1. Con il ricorso in epigrafe i ricorrenti, tutti residenti in via Fiume Albegna, nel Comune di Foligno, hanno gravato l’ordinanza comunale n. 473 del 3 agosto 2023, con la quale è stata regolamentata la viabilità di detta via, istituendo:
«- il senso unico di marcia nel tratto di via Fiume Albegna dall’intersezione con la stradina privata sul lato destro e l’uscita dell’area di Parcheggio, zona bar, sul lato sinistro, fino all’intersezione con via Campagnola (lato Nord) in direzione di quest’ultima;
– il divieto di transito in Via Fiume Albegna alle seguenti categorie di veicoli: – veicoli aventi massa superiore a 3,5 t. adibiti al trasporto di cose cat. N2 e cat. N3 art. 47 CdS. Sono da intendersi “autorizzati”: i veicoli di residenti o proprietari di immobili e/o terreni ricadenti nel tratto di strada in cui vige il divieto; i veicoli adibiti ai servizi di: igiene urbana, acquedotti, metanodotti, elettrodotti, linee telefoniche, manutenzioni e controllo strade, quando impegnati nell’espletamento in loco del proprio servizio; i veicoli di pronto intervento e soccorso, attività di polizia; i veicoli che previa acquisizione di specifica autorizzazione rilasciata dal Comando Polizia Municipale abbiano necessità di transitare nel tratto di divieto per motivi di lavoro/cantiere. – veicoli adibiti al trasporto pubblico e privato di persone aventi più di otto posti a sedere oltre al conducente di cat. M2 e cat. M3 art. 47 CdS;
– il limite di velocità di 30 Km/h in via Fiume Albegna;
– l’obbligo di fermarsi e dare la precedenza (STOP), per coloro che da via Fiume Albegna si immettono su via Campagnola;
– un attraversamento pedonale protetto all’altezza del civ 24 di via Fiume Albegna;
– il senso unico di circolazione in via Campagnola dall’intersezione con via Fiume Albegna (lato Nord), fino all’intersezione con via Piave, in direzione di quest’ultima;
– l’obbligo di svolta a destra per i veicoli che si immettono in via Campagnola provenendo da via Tanaro;
Di destinare la superficie stradale tra via Fiume Albegna, via Campagnola e via Piave ad area di parcheggio con ingressi da via Campagnola e via Piave ed unica uscita su via Fiume Albegna;
Di istituire il senso unico di marcia all’interno del parcheggio di cui al punto precedente in direzione dell’uscita su via Fiume Albegna».
Sono stati parimenti gravati la D.C.C. n. 17 del 20 aprile 2023 di adozione della Variante al Piano urbano di mobilità sostenibile (PUMS) del Comune di Foligno, la successiva D.C.C. n. 41 del 31 luglio 2023 di approvazione della medesima variante al PUMS ed il presupposto Studio dell’impatto sul traffico e sull’ambiente alla luce del nuovo assetto viabile del comparo di via Campagnola – via Fiume Albegna del marzo 2023 redatto dalla società Sintagma.
1.1. La parte ricorrente – dopo aver ampiamente ripercorso gli interventi inerenti la circolazione nella zona di via Fiume Albenga assunti dall’Amministrazione negli ultimi venti anni, che hanno visto sovente l’opposizione dei residenti, anche con la proposizione di ricorsi avverso i pregressi provvedimenti – ha evidenziato che le attuali disposizioni per la regolamentazione del traffico di cui all’ordinanza impugnata coincidono sostanzialmente con quelle passate ed osteggiate dai residenti, consistendo nella istituzione di un senso unico di circolazione in via Fiume Albegna, comportante disagi per i residenti ed un aumento del transito veicolare, con conseguente aumento di inquinamento atmosferico ed acustico e rischi per la sicurezza pedonale.
Detta regolamentazione ricalcherebbe, in particolare, quella disposta con l’ordinanza comunale n. 7 del 2022, motivata da esigenze di cantiere e dalla necessità di delimitare un’adeguata area a ciò funzionale nelle aree in corrispondenza dell’intersezione di via Campagnola con via Piave; ordinanza gravata dagli odierni ricorrenti con ricorso n.r.g. 99 del 2022, accolto da questo Tribunale amministrativo regionale con sentenza n. 737 del 2022.
