1. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito – di qui in avanti, per brevità, il Ministero – ha impugnato la sentenza n. 2008 in data 30 gennaio 2025 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. III-bis, con cui è stato accolto il ricorso proposto dall’appellata Manuela Tamasi per l’annullamento del provvedimento ministeriale prot. n. 10540 del 13 marzo 2024 con il quale l’amministrazione ha comunicato la conclusione negativa del procedimento per il riconoscimento della formazione professionale conseguita in Romania rigettando l’istanza per assenza della documentazione necessaria.

L’appellata si è costituita depositando memoria difensiva con la quale ha chiesto la reiezione dell’appello.

Alla camera di consiglio del 27 maggio 2025 la causa, su richiesta dell’Avvocatura Generale dello Stato, è stata rinviata al merito.

In assenza di ulteriori scritti difensivi, all’udienza pubblica del 14 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. La ricorrente in primo grado, titolare di diploma di laurea in farmacia conseguito in Italia, ha richiesto il riconoscimento del titolo rumeno per l’insegnamento nella scuola di istruzione secondaria di I grado, per le discipline A028 (matematica e scienze) e A060 (tecnologia sc. I gr.), e per l’insegnamento nella scuola di istruzione secondaria di II grado per le discipline A015 (discipline sanitarie), A031 (discipline degli alimenti), A034 (scienze e tecnologie chimiche) e A050 (scienze naturali, chimica e biologia).

Il Ministero ha rigettato l’istanza rilevando la mancanza di:

«- l’Attestazione del competente “Ministero della Pubblica Istruzione della Romania” (cioè, la “Adeverinta” rilasciata dal Ministero romeno), recante l’indicazione della disciplina che Lei può insegnare e quella della fascia di età di riferimento degli alunni cui l’insegnamento è rivolto;

– idonea documentazione attestante la durata legale dei percorsi formativi c.d. Nivel I e Nivel II;

Inoltre il Ministero ha fatto rilevare che «i titoli, le certificazioni e gli atti formati all’estero (in Romania) allegati alla domanda da Lei inoltrata in data 20/07/2022 (domanda n. 22107, prot. DGOSV n. 34641 del 13/12/2022) non hanno valore legale in Italia, atteso che sono privi di Apostille, ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o, comunque, di altra forma di legalizzazione, ai sensi dell’articolo 33 del decreto del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445».

Il Tribunale, dinanzi al quale tale diniego è stato impugnato, ha accolto il ricorso, ai fini del riesame, in sintesi osservando:

– che secondo le sentenze della Adunanza plenaria n. 18 e 19 del 2022 le verifiche vanno fatte anche in «mancanza dei documenti necessari»;

– che alla stregua della giurisprudenza del Consiglio di Stato non si potrebbe sostenere che l’Adeverinta sia essenziale ed indispensabile per il riconoscimento, anzi addirittura, potrebbe essere in contrasto con l’indirizzo plenario attenersi a detto certificato quanto alla individuazione della disciplina;

– che quindi il Ministero può richiedere l’integrazione o la regolarizzazione dei documenti;

– che la richiesta di apostille è contraria ai principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE come declinati dagli artt. 50 e 51 della direttiva.

3. L’appello del Ministero è affidato alle seguenti censure.

Con il primo motivo, ricordando che la sentenza afferma che la posizione della richiedente debba essere valutata non solo alla luce delle disposizioni della direttiva 2005/36/CE, ma anche alla luce del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e specificamente degli artt. 45 e 49 relativi rispettivamente alla libera circolazione dei lavoratori e al libero stabilimento, osserva che tale affermazione si fonderebbe su un’interpretazione errata sia del diritto dell’Unione europea applicabile sia dell’interpretazione fornita in merito dalla Corte di giustizia dell’Unione europea.

Essendo l’insegnamento una professione regolamentata, si applicherebbe soltanto la direttiva, quindi riconoscere una qualifica mai ottenuta in un altro Stato membro darebbe luogo ad un vantaggio indebito per gli istanti e a una palese discriminazione degli insegnanti abilitati in Italia.

Ricorda che un utilizzo della normativa europea per finalità diverse da quelle perseguite dalla normativa stessa integra un’ipotesi di abuso del diritto dell’Unione europea.

Con il secondo motivo denuncia l’erroneità della sentenza ricordando che l’appellata, laureata in Italia, ha conseguito in Romania solo i Nivel I e II, cui corrispondono programmi formativi limitati esclusivamente alla componente psicopedagogica, senza aver svolto né superato il tirocinio presso le scuole né, tantomeno, l’esame nazionale, il che impedisce l’accesso all’insegnamento in Italia.

