*Processo – Giurisdizione – Competenza – Controversie in materia di accertamento incidentale sul carattere pubblico di una strada e giurisdizione del G.A.

7. I motivi di appello possono essere così sinteticamente illustrati.

7.1. Con il primo motivo (rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8 e 64 c.p.a. Violazione degli artt. 2909 c.c., artt. 99 e 112 c.p.c., art. 34 c. 1 c.p.a., artt. 24 e 113 Cost., art. 13 CEDU e art. 47 CDFUE. Travisamento ed erronea ricostruzione del petitum e della causa petendi. Motivazione errata, contraddittoria, insufficiente, irragionevole e perplessa, anche in relazione al giudicato di cui al decreto del Tribunale Civile di Roma, Sez. VIII, n. 3364 del 25.7.2018. Omessa pronuncia”) il Condominio contesta la sentenza impugnata nella parte in cui ha affermato la natura pubblica di Via Monzani ed ha respinto il terzo motivo del ricorso di primo grado.

In particolare, si sostiene che la sentenza avrebbe errato nel ritenere che via Monzani sia una strada pubblica o comunque ad uso pubblico e che, quindi, l’atto con cui l’Amministrazione ha ordinato il ripristino del libero transito pedonale costituirebbe una legittima e doverosa manifestazione di c.d. autotutela possessoria a tutela della viabilità pubblica.

In tal modo, il Tar avrebbe del tutto omesso di considerare che la natura privata di Via Monzani era stata, invece, già accertata dal Tribunale civile di Roma con il decreto n. 3364/2018, reso nell’ambito del giudizio R.G.N. 43383/2018, depositato dall’appellante nel giudizio di primo grado.

In particolare il giudice civile, nel respingere l’azione possessoria intentata da sole tre persone, che avevano chiesto la reintegrazione nel possesso di un’asserita servitù di passaggio sulla via Cirillo Monzani ha accertato che “la strada in questione [è] una strada interna al condominio resistente” eche quest’ultimo “già negli anni 2010 e 2014 [aveva] inequivocabilmente manifestato la volontà di mantenere l’uso privato della Via (…)a stretto beneficio dei soli condomini (…)negandone al contempo l’utilizzo a terzi estranