Preliminarmente, e benché parte ricorrente non abbia inteso avvalersi della facoltà di chiedere la sospensione del giudizio, ai sensi dell’art. 79, comma 4, c.p.a., per la proposizione della querela di falso relativa all’accordo di cessione bonaria delle aree asseritamente siglato con il Comune di Labico (documento introdotto in giudizio dalla Città Metropolitana con deposito avvenuto il 14 marzo 2024), il Collegio ritiene comunque di dover motivare in ordine all’irrilevanza della questione concernente l’autenticità o meno del documento in questione ai fini del decidere.
Essa discende, infatti, dalla fondatezza – che verrà infra dimostrata – dei primi due motivi di gravame mossi nei confronti degli atti della procedura espropriativa in questione, giudizio di fondatezza che, per la sua radicalità, impone che l’intero iter procedimentale posto in essere dal Comune resistente sia posto nel nulla, con conseguente caducazione anche del parere di compatibilità espresso dalla Città Metropolitana di Roma Capitale, la quale quindi dovrà rideterminarsi in merito alla variante semplificata che l’amministrazione comunale dovrà (se avrà ancora interesse alla realizzazione dell’opera) nuovamente sottoporle una volta assicurato lo svolgimento di un procedimento rispettoso delle garanzie partecipative obliterate con gli atti impugnati.
Ne consegue, quindi, l’irrilevanza, ai fini dell’odierna decisione, del documento introdotto in giudizio dalla Città Metropolitana, la quale sarà comunque chiamata a rideterminarsi in ordine alla verifica di compatibilità della variante.
Andando al merito del gravame, come preannunciato vanno positivamente scrutinati i primi due motivi del ricorso introduttivo, con i quali parte ricorrente ha lamentato l’omessa partecipazione al procedimento de quo e l’irragionevolezza della scelta assunta dall’amministrazione, non avendo essa valutato le alternative progettuali che i ricorrenti avrebbero potuto proporre, ove fossero stati correttamente coinvolti nel corso della procedura espropriativa.
Per ragioni di chiarezza, il Collegio ritiene non superfluo riepilogare i termini della normativa rilevante nella fattispecie.
E’ notorio come il procedimento espropriativo segua una struttura trifasica (art. 8, d.P.R. n. 380/2001, cfr. C.G.A.R.S. n. 193/2021: “L’art. 8 del D.P.R. n. 327/2001 individua i presupposti di legittimità del decreto di esproprio nella ricorrenza di tre atti giuridici, quali la previsione della realizzazione dell’opera nel p.r.g. o in un atto equivalente, la dichiarazione di pubblica utilità e la determinazione, anche in via provvisoria, dell’indennità di esproprio e non il deposito della somma”), articolantesi in:
a) previsione dell’opera pubblica nello strumento urbanistico generale ed apposizione del vincolo preordinato all’esproprio;
b) dichiarazione di pubblica utilità;
c) determinazione, anche in via provvisoria, dell’indennità di esproprio.
Costituisce principio altrettanto indiscusso che la conformità urbanistica costituisca il presupposto per la realizzazione dell’opera pubblica e per l’ablazione dell’area destinata alla realizzazione della medesima, così come previsto, del resto, dall’art. 9, comma 1, del cit. d.P.R. (secondo il quale “Un bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio quando diventa efficace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità”, cfr. Cons. St., sez. IV, n. 2556/2022: “La conformità urbanistica rappresenta presupposto necessario per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, in relazione alle quali si procede alla espropriazione. Ne consegue che l’eventuale incompatibilità con le previsioni urbanistiche, possibilmente derivante da una localizzazione dell’opera in area con destinazione non conforme, richiede la preventiva adozione di specifica variante allo strumento urbanistico in vigore. L’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, quale fase funzionale a dare attuazione alla localizzazione dell’opera, presuppone pertanto la sussistenza della conformità urbanistica, non potendo quindi prescindersi da tale preliminare attività, ipotizzando che l’apposizione del vincolo valga anche come variante allo strumento urbanistico”).