1.2. Nel ricorso in epigrafe le censure sono state affidate ai seguenti motivi in diritto:
i. Violazione degli istituti di partecipazione, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, comma 1, lett. a) e dell’Allegato 1 del d.m. 4 agosto 2017, degli artt. 26 e 35 dello Statuto comunale, degli artt. 3 e 7 della l. n. 241 del 1990, difetto di istruttoria, sviamento ed eccesso di potere. Lamenta la parte ricorrente che l’ordinanza gravata, che conferma la regolamentazione del traffico già oggetto del precedente provvedimento annullato dal T.A.R. Umbria, sia frutto di una variante al PUMS elaborata in via unilaterale e discrezionale dal Comune di Foligno, in violazione dei processi partecipativi. Quella gravata non costituirebbe, ad avviso di parte ricorrente, una variante al PUMS, bensì un piano della mobilità ex novo riferito a via Fiume Albegna, non essendo la stessa oggetto di trattazione nella precedente pianificazione; di conseguenza, l’adozione avrebbe dovuto essere assistita da tutte le garanzie previste per la redazione ed approvazione del PUMS. Nel caso di specie sarebbe, invece, mancata la fase partecipativa, in quanto il provvedimento impugnato è stato adottato senza alcun preventivo confronto con la popolazione in merito alla regolamentazione del traffico in via Fiume Albegna e alle problematiche che concretamente avrebbe cagionato in capo ai residenti e/o utenti della strada. L’adozione dell’ordinanza non è stata preceduta da alcuna istruttoria, né anticipata da alcuna comunicazione con cui i residenti della zona interessata sono stati notiziati dell’avvio del procedimento ed ammessi alla produzione di scritti che la P.A. avrebbe avuto il dovere di valutare, così da garantire ai destinatari dell’ordinanza la piena tutela dei propri diritti ed interessi.
ii. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, travisamento dei presupposti di fatto, disparità di trattamento, abnormità, illogicità ed ingiustizia manifeste. L’ordinanza gravata si paleserebbe illogica ed incongrua per l’irrazionalità dell’assetto viario determinato e per l’impatto dello stesso sui residenti dell’area interessata. Contrariamente a quanto emerge dallo Studio dell’impatto sul traffico e sull’ambiente alla luce del nuovo assetto viabile del comparto di via Campagnola – via Fiume Albegna redatto dalla Sintagma – richiamato nella D.C.C. n. 17 del 2023 – non si produrrebbe, ad avviso di parte ricorrente, un decremento della densità veicolare, dei livelli di concentrazione delle emissioni inquinanti e dei tempi medi di viaggio. Al contrario, i ricorrenti subirebbero gravi pregiudizi dall’intensificarsi del traffico, dello smog e da tutte le problematiche legate al rumore veicolare, rendendo peraltro la zona non sicura, a causa dell’aumento di velocità che il senso unico comporterà e l’assenza di marciapiedi. Inoltre, affermano ancora i ricorrenti, l’ordinanza n. 473/2023 andrà ad incidere sulla mobilità dei residenti, i quali dovranno quotidianamente percorrere un tragitto notevolmente più lungo per immettersi in via Piave, con enormi disagi. Il provvedimento paleserebbe, altresì, una evidente disparità di trattamento con i residenti di via Campagnola.
2. Si è costituito per resistere in giudizio il Comune di Foligno evidenziando, in punto di fatto, che con ordinanza 29 dicembre 2022 n. 679 il Comune di Foligno prendeva atto della sentenza del T.A.R. Umbria n. 737 del 2022 – di annullamento dell’ordinanza 5 gennaio 2022 n. 7, con cui era stata disciplinata la viabilità nella zona interessata di via Fiume Albegna a seguito della realizzazione della bretella sul Fosso Renaro e l’esecuzione di interventi di cantiere – e disciplinava la viabilità della zona in esecuzione della decisione ed in attesa dello studio commissionato alla società Sintagma per la regolamentazione della nuova viabilità. Con D.C.C. 20 aprile 2023 n. 17 il Comune di Foligno, sulla base delle risultanze tecniche dello studio della società Sintagma prodotto nel mese di marzo 2023, adottava una Variante al PUMS che interessava la zona di via Fiume Albegna e la parallela via Campagnola; seguiva la fase della partecipazione con la possibilità della presentazione delle osservazioni, seppure non perveniva all’Ente alcuna osservazione per la zona interessata, e con D.C.C. 31 luglio 2023 n. 41, dopo il periodo previsto di pubblicazione, il Comune approvava la variante al PUMS. Con ordinanza 3 agosto 2023 n. 473 il Dirigente competente provvedeva a dare esecuzione alle DD.CC.CC. nn. 17 e 41 del 2023, disciplinando il traffico in via definitiva. Con D.D. 28 luglio 2023 n. 1258 venivano affidati i lavori per la realizzazione della segnaletica in alcune strade comunali, tra cui via Fiume Albegna, e venivano, altresì, realizzati i percorsi perdonali individuati da segnaletica orizzontale su entrambi i lati della carreggiata.
