1. Vanno in primo luogo scrutinate le eccezioni di difetto di legittimazione e di interesse delle associazioni ricorrenti sollevate sia dal Comune che dalla controinteressata.

Come si è già detto, il Comune ha eccepito il difetto di interesse della ricorrente poiché, in assenza di modifiche dei parametri edilizi consentiti nella Z.T.O. ove ricade l’edificio, non sarebbe ravvisabile alcun interesse di tipo ambientale a contestare la deroga, poiché essa riguarda solo la destinazione urbanistica dell’area, che, peraltro, sarebbe strettamente affine a quella derogata.

Tale impostazione, sia pure ad una delibazione sommaria propria della fase cautelare, è stata condivisa sia in primo grado che dal Consiglio di Stato, il quale non ha concesso la tutela cautelare non avendo riscontrato “prima facie una effettiva lesione dell’ambiente con le conseguenti ricadute sia in relazione alla legittimazione ed all’interesse ad agire delle due associazioni ricorrenti sia in relazione alla configurazione del pregiudizio grave e irreparabile” (cfr. ordinanza Consiglio di Stato, n. 5723/22 del 5.12.2022).

A fronte delle suddette contestazioni, le associazioni ricorrenti – oltre a depositare in giudizio i rispettivi statuti e documentazione a sostegno della natura non occasionale dell’attività e della rappresentatività delle medesime – hanno richiamato i principi espressi da Ad. Plen. n. 6/2022 per corroborare la sussistenza della propria legittimazione ad agire, senza tuttavia replicare in modo specifico sulle contestazioni relative all’interesse, ossia alla lesione concreta agli interessi di tipo urbanistico-ambientale che si assumono essere stati lesi dai provvedimenti impugnati.

Orbene, va rimarcato che le parti resistenti e i provvedimenti cautelari di primo e secondo grado, non hanno tanto posto in dubbio la sussistenza della legittimazione ad agire delle ricorrenti, ma la sussistenza dell’interesse, ossia di una lesione urbanistico-ambientale apprezzabile.

Tale condizione dell’azione, per giurisprudenza ormai consolidata (cfr. Ad. Plen. 20/2021), è oggetto di autonoma considerazione, quale elemento da valutare in funzione di filtro processuale, quale strumento principe volto ad evitare ricorsi che perseguano finalità di tipo latamente emulativo (“nella riflessione dottrinale sulle condizioni dell’azione l’autonomia della nozione dell’interesse al ricorso, rispetto a quella della legittimazione, è un dato oramai acquisito, nonostante i dubbi di carattere teorico sollevati in passato (quando l’interesse ad agire era stato definito persino come “la quinta ruota del carro” o considerato, nel processo amministrativo, “ridondante”). Il suo fondamento è rinvenuto, come noto, nell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., ed è caratterizzato dalla “prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato” (v. Cons. St., Ad. plen. n. 4/2018, al punto 16.8).

Su tale nozione riposa, anche (se non soprattutto), la concezione soggettiva della tutela propria anche del processo amministrativo (sulla quale v. soprattutto Cons. St. Ad. plen. n. 4/2011 e più di recente Corte Cost., n. 271/2019), e ad esso è attribuita una funzione di filtro processuale, sino a farne (ma il tema è tra i più sensibili) uno strumento di selezione degli interessi che chiedono tutela secondo la loro “meritevolezza” (per uno spunto, in questo senso, v. Cons. St. Ad. plen. 9/2014, al punto 8.3.4), in una logica non lontana da quella che fonda il divieto degli atti emulativi nel codice civile (art. 833).”).