Ove lo strumento urbanistico generale non preveda la realizzazione dell’opera pubblica, il vincolo preordinato all’esproprio può essere disposto anche (art. 10, comma 1) “mediante una conferenza di servizi, un accordo di programma, una intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale che in base alla legislazione vigente comporti la variante al piano urbanistico”, ovvero (art. 10, comma 2) “con il ricorso alla variante semplificata al piano urbanistico da realizzare, anche su richiesta dell’interessato, con le modalità e secondo le procedure di cui all’articolo 19, commi 2 e seguenti”, così consentendo, in ottica acceleratoria, una deroga alla necessaria previsione urbanistica del vincolo preordinato all’esproprio.
A sua volta, l’art. 19, comma 2, del T.U. espropri prevede che “L’approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del consiglio comunale, costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico”.
Questa disposizione, in definitiva, consente un’inversione procedurale per accelerare il processo nel suo complesso, qualora il progetto sia pronto, poiché permette l’approvazione preliminare o definitiva del progetto prima dell’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio.
È importante rilevare come l’approvazione del progetto preliminare o definitivo non comporti automaticamente la dichiarazione di pubblica utilità, poiché manca ancora il vincolo preordinato all’esproprio.
Tuttavia, ove si giunga all’approvazione preliminare o definitiva del progetto secondo quanto previsto dal comma 2 dell’art. 19, seguita dalla variante allo strumento urbanistico (o un atto equivalente), l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio incorpora gli effetti del provvedimento di approvazione del progetto definitivo già emanato e consente l’emissione del decreto di esproprio, senza che sia necessaria un’ulteriore approvazione del progetto, che sarebbe, a quel punto, superflua.
Ancora, l’art. 19, comma 4, d.P.R. cit. stabilisce una procedura semplificata per l’approvazione della variante adottata dal consiglio comunale: infatti la Regione, o l’ente da questa delegato per l’approvazione dei piani urbanistici comunali, entro 90 giorni deve manifestare il proprio dissenso. In difetto, la variante si intende approvata, ed il consiglio comunale in una successiva seduta, ne dispone l’efficacia.
A tal proposito, è bene sottolineare l’importanza che, durante il procedimento descritto nell’art. 19, venga esplicitamente indicato che, con la conclusione di tale procedimento, si intenderà apposto il vincolo.
Ciò dovrà essere specificato o nella delibera comunale di cui all’art. 19, comma 1 o in quella di cui al comma 4 nel caso di approvazione semplificata in assenza di dissenso da parte della Regione o dell’ente da essa delegato all’approvazione del piano.
È inoltre possibile che di tale specifica si dia menzione nella delibera regionale di approvazione prevista dal comma 3, o in un atto equivalente che, in mancanza di specificazione nella delibera comunale, dovrà affermare l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio sulle stesse aree, e tanto al fine di evitare incertezze o illegittimità nell’azione amministrativa, garantendo la necessaria chiarezza e definizione dell’apposizione del vincolo durante il procedimento di approvazione delle varianti urbanistiche.
La sopra descritta scansione procedimentale non deve, però, condurre a sottovalutare l’importanza del momento di partecipazione e di confronto con gli interessi di cui sono portatori i privati proprietari delle aree interessate dalla previsione della variante urbanistica necessaria a pervenire alla realizzazione dell’opera pubblica.
Infatti, prima dell’approvazione della variante, è prevista la partecipazione dei proprietari secondo quanto disciplinato dagli artt. 16 e 17 del T.U., potendo essi presentare in un’unica fase osservazioni su tutti gli aspetti coinvolti, inclusa la localizzazione dell’opera e i suoi aspetti tecnici e dimensionali.
Invero, l’art. 16, comma 4, prevede che “Al proprietario dell’area ove è prevista la realizzazione dell’opera è inviato l’avviso dell’avvio del procedimento e del deposito degli atti di cui al comma 1, con l’indicazione del nominativo del responsabile del procedimento” mentre, (comma 10) “Il proprietario e ogni altro interessato possono formulare osservazioni al responsabile del procedimento, nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione o dalla pubblicazione dell’avviso”.