Tanto premesso, la difesa comunale ha, preliminarmente, eccepito l’inammissibilità del ricorso per genericità delle affermazioni di parte ricorrente in punto di legittimazione e interesse ad agire, nonché perché volto a contestare scelte discrezionali rimesse all’Amministrazione; la difesa resistente ha stigmatizzato la contraddittorietà del comportamento dei ricorrenti, che non hanno provveduto ad avanzare osservazioni a seguito della D.C.C. n. 17 del 2023 con cui veniva adottata la Variante al PUMS, facendo valere solo con il ricorso introduttivo elementi che avrebbero potuto introdurre nella loro sede procedimentale.
Nel merito delle censure attoree, la difesa comunale ha argomentato circa l’infondatezza dei motivi proposti, evidenziando come la regolamentazione contestata sia stata adottata all’esito di una attenta istruttoria, tenuto conto delle risultanze dello studio commissionato alla società Sintagma. Ha evidenziato la parte resistente che, per effetto del senso unico di marcia anche nel tratto di via Campagnola verso l’intersezione con via Piave, si è potuta disporre una migliore organizzazione della viabilità e che il Comune ha adottato tutte le dovute misure utili e necessarie al fine di poter affermare l’assenza di situazioni di rischio per la sicurezza veicolare e pedonale (limite di velocità di 30 km/h, il divieto di transito agli autocarri di peso superiore a 3,5 T ed agli autobus, già esistenti, cui sono stati aggiunti stalli di sosta lungo la carreggiata ed individuato, con segnaletica orizzontale, un percorso pedonale).
3. Le parti hanno replicato.
3.1. In particolare, la parte ricorrente ha eccepito la tardività della costituzione del Comune, in quanto avvenuta oltre i sessanta giorni dalla notifica del ricorso ex art. 46 cod. proc. amm., chiedendo che non si tenga conto delle memorie e dei documenti prodotti.
3.2. La difesa comunale ha, a sua volta, eccepito l’inammissibilità della memoria di replica di parte ricorrente, non essendo stata prodotta una memoria difensiva, controdeducendo, poi, alle eccezioni attoree.
4. All’udienza pubblica dell’8 luglio 2025, uditi per le parti i difensori come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.
5. In limine litis deve essere disattesa l’eccezione attorea riferita alla tardiva costituzione in giudizio del Comune, in quanto quello di cui al primo comma dell’art. 46 cod. proc. amm. è un termine pacificamente ordinatorio.
Per orientamento costante, difatti, «[n]el processo amministrativo … il termine previsto dall’art. 46, comma 1, c.p.a., per la costituzione in giudizio delle parti intimate – e, in tal caso, delle Amministrazioni – ha natura ordinatoria, con la conseguenza che esse possono costituirsi in giudizio anche nell’udienza di merito svolgendo, in questa, solo difese orali senza possibilità di produrre scritti difensivi e documenti. … Le parti, proprio per la natura ordinatoria dei termini per la costituzione, possono produrre nel costituirsi, anche oltre tali termini, documenti nel rispetto del termine previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a. … Peraltro, ove tale costituzione comporti una lesione del diritto di difesa della controparte il giudice può disporre il rinvio dell’udienza a data fissa, nel termine che riterrà congruo rispetto alle rilevazioni sollevate in udienza per consentirne la valutazione a garanzia del contraddittorio sostanziale (v., ex plurimis, Cons. St., Ad. plen., 23.2.2013, n. 5; Cons. St., sez. IV, 27.8.2014, n. 4367)» (T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, sez. I, 20 novembre 2023, n.182; cfr. ex multis C.d.S. sez. III, 25 settembre 2023, n. 8489; Id., sez. III, 20 gennaio 2016, n. 196)
Nel caso di specie la costituzione e le successive memorie difensive sono state depositate entro il termine previsto dall’art. 73 cod. proc. amm., e la stessa parte ricorrente ha potuto replicarvi e non ha chiesto termini a difesa.