In tale ambito, l’Adunanza Plenaria ha evidenziato come l’interesse ad agire sia configurabile anche laddove il provvedimento impugnato possa essere causa di compromissione di valori urbanistici a causa dell’incremento di carico urbanistico ed insediativo che esso determina, in termini di perdita di servizi pubblici. Ciò presuppone, tuttavia, che tale lesione, anche se potenziale, venga provata, ossia – con argomentazione controfattuale – che sia dimostrato che l’annullamento del provvedimento determinerebbe un’effettiva utilità per il ricorrente (“il ragionamento intorno all’interesse al ricorso, inteso come uno stato di fatto, si lega quindi necessariamente all’utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio; utilità che a sua volta è in funzione e specchio del pregiudizio sofferto. Tale pregiudizio, riprendendo quanto in precedenza accennato al punto 2, a fronte di un intervento edilizio contra legem è rinvenuto in giurisprudenza, non senza una serie di varianti, nel possibile deprezzamento dell’immobile, confinante o comunque contiguo, ovvero nella compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata. Si può discutere se tali beni siano il risultato della scomposizione di un unico interesse per così dire riassuntivo, quello alla qualità dell’insediamento abitativo (espressione presente già nella ricordata sentenza 523/1970), o se debbano essere considerati per forza atomisticamente, sull’assunto che non sarebbe dato un interesse inerente all’insediamento abitativo come tale.

Il riferimento al godimento dell’immobile in uno con il richiamo a salute e ambiente è peraltro un piano di indagine già sufficientemente ampio ed è su di esso che la giurisprudenza ha fatto leva per ravvisare il pregiudizio sofferto dal terzo non solo ad esempio nella diminuzione di aria, luce, visuale o panorama, ma anche nelle menomazioni di valori urbanistici e nelle degradazioni dell’ambiente in conseguenza dell’aumentato carico urbanistico in termini di riduzione dei servizi pubblici, sovraffollamento, aumento del traffico (v., ancora da ultimo, Cons. St., IV, n. 6130/2021).”).

Riassumendo gli esiti della sua riflessione, l’Adunanza Plenaria ha così statuito: “a) Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) L’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

d) Nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.”).

Dal ricorso e dai successivi motivi aggiunti si ricava che la lesione lamentata dalle ricorrenti attiene essenzialmente all’utilizzo di uno strumento (il permesso convenzionato in deroga al P.U.C.) diverso dalla variante urbanistica per insediare un polo universitario in un’area che il P.U.C. classifica come Z.T.O. “H – attrezzature di interesse comunale”, nella quale, pur essendo previsto l’insediamento di servizi di interesse pubblico, non sono previste strutture universitarie, le quali sono destinate ad altra area, costituente apposita Z.T.O. – contraddistinta dalla lettera “G – attrezzature di interesse collettivo” – che, tra le svariate destinazioni consentite, prevede anche l’insediamento di edifici universitari.

Afferma parte ricorrente, in particolare, che la proposta iniziale di VIM di rilasciare il PDC in deroga per insediare l’edificio in Z.T.O. “H” era stata negata proprio in ragione dell’esistenza nel P.R.G. di una zona appositamente dedicata alla suddetta struttura e che, poi, all’esito di ulteriori interlocuzioni, la scelta del Comune si sarebbe inspiegabilmente orientata in senso diametralmente opposto.

Non viene, tuttavia, mai esplicitato ed adeguatamente comprovato, nel ricorso, nei successivi tre ricorsi per motivi aggiunti e negli ulteriori scritti difensivi, quale sarebbe in concreto la compromissione urbanistico-ambientale che una siffatta scelta comporterebbe per la popolazione.

È incontestato, infatti, che l’insediamento di una sede universitaria nel Comune risponda ad esigenze di tipo generale, idonee a giustificare la scelta di procedere con lo strumento del permesso di costruire in deroga, che, ai sensi dell’art. 14 D.P.R. 380/2001, può essere utilizzato per la realizzazione di “edifici pubblici, o di interesse pubblico”. Sono altresì incontestate le motivazioni rappresentate nella delibera del Consiglio comunale n. 24 del 2021 che ha autorizzato la deroga, circa l’inutilizzabilità a tale scopo della Z.T.O. “G”.