A tal proposito, la giurisprudenza ha chiarito che “al privato proprietario di un’area destinata all’espropriazione, dev’essere garantita, mediante la formale comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l’amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull’apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell’approvazione del progetto definitivo (TAR Lazio, Roma sez. II-quater 26.7.2021, n. 8964).
In sostanza, l’art. 16 T.U. ribadisce, in relazione alla fase di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera (implicita nell’approvazione del progetto definitivo e nell’adozione della variante), l’obbligo partecipativo già previsto dall’art. 11 in relazione alla fase di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, giacché nel testo unico si assicura la partecipazione degli interessati ad ogni singolo step del procedimento che porta all’esito di esproprio, quindi relativamente sia alla creazione del vincolo preordinato all’esproprio (art. 11) sia alla dichiarazione di pubblica utilità (art. 16) sia, infine, nella fase di determinazione dell’indennità provvisoria (art. 20).
Lo stesso art. 11 però, se da un lato fissa per l’amministrazione un obbligo di assicurare la necessaria partecipazione procedimentale, dall’altro sancisce un “principio di inesigibilità”, secondo il quale l’avviso di avvio del procedimento può essere omesso ove eccessivamente oneroso per l’Amministrazione.
Infatti, nel caso di una variante generale al piano urbanistico, dalla quale possono derivare i vincoli preordinati all’esproprio, non è possibile basare singole scelte su una motivazione analitica né è possibile determinare i soggetti ai quali deve essere notificata l’avvio del procedimento.
Pertanto, quando il vincolo preordinato all’esproprio deriva da un piano urbanistico che considera l’intero territorio comunale o una sua rilevante variante, si applica ancora la l. n. 1150/1942 e non è necessaria la notifica dell’avvio del procedimento.
In sintesi:
– la struttura del procedimento espropriativo è trifasica, imperniata sui tre momenti dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e della determinazione provvisoria dell’indennità di esproprio;
– la scansione procedurale ordinaria prevede che, con lo strumento urbanistico generale, siano determinate le aree destinate ad ospitare le opere pubbliche realizzande e sia, quindi, imposto il vincolo preordinato all’esproprio. In seguito, con l’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica, si ha la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera;
– ogni sottofase si caratterizza per precisi obblighi procedurali (l’art. 11 detta quelli previsti per l’apposizione del vincolo; l’art. 16 quelli che accompagnano l’approvazione del progetto definitivo e la dichiarazione di pubblica utilità);
– qualora però lo strumento urbanistico generale non preveda l’opera, posto che è sempre necessario che all’esproprio si accompagni la conformità urbanistica dell’area ove realizzare l’opera, è possibile “saltare” la fase dell’imposizione del vincolo con uno strumento generale e passare direttamente all’approvazione del progetto definitivo.
In questo caso (art. 19), l’approvazione del progetto definitivo comporta anche l’adozione della variante allo strumento urbanistico generale, che viene poi approvata anche dalla regione (o dall’ente delegato) con le modalità semplificate previste dall’art. 19, comma 4;
– sono fatti salvi comunque, anche in questa ipotesi, gli obblighi informativi previsti dagli artt. 11 e 16.
Nel caso di specie:
– con delibera n. 9 del 18 febbraio 2021, il Consiglio Comunale di Labico: i) approvava i progetti definitivi della realizzazione della strada di Colle Alto e di realizzazione del Centro Logistico per la raccolta differenziata dei rifiuti; ii) adottava la variante al PRG per la trasformazione da zona “E”, agricola, a viabilità di una serie di particelle (tra cui quelle di proprietà dei ricorrenti), e da zona “E”, agricola, a “F1”, attrezzature comuni, di altre aree; iii) indiceva la conferenza di servizi per l’acquisizione dei prescritti pareri e nulla osta; iv) inviava gli atti alla Città Metropolitana (ente delegato dalla Regione Lazio per l’approvazione di varianti urbanistiche derivanti dall’approvazione di progetti di opere pubbliche in variante allo strumento urbanistico comunale) affinché, ai sensi dell’art. 50-bis della L.R. n. 38/1999, si esprimesse, entro 45 giorni dalla ricezione della delibera del C.C., in ordine alla verifica di compatibilità della variante.