6. Deve essere parimenti disattesa l’eccezione comunale di inammissibilità della memoria di parte ricorrente del 12 giugno 2025, costituente replica alla prima memoria difensiva comunale, depositata in data 6 giugno 2026, pertanto allo scadere del termine per le memorie di cui al primo comma dell’art. 73 cod. proc. amm.
7. Il Collegio ritiene, per ragioni di economia processuale, di poter prescindere dall’esame delle ulteriori eccezioni preliminari di rito, in quanto il ricorso si presenta comunque infondato nel merito, per le considerazioni di seguito esposte.
8. Non meritevole di accoglimento si presenta il primo motivo di doglianza.
Posto che si controverte dell’adozione ed approvazione di una variante al PUMS, quindi di un atto generale di pianificazione, nonché della sua successiva attuazione con ordinanza (qualificabile a propria volta come atto amministrativo generale rivolto alla generalità degli amministrati, cfr. C.d.S., sez. VI, 26 marzo 2024, n. 2854), inconferente si presenta il richiamo all’art. 3 della l. n. 241 del 1990, atteso che il secondo comma del medesimo articolo prevede che «[l]a motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale». Allo stesso modo non assume rilievo il richiamo all’art. 7 della medesima l. n. 241 del 1990, posto che ai sensi del primo comma del successivo art. 13, le disposizioni di cui al Capo III della stessa legge «non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione».
Costituisce, peraltro, principio pacifico in giurisprudenza quello per cui l’approvazione degli strumenti di pianificazione non è soggetta al rispetto del contraddittorio procedimentale come disciplinato dal capo III della legge n. 241 del 1990, sia per l’esclusione disposta dall’art. 13 della medesima legge, sia perché «l’esigenza di acquisizione di tutti gli interessi coinvolti, di contraddittorio e di confronto tra le varie parti pubbliche e private interessate è adeguatamente salvaguardata attraverso gli specifici istituti che caratterizzano e scandiscono le diverse fasi dell’iter di pianificazione» (ex multis, C.d.S., sez. V, 7 maggio 2024, n. 4085). Inoltre, «[l]a circostanza che taluni individui si trovino in posizione particolare (ad esempio: titolarità di attività economiche nell’area interessata dalla limitazione della circolazione) non è idonea a trasformare la posizione di detti individui in quella di diretti destinatari dell’ordinanza stessa: la loro situazione soggettiva rimane quella propria dei destinatari di un atto amministrativo generale e come tali non legittimati a pretendere di essere destinatari di una comunicazione di avvio del procedimento. Ai sensi dell’art. 13, comma 1, l. n. 241 del 1990, va escluso l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento allorquando gli atti emanandi abbiano natura di atti normativi, di atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione (Cons. Stato, Sez. VI, 14/04/2016, n. 1516)» (C.d.S., sez. VI, 26 marzo 2024, n. 2854).
Per quanto attiene alla pianificazione comunale della mobilità sostenibile, occorre aver riguardo al decreto del Ministero delle infrastrutture del 4 agosto 2017, recante “Individuazione delle linee guida per i piani urbani di mobilità sostenibile, ai sensi dell’articolo 3, comma 7, del decreto legislativo 16 dicembre 2016, n. 257”, il cui Allegato 1 reca “Procedure per la redazione ed approvazione del piano urbano di mobilità sostenibile”, prevedendo al punto 2 le “Indicazioni per la redazione ed approvazione del PUMS”. In particolare, per quanto qui interessa, alla lettera g) è esplicitato che «il procedimento consigliato ai fini dell’adozione e dell’approvazione del PUMS è il seguente: 1. adozione del PUMS in Giunta Comunale o metropolitana (nel caso delle Città metropolitane); 2. pubblicazione per 30 giorni del PUMS e raccolta delle eventuali osservazioni; 3. controdeduzioni delle osservazioni e approvazione del PUMS in Consiglio comunale o metropolitano».
Nel caso che occupa è incontestato che la D.C.C. n. 41 del 31 luglio 2023, di approvazione della variante al PUMS, è stata preceduta dalla D.C.C. n. 17 del 20 aprile 2023 di adozione della stessa e dalla relativa fase di pubblicazione finalizzata alla proposizione di osservazioni da parte degli interessati. Emerge ancora dagli atti di causa che nella fase di pubblicazione della variante al PUMS adottata non è pervenuta alcuna osservazione, neanche da parte degli odierni ricorrenti; gli stessi non possono, pertanto, dolersi di alcuna violazione delle garanzie partecipative.