Quanto alla deroga alla destinazione d’uso, volta a consentire l’insediamento di una struttura da adibire a sede universitaria in Z.T.O. “H”, essa, ad avviso del Collegio, in astratto non appare idonea a determinare un apprezzabile modifica in senso deteriore dell’ordine urbanistico dell’area, atteso che le destinazioni funzionali previste per la Z.T.O. “H” e la destinazione a sede universitaria (che lo strumento urbanistico di Nola, all’epoca dell’adozione dei provvedimenti impugnati, prevedeva in Z.T.O. “G”), costituiscono declinazioni della Z.T.O. “F” prevista dall’art. 2 D.M. 1444/68, dedicata alle “parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale”.

Il P.R.G. del Comune di Nola ha dettato una disciplina differenziata per le differenti tipologie di servizi di interesse generale previste per le Z.T.O. “F” dal D.M. 1444/68, raggruppandole, in ragione della dimensione (comunale, sovra-comunale, collettivo), in Z.T.O. distinte e dislocate, in modo puntiforme, in diverse aree del territorio. In particolare ha distinto tra: attrezzature pubbliche di interesse comprensoriale (Zona per la realizzazione di attrezzature d’interesse pubbliche a livello sovra comunale. Destinazione d’uso: Complessi insediativi per l’edilizia scolastica, ospedaliera, sportiva ecc…ai sensi del D.M. 2/4/1968, n° 1444/68) disciplinate dall’art. 16 (Z.T.O. F); attrezzature pubbliche d’interesse comunale (zona per la realizzazione di attrezzature pubbliche di livello comunale di cui al D.M. 2/4/1968, n° 1444. Destinazione d’uso: la zona è destinata alla realizzazione delle attrezzature pubbliche (standard urbanistici) previste dal D.M. 2/4/1968, n° 1444 (scuole, verde pubblico attrezzato, parcheggio, attività collettive, ecc…) disciplinate dall’art. 17 (ZTO “E”), nonché attrezzature d’interesse collettivo (destinazioni d’uso: edilizia scolastica universitaria e post-universitaria, edilizia istituzionale amministrativa, edilizia sanitaria/assistenziale, edilizia turistico-ricettiva, edilizia direzionale, edilizia commerciale), disciplinate dall’art. 17-bis (Z.T.O. “G”).

Si tratta di destinazioni che appaiono funzionalmente omogenee e, pertanto, suscettibili di essere modificate – sussistendone le altre condizioni – con lo strumento del p.d.c. in deroga ai sensi dell’art. 14, comma 3, D.P.R. 380/2001, non comportando uno stravolgimento dell’impostazione del piano e configurandosi come declinazioni di una medesima tipologia di Z.T.O.

Come afferma Cons. Stato, sez. IV, 16 aprile 2014, n. 1902 “le deroghe agli strumenti urbanistici si pongono come elementi dissonanti rispetto all’armonia ricercata nel concetto stesso di pianificazione, per cui queste non sono in grado di travolgere le esigenze di ordine urbanistico evidenziate nel piano e restano legittime fin quando non incidono su destinazioni di zona che attengono all’impostazione stessa del piano regolatore generale e ne costituiscono le norme direttrici.”.

A fronte delle precedenti considerazioni, sarebbe stato onere di parte ricorrente dimostrare in quali termini la deroga prevista alla specifica funzione prevista per le Z.T.O. “H” (in assenza di variazioni di indici e standard edilizi della destinazione originaria) sarebbe lesiva degli interessi della cittadinanza.

L’unico profilo di danno, prospettato tuttavia in modo ipotetico, riguarda la circostanza che, essendo la Z.T.O. H “destinata alla realizzazione delle attrezzature pubbliche (standard urbanistici) previste dal D.M. 2/4/1968 n° 1444 (scuole, verde pubblico attrezzato, parcheggio, attività collettive, ecc.” (cfr. art. 17 N.T.A. del P.R.G.), la sua utilizzazione per insediarvi una struttura universitaria, sottrarrebbe alle zone limitrofe (zone territoriali omogenee B1, “edificata satura”, e B2, “edificata di completamento”), parte della dotazione di standard di dimensione comunale previsti dall’art. 17 delle N.T.A. del P.R.G. (“Le ricorrenti sono, dunque, legittimate a contestare la decisione dell’amministrazione di consentire la realizzazione della sede di Nola dell’Università Parthenope in un’area destinata dal piano regolatore agli ‘standard’ urbanistici e del tutto inidonea ad ospitare una struttura universitaria di interesse sovracomunale, che, invece, avrebbe dovuto trovare una più opportuna e soprattutto legittima localizzazione all’interno del territorio comunale.”, cfr. pag. 32 memoria difensiva di parte ricorrente depositata per l’udienza del 16.4.2025).