Per questa ragione l’amministrazione non potrebbe procedere a un confronto tra le competenze se non sulla base di un certificato emesso dall’omologa autorità competente romena che attesti se e in quale materia l’istante ha ottenuto, sulla base del percorso formativo intrapreso, il diritto di insegnare presso le scuole romene.

L’assenza di un simile certificato non consentirebbe all’amministrazione di procedere al confronto dal momento che né nell’ambito del percorso romeno (alla luce dei titoli formativi trasmessi) né in Italia l’appellata avrebbe acquisito le competenze specifiche relative alle materie che intenderebbe insegnare.

Infine ricorda che la previsione di misure compensative presuppone, innanzitutto, l’accoglimento dell’istanza di riconoscimento e che il Giudice amministrativo non potrebbe spingersi fino al punto di imporre all’amministrazione la previsione di misure compensative o di suggerirne il contenuto.

Con il terzo motivo sostiene che la sentenza sarebbe errata laddove, sulla base di un’interpretazione non corretta dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE, opera un improprio paragone tra due istituti, l’attestato di competenza e il titolo di formazione, che la direttiva non metterebbe sullo stesso piano.

Poiché l’appellata ha conseguito in Romania solamente la formazione psico – pedagogica, Nivel I e II, di per sé non abilitante in quello Stato, l’esibizione del solo titolo formativo, se non accompagnato da una certificazione dell’autorità competente che attesti la qualifica professionale ottenuta e il suo ambito di applicabilità (nel caso in esame, classe di concorso e età degli alunni), non varrebbe a fondare la domanda di riconoscimento in Italia ai sensi dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE.

Con il quarto motivo denuncia la contraddittorietà della sentenza laddove, pur riconoscendo la natura ordinatoria dei termini procedimentali, farebbe poi discendere un profilo di illegittimità dal mancato rispetto degli stessi.

In ogni caso, premesso che l’appellata ha presentato la domanda in data 20 luglio 2022 ed ha ricevuto la richiesta di integrazione in data 13 marzo 2024, evidenzia che in quasi due anni la stessa non si è premurata di produrre la documentazione completa a sostegno della propria istanza.

Osserva che la richiedente avrebbe dovuto corredare ab origine l’istanza della documentazione ad essa relativa e, in ogni caso, avrebbe potuto produrla a prescindere da una specifica richiesta dell’amministrazione non appena ne fosse venuta in possesso, in ossequio al principio di autoresponsabilità.

Evidenzia che, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. 206 del 2007, non sussisterebbe alcun obbligo gravante sul Ministero di rivolgersi all’Autorità competente romena per reperire quelle informazioni che l’interessata non è riuscita a fornire. La norma in oggetto stabilisce che: «Le autorità competenti […] possono invitare il richiedente a fornire informazioni quanto alla sua formazione nella misura necessaria a determinare l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti […] si rivolgono al punto di contatto […] dello Stato membro di origine». Dunque l’intervento dell’amministrazione sarebbe previsto solo nel caso in cui “sia impossibile per il richiedente” fornire le informazioni richieste, ossia nel caso di specie la presentazione dell’Adeverinta.

Infine fa presente che, contrariamente a quanto affermato in sentenza, il rigetto dell’istanza non impedirebbe alla richiedente di effettuare una nuova domanda di riconoscimento nel momento in cui entri in possesso dell’Adeverinta.

4. L’appellata, che ha riportato in memoria l’intera sentenza impugnata, in estrema sintesi contesta l’affermazione secondo cui non si sarebbe premurata di produrre la documentazione completa a sostegno della propria istanza del 21 luglio 2022 facendo rilevare che solo in data 20 marzo 2024 ha ricevuto una richiesta di integrazione da parte del Ministero, in occasione della quale si è immediatamente attivata per ottenere il rilascio della ulteriore documentazione richiesta.

Inoltre, come comprovato da deposito in giudizio avvenuto in data 5 novembre 2024 dinanzi al Tribunale ella ha chiesto e ottenuto il certificato di valore rilasciato dal Ministero rumeno, che è stato poi e versato negli atti di causa.

Lamenta che il provvedimento di diniego del 13 marzo 2024 sia stato emesso senza alcun esame dell’intero compendio documentale prodotto dall’istante ma sulla base della sola mancanza del certificato di Adeverinta.