9. Parimenti infondato si presenta il secondo mezzo.
Giova rammentare che ai sensi del terzo comma dell’art. 5 del d.lgs. n. 285 del 1992, «[i] provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali». Dal combinato disposto degli artt. 6 e 7 del Codice della strada discende la possibilità per i Comuni di disporre di un’ampia strumentazione per la disciplina della circolazione nei centri abitati, mediante l’adozione di misure tanto di carattere temporaneo che permanente (cfr. T.A.R. Liguria, sez. II, 28 novembre 2016, n. 1176).
La giurisprudenza amministrativa ha più volte evidenziato il contenuto ampiamente discrezionale dei provvedimenti limitativi della circolazione stradale – che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti su valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza – non sindacabili in sede giurisdizionale se non per manifesta illogicità o irragionevolezza; «la regolamentazione del traffico è una disciplina funzionale alla pluralità degli interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse esigenze, e sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza il cui sindacato va compiuto dal giudice amministrativo, in ossequio al principio di separazione dei poteri ed alla tassatività dei casi di giurisdizione di merito, ab externo nei limiti della abnormità» (C.d.S., sez. V, 31 gennaio 2025; cfr. C.d.S., sez. VI, 8 aprile 2022, n. 2599; Id., sez. V, 13 febbraio 2009, n. 825; con particolare riferimento all’istituzione di zone a traffico limitato cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 27 dicembre 2019, n. 3030; T.A.R. Lazio, Latina, 26 febbraio 2019, n. 146).
Nel caso che occupa le invero generiche argomentazioni attoree non sono in grado di evidenziare profili di manifesta illogicità o contraddittorietà del provvedimento, né di difetto di istruttoria.
Emerge dagli atti di causa che l’Amministrazione comunale, stante la realizzazione della bretella sul vicino Fosso Renaro, ha commissionato alla società Sintagma uno studio sulle ricadute di detti interventi sul comparto di via Campagnola – via Fiume Albegna e sulle possibili migliorie alla regolamentazione della circolazione nella zona interessata, studio di cui è stato tenuto conto nell’adozione dei provvedimenti gravati. Pertanto, la variante al PUMS ed il successivo provvedimento di regolamentazione della viabilità nel citato comparto risultano essere stati adottati all’esito di un adeguato percorso istruttorio. Del tutto apodittiche si presentano le contestazioni di parte ricorrente al citato studio Sintagma, non supportate da alcuna allegazione atta a suffragare la pretesa inesattezza dei dati nello stesso forniti.
Parimenti del tutto indimostrate sono le affermazioni di parte ricorrente circa le ricadute dell’istituzione del contestato senso unico di marcia in termini ambientali e di disagio per i residenti. Non trovano riscontro le contestazioni attoree circa la minor sicurezza della zona dovuta ad un aumento di velocità comportato dall’istituzione del senso unico, atteso che con la gravata ordinanza è istituito su via Fiume Albenga il limite di velocità di 30 km/h, oltre alla realizzazione di un attraversamento pedonale protetto all’altezza del civico 24 e la regolamentazione dell’immissione su via Campagnola (con l’apposizione di un segnale di stop). Dalla documentazione versata in atti dall’Amministrazione, emerge come siano stati nelle more realizzati, oltre al citato attraversamento pedonale protetto, anche i percorsi pedonali individuati da segnaletica orizzontale su entrambi i lati della carreggiata. Inoltre, ferma l’assenza di qualunque allegazione di parte ricorrente, l’evidente ridotta lunghezza di via Fiume Albenga non può portare al ritenere realmente impattante l’istituzione del senso unico di marcia sui “tempi medi di viaggio” dei ricorrenti residenti.
Alcuna disparità di trattamento emerge, infine, rispetto ai residenti della parallela via Campagnola, ove pure risulta istituito il senso unico di marcia sino all’intersezione con via Piave.
10. Per quanto esposto, il ricorso deve essere rigettato.
Le spese seguono la soccombenza, nella misura liquidata nel dispositivo.
TAR UMBRIA, I – sentenza 13.08.2025 n. 649