Si tratta di un’affermazione, che, tuttavia, non è sufficiente a dimostrare una concreta lesione di valori urbanistico-ambientali, in quanto essa sarebbe ravvisabile soltanto nella misura in cui la variazione apportata fosse idonea a determinare un’insufficienza delle dotazioni di standard previste nella zona, restando, invece, la riduzione dei medesimi rispetto ad un diverso utilizzo rivolto ad altra finalità di ordine generale, oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale del pianificatore, sindacabile nei limiti della palese irragionevolezza (“il permesso di costruire in deroga di cui all’art. 14 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 è un istituto di carattere eccezionale rispetto all’ordinario titolo edilizio e rappresenta l’espressione di un potere ampiamente discrezionale che si concretizza in una decisione di natura urbanistica, da cui trova giustificazione la necessità di una previa delibera del Consiglio comunale; in particolare, in tale procedimento il Consiglio comunale è chiamato ad operare una comparazione tra l’interesse pubblico al rispetto della pianificazione urbanistica e quello del privato ad attuare l’interesse costruttivo; peraltro, come ogni altra scelta pianificatoria, la valutazione di interesse pubblico della realizzazione di un intervento in deroga alle previsioni dello strumento urbanistico è espressione dell’ampia discrezionalità tecnica di cui l’Amministrazione dispone in materia e dalla quale discende la sua sindacabilità in sede giurisdizionale solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità e dall’evidente travisamento dei fatti (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 24 ottobre 2019, n. 7228; id., 7 settembre 2018, n. 5277; id., 26 luglio 2017, n. 3680);” così Consiglio di Stato sez. IV, 20/11/2023, n. 9924).

Una siffatta riduzione degli standard minimi, tuttavia, non è stata neppure dedotta dai ricorrenti, nonostante, peraltro, il Comune di Nola, con relazione dell’U.T.C. depositata in atti il 7.9.2022, abbia evidenziato, in replica alle contestazioni di parte ricorrente che: “nella zona interessata dall’intervento di cui trattasi sono presenti diverse aree individuate quali afferenti alla ZTO “H – Attrezzature Pubbliche di Interesse Comunale”, come da cartografia di seguito riportata (…).

Le zone perimetrate di rosso, in prossimità dell’area di intervento, sono aree destinate a standard ancora da realizzare.”.

Dalla cartografia riprodotta nella nota comunale sopra richiamata, infatti, emerge che nell’intorno dell’area d’intervento, sono presenti sei lotti classificati come Z.T.O. “E” ancora liberi, oltre ad un altro lotto, nel quale è presente una scuola primaria (“scuola primaria Vitale”).

Pertanto, tenuto conto delle considerazioni sopra richiamate in ordine alla tipologia di deroga apportata alla destinazione d’uso, delle controdeduzioni del Comune e delle pronunce rese in sede cautelare sia da questo T.A.R. che dal Consiglio di Stato, in mancanza di una specifica dimostrazione dell’idoneità della sottrazione dell’area d’intervento alla destinazione a standard di livello comunale (per insediarvi un’attrezzatura d’interesse pubblico di rilievo ultracomunale) ad incidere negativamente sulla dotazione minima di standard previsti dal D.M. 1444/68 il ricorso deve ritenersi inammissibile, difettando la prova di un effettivo interesse all’annullamento dei provvedimenti impugnati.

2. Per le ragioni sopra richiamate, il ricorso e i successivi motivi aggiunti sono inammissibili per difetto di interesse a ricorrere.

3. Le spese di giudizio, considerata la complessità delle questioni esaminate, possono essere integralmente compensate tra le parti.

TAR CAMPANIA – NAPOLI, II – sentenza 12.02.2026 n. 1007