-la Città Metropolitana, con nota del 16 agosto 2023, esprimeva il proprio parere di compatibilità della variante;
– il Consiglio Comunale di Labico, con deliberazione n. 29 del 18 settembre 2023, infine, prendeva atto della verifica di compatibilità da parte della Città Metropolitana ed approvava definitivamente la variante dichiarando (punto 5) “ai sensi dell’art. 12 del D.P.R. n. 327/2001, l’intervenuta efficacia della dichiarazione di pubblica utilità disposta ope legis con la Delibera di C.C. n. 9 del 18.02.2021”.
Chiarito ciò, è possibile enucleare il quesito fondamentale la risposta al quale condiziona l’esito della presente controversia, rendendo necessario interrogarsi in ordine al carattere generale o meno della variante al PRG apportata con le deliberazioni consiliari sopra ricordate.
A parere della parte resistente, essa non avrebbe carattere puntuale bensì generale, in quanto diretta alla realizzazione di due distinte opere pubbliche (centro logistico e viabilità di accesso al medesimo), con ciò rendendo superfluo l’obbligo di comunicazione dell’avvio del relativo procedimento di adozione della variante generale al PRG, in consonanza con quanto previsto dal comma 5 dell’art. 11, T.U. espropri, secondo il quale “restano in vigore le disposizioni vigenti che regolano le modalità di partecipazione del proprietario dell’area e di altri interessati nelle fasi di adozione e di approvazione degli strumenti urbanistici”.
Ad avviso del Collegio, tale impostazione non convince ed anzi, proprio dalla circostanza che si controverta intorno alla realizzazione di due opere che presentano una specifica localizzazione (e, quindi, di una procedura espropriativa avente effetti specifici e circoscritti all’area da espropriare per l’esecuzione dell’opera) è possibile al contrario trarre argomenti nel senso che la procedura in questione sia rivolta a soggetti determinati, ancorché non esplicitamente nominati, con la conseguenza di escludere il carattere generale della variante in questione e, quindi, l’omissione degli obblighi informativi consentita dalla norma da ultimo citata.
Proprio dalla lettura del precedente giurisprudenziale invocato da parte resistente nella memoria di replica del 7 novembre 2025 (Cons. St., sez. IV, n. 3572/2025) è possibile trarre argomenti nel senso opposto a quello da essa auspicato.
Infatti, nella pronuncia testé citata, si legge che “ai sensi dell’art. 13 della L. 7 agosto 1990, n. 241, l’adozione di una variante al piano regolatore generale, in quanto provvedimento di pianificazione, non deve necessariamente essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei soggetti interessati (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 21 agosto 2013, n. 4200), a meno che la variante abbia ad oggetto l’esecuzione di una singola opera pubblica su di un’area ben individuata (così, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 16 settembre 2011, n. 5229), ovvero sia direttamente incidente sugli interessi di singoli proprietari di immobili insistenti nella zone coinvolta dal mutamento di destinazione urbanistica (così, ad es., Cons. Stato, Sez. III, 15 dicembre 2010, n. 4281).
L’articolo 11 del Testo unico espropri D.P.R. n. 327 del 2001, rubricato “La partecipazione degli interessati”, prevede espressamente che al proprietario, del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio, va inviato l’avviso dell’avvio del procedimento nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno venti giorni prima della delibera del consiglio comunale (cfr. lett. a).
Diversamente, qualora l’opera pubblica e quindi il vincolo preordinato all’esproprio venga inserito nell’ambito di un provvedimento di pianificazione generale, tale onere non risulta previsto.
