tema di riparto di giurisdizione tra g.o. e g.a. – sulle conseguenze di un’occupazione di fatto di un bene, da parte della p.a., per la realizzazione di un’opera pubblica – il punto di discriminazione tra le diverse giurisdizioni va individuato con riguardo all’adozione della dichiarazione di pubblica utilità, ritenendo che in caso di mancanza di tale dichiarazione la lite rientri nella giurisdizione del giudice ordinario; pertanto, la domanda con cui parte ricorrente deduce un’occupazione sostanzialmente illecita, in difetto di qualsiasi procedura amministrativa legittimante l’occupazione del suolo, esula dalla giurisdizione amministrativa, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale per cui le domande risarcitorie e restitutorie relative a fattispecie di occupazione usurpativa, intese come manipolazione del fondo di proprietà privata avvenuta senza dichiarazione di pubblica utilità ovvero a seguito della sua sopravvenuta inefficacia, rientrano nell’ambito della giurisdizione ordinaria.”.

La giurisprudenza amministrativa ha altresì precisato che “Nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva tutte le controversie nelle quali si faccia questione di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà. Restano, invece, attratti nella cognizione del giudice ordinario le ipotesi residuali in cui l’Amministrazione abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa, ossia i casi di occupazione c.d. usurpativa, nei quali manca una valida e perdurante dichiarazione di pubblica utilità dell’opera in ragione della quale è stata disposta l’occupazione di un fondo, poiché tali fattispecie non sono in alcun modo riconducibili all’esercizio di un potere amministrativo, trattandosi di casi di carenza di potere” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 1 agosto 2016, n. 3985).

Parimenti, il T.A.R. Puglia ha chiarito che “Esulano dall’ambito dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità le ipotesi di c.d. occupazione usurpativa, in cui manca del tutto la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera per l’esecuzione della quale ha avuto luogo l’occupazione di un fondo e l’amministrazione espropriante ha agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa; dette ipotesi sono devolute come tali alla giurisdizione ordinaria, poiché non sono in alcun modo riconducibili all’esercizio di un potere amministrativo.” (T.A.R. Lecce Puglia sez. III, 3/02/2016, n. 234).

Il Collegio osserva, infine, che la circostanza per cui il Comune abbia dichiarato di ritenere il bene acquisito al proprio patrimonio per intervenuta usucapione costituisce ulteriore conferma della riconducibilità della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario, attenendo tale questione all’accertamento di diritti reali e non all’esercizio di potestà autoritative.

In altri termini, la pretesa del Comune di avere acquisito il bene per intervenuta usucapione conferma sotto altro profilo la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di profili attinenti all’accertamento di diritti soggettivi spettante al giudice ordinario.

Al riguardo, il Consiglio di Stato ha statuito che “In caso di controversia relativa alla sussistenza del potere pubblicistico del Comune di dichiarare intervenuta l’usucapione di un’area, non sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, poiché l’accertamento dell’intervenuta acquisizione di diritti reali da parte della pubblica amministrazione tramite l’istituto civilistico dell’usucapione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.” (Consiglio di Stato sez. II, 10/05/2021, n. 3690).

Sul tema si sono pronunciate anche le Sezioni Unite che hanno statuito che “In tema di espropriazione per pubblica utilità, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario l’accertamento dell’intervenuta usucapione della proprietà del fondo occupato – oggetto della domanda riconvenzionale proposta dalla P.A. -, quale conseguenza non già riconducibile al pregresso esercizio del potere autoritativo bensì meramente occasionale” (Cassazione civile sez. un., 26/02/2021, n. 5513).

Alla luce delle considerazioni che precedono, la fattispecie oggetto di causa deve essere qualificata come ipotesi di occupazione usurpativa, caratterizzata da un comportamento materiale dell’Amministrazione posto in essere in carenza assoluta di potere, con conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione del Giudice Ordinario.

Conclusivamente, pertanto, tenuto conto delle argomentazioni sopra esposte, va dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Giudice Ordinario, davanti al quale la causa potrà essere proseguita nei termini di cui all’art. 11 c.p.a.

La peculiarità della fattispecie, la complessità del quadro giurisprudenziale e la natura della presente pronuncia giustificano la compensazione integrale delle spese di lite.

TAR SICILIA – CATANIA, II – sentenza 30.12.2025 n. 3792