5. L’appello è fondato e va accolto.

5.1. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo precisato che, a fronte della sussistenza del titolo di studio richiesto, della laurea conseguita in Italia (ex se rilevante, senza necessità di mutuo riconoscimento reciproco), nonché della qualificazione abilitante all’insegnamento, conseguita presso un paese europeo, non sussistono i presupposti per il diniego dell’istanza di riconoscimento presentata al Ministero (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2020, n. 1198).

Alla stregua di quanto prescritto dal diritto primario eurounitario – in specie, dagli artt. 45 e 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in tema di libera circolazione dei lavoratori e di libertà di stabilimento – le autorità di uno Stato membro, quando esaminano la domanda di un cittadino di un altro Stato membro diretta ad ottenere l’autorizzazione all’esercizio di una professione regolamentata, devono prendere in considerazione la qualificazione professionale dell’interessato, procedendo ad un raffronto tra la qualificazione attestata dai suoi diplomi, certificati e altri titoli nonché dalla sua esperienza professionale nel settore e quella richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente (C.G.U.E.,16 maggio 2002, causa C-232/99, Commissione/Spagna).

Tale obbligo si estende alla valutazione di tutti i diplomi, certificati e altri titoli, nonché dell’esperienza acquisita dall’interessato nel settore, indipendentemente dal fatto che siano stati conseguiti in uno Stato membro o in un paese terzo, e non cessa di esistere in conseguenza dell’adozione di direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi (C.G.U.E., 14 settembre 2000, causa C-238/98, Hocsman;16 maggio 2002, causa C-232/99, Commissione/Spagna).

La finalità di tale procedura di valutazione comparativa è quella di consentire alle autorità dello Stato membro ospitante di assicurarsi obiettivamente che il diploma straniero attesti da parte del suo titolare il possesso di conoscenze e di qualifiche, se non identiche, quantomeno equipollenti a quelle attestate dal diploma nazionale (C.G.U.E., 6 ottobre 2015, causa C- 298/14, Brouillard).

Le autorità nazionali sono tenute, cioè, a valutare il diploma prodotto dalla parte istante, al fine di verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato membro e le qualifiche o l’esperienza professionale ottenute in quest’ultimo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per accedere all’attività di cui trattasi.

Nello specifico tale valutazione, circa l’equivalenza del diploma straniero con quello italiano, deve essere effettuata esclusivamente in considerazione del livello delle conoscenze e delle qualifiche che questo diploma consente di presumere in capo al titolare, tenuto conto della natura e della durata degli studi e della formazione pratica di cui attesta il compimento (C.G.U.E., 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens).

5.2. Devono essere altresì richiamati i principi sanciti dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con le suindicate sentenze, elaborati sulla base dell’impianto complessivo del sistema introdotto con la più volte richiamata direttiva 2005/36/UE, a sua volta fondato sul mutuo riconoscimento – a determinate condizioni – dei sistemi di formazione nazionali e sulla circolazione intracomunitaria dei relativi titoli per l’accesso alle professioni regolamentate da ciascun Paese membro, e cioè alle condizioni da esso stabilite.

Nel descritto sistema ciascuna autorità nazionale richiesta del riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in altro Paese dell’UE è tenuta a svolgere una valutazione in concreto del percorso di studi e di formazione complessivamente seguito dall’interessato, onde verificare se i relativi contenuti siano equivalenti a quelli previsti dai propri ordinamenti di studi e percorsi di abilitazione professionale.

L’Adunanza plenaria ha affermato sul punto che per la valutazione finalizzata al riconoscimento non è richiesta «l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero». Le certificazioni relative alle qualifiche professionali acquisite all’estero non vanno quindi considerate «automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE» (così, in particolare: Cons. Stato, Ad. plen., 29 dicembre 2022, n. 22).

In altri termini, come chiarito in sede nomofilattica, sulla base della ratio ispiratrice della direttiva 2005/36/UE ciascuna autorità nazionale preposta alla verifica sui titoli di qualificazione professionale acquisiti in ambito europeo è tenuta a svolgere un’istruttoria adeguata, che dal dato di partenza dell’ontologica diversità degli ordinamenti didattici e di formazione professionale nazionale verifichi nondimeno se essi siano comunque comparabili, anche sulla base di una cooperazione tra autorità nazionali competenti.

5.3. Nel medesimo senso si pone anche la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, la quale nella sentenza 8 luglio 2021, C-166/20 (BB contro Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija), ha enunciato il principio secondo cui le autorità competenti investite della domanda di riconoscimento di qualifiche professionali acquisite all’estero sono tenute «a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante» ai fini dell’accesso ad una professione regolamentata.

Quindi, in caso di corrispondenza delle competenze attestate con quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante il riconoscimento è dovuto. Per contro, se «da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti»; mentre se l’esame «evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze».

6. Nel corso dell’istruttoria amministrativa era stato richiesto alla istante di fornire alla amministrazione l’attestazione del competente “Ministero della Pubblica Istruzione della Romania” (cioè la “Adeverinta” rilasciata dal Ministero romeno), recante l’indicazione della disciplina che la richiedente può insegnare e della fascia di età degli alunni a cui può insegnare.

Inoltre, era stato evidenziato che non risultava la durata legale del percorso formativo seguito in Romania per il c.d. Nivel I e Nivel II.

La parte appellata ha prodotto solo parte della documentazione richiesta e, pertanto, il Ministero ha emesso un provvedimento di diniego che fonda la propria motivazione su i tre aspetti, sopra evidenziati (v. § 1).

7. Osserva il Collegio che la produzione dell’Adeverinta ministeriale (peraltro rilasciata in data successiva al diniego impugnato) soltanto nel corso del giudizio depone per la sostanziale correttezza del provvedimento impugnato, anche tenuto conto che non è mancato solo tale documento ma non sono stati forniti all’amministrazione né idonea documentazione attestante la durata legale dei percorsi formativi c.d. Nivel I e Nivel II né i programmi formativi completi, riferiti alla formazione conseguita nel corso c.d. Nivel I e nel corso c.d. Nivel II, in Romania.

Ricorda il Collegio che, ferma restando la piena condivisibilità dei principi giurisprudenziali innanzi riportati, anche nella presente materia va rispettato il principio di autoresponsabilità.

Va, invero, rimarcato che l’istante, tra la data di presentazione della domanda incompleta e la data in cui è stata richiesta integrazione dall’amministrazione, nulla ha fatto per completare la domanda corredandola di tutti gli elementi che avrebbero potuto consentire di valutare in concreto il suo percorso formativo: in tal senso l’osservazione della difesa erariale è corretta.

8. Ciò posto, nel caso di specie, l’istante ha documentato di aver conseguito in Romania soltanto il Nivel 1 e il Nivel 2 (aventi contenuti didattici di natura esclusivamente psico-pedagogica) ma non ne ha documentato la durata legale né ha comprovato l’acquisizione di alcuna conoscenza specialistica/nozionistica ulteriore, come invece richiesto nell’ambito dell’iter formativo italiano.

L’istante, inoltre, pur essendo stata invitata a farlo, non ha fornito alcun elemento atto a dimostrare quali siano in concreto le conoscenze acquisite in Romania in modo da consentire all’amministrazione di compararle con l’iter formativo completo previsto in Italia.

La incompletezza rilevata non può ritenersi solo formale atteso che il certificato emesso dal Ministero competente rumeno è l’unico che possa attestare se e in quale materia l’istante abbia ottenuto, sulla base del percorso formativo intrapreso, il diritto di insegnare presso le scuole romene.

L’istanza, nel caso di specie, era dunque priva degli elementi ritenuti essenziali anche dalla giurisprudenza citata; incompletezza che ha comportato l’impossibilità per l’amministrazione sia di operare la necessaria comparazione, sia viepiù di disporre (ove necessario) eventuali misure di compensazione.

Tali misure, come osservato dall’amministrazione appellante, presuppongono che l’istanza sia accolta anche se a fronte di un percorso formativo incompleto.

Pertanto, la posizione espressa dall’amministrazione consistente nel rilevare che in assenza di una Adeverinta recante l’indicazione della disciplina oggetto di insegnamento e la fascia di età degli alunni cui l’insegnamento è rivolto, non è possibile effettuare la comparazione, non risulta in contrasto con i principi enunciati.

Alla stregua delle pregresse considerazioni, da ritenersi assorbenti di ogni altra questione, l’appello deve essere pertanto accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado da Manuela Tamasi.

9. L’accertata legittimità del provvedimento di diniego impugnato in primo grado non preclude all’interessata la possibilità di presentare una nuova domanda di riconoscimento dei titoli vantati, corredata da adeguato e completo supporto documentale.

10. In considerazione della particolarità della questione trattata le spese del doppio grado possono essere compensate.

10.1. Rimane definitivamente a carico dell’odierna appellata il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo grado, mentre ella deve essere condannata a versare il contributo unificato prenotato a debito per la proposizione dell’appello.

CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 12.11.2025 n. 8841