Nel caso di specie l’impugnata variante attiene ad una prima conferma in blocco di tutti i vincoli espropriativi introdotti con la variante generale del PRG e, dunque, si tratta chiaramente di un atto pianificatorio generale, poiché, trattandosi di reiterazione di tutte le previsioni vincolistiche già in atto, il vincolo in questione ha riguardato in modo omogeneo una generalità di beni, senza porsi quale imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per natura e scopo, sia di esclusiva appropriazione e fruizione collettiva”.
Al contrario nel caso di specie, lungi dal sussistere un atto pianificatorio generale, ci si trova dinanzi all’esecuzione di una singola opera pubblica su di un’area ben individuata e direttamente incidente sugli interessi di singoli proprietari di immobili insistenti nella zone coinvolta dal mutamento di destinazione urbanistica, con la conseguenza che ad essi, sin dall’inizio della procedura volta all’approvazione del progetto definitivo e della relativa variante urbanistica, andava assicurata la comunicazione di avvio del procedimento nelle forme previste dagli artt. 11 e 16 del T.U. espropri.
Pertanto, i primi due motivi di gravame devono trovare accoglimento.
Ad esiti analoghi deve pervenirsi con riferimento anche ai successivi mezzi di censura, con i quali si lamenta, nella sostanza, l’irragionevolezza e l’eccesso di potere della decisione impugnata per non aver tenuto in adeguata considerazione soluzioni alternative che avrebbero condotto anch’esse a soddisfare l’interesse pubblico preso di mira dall’azione dell’amministrazione resistente attraverso modalità meno gravose per il diritto di proprietà dei ricorrenti.
E che ciò non sia avvenuto non poteva essere altrimenti, giacché alcuna partecipazione procedimentale è stata assicurata agli interessati in nessuna delle fasi attraverso cui si è articolato l’iter procedimentale pervenuto all’espropriazione delle aree di proprietà privata.
Né a derubricare l’importanza dei momenti di confronto partecipativo può valere appellarsi, come fatto dal comune resistente, al disposto dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, dovendosi concordare con quanto sostenuto in giurisprudenza secondo cui “L’omissione dell’avviso [di avvio del procedimento] produce illegittimità della procedura espropriativa, non essendo possibile fare ricorso all’art. 21-octies, c. 2, l. n. 241/1990, soprattutto perché, in carenza delle eventuali possibili osservazioni di parte, non è dato riscontrare come palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”, a nulla rilevando che“l’interessato abbia avuto comunque conoscenza del procedimento, dato che le esigenze partecipative alla base dell’obbligo in parola non possono essere sopperite da una generica conoscenza, peraltro ex post, dell’esistenza di un iter ablatorio, essendo necessaria, per escludere la rilevanza del deficit informativo, una precisa conoscenza dell’andamento del procedimento e dell’oggetto di esso” (TAR Campania, Napoli sez. V 21.3.2023, n. 1768).
In conclusione, si impone l’accoglimento integrale del ricorso introduttivo, con conseguente annullamento di tutti gli atti della procedura espropriativa e di variante in questione e la caducazione automatica anche del parere di compatibilità espresso dalla Città Metropolitana, in ragione dello stretto rapporto di presupposizione sussistente tra siffatto parere (che, nella sostanza, costituisce un vero e proprio atto di approvazione di una variante urbanistica) e l’adozione della variante, di talché l’annullamento di quest’ultima, comportando il venir meno di uno degli elementi necessari di un atto complesso il cui procedimento si conclude solo con l’approvazione (rectius, il mancato dissenso) regionale (o dell’ente delegato come, nel caso presente, la Città Metropolitana), esplica effetti automaticamente caducanti e non meramente vizianti sul successivo provvedimento dell’amministrazione metropolitana (cfr. Cons. St., sez. IV, n. 4726/2017).
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono poste a carico, quindi, del Comune di Labico e della Città Metropolitana e liquidate, in favore dei ricorrenti, secondo quanto indicato in dispositivo.
TAR LAZIO – ROMA, II BIS – sentenza 09.12.2025 n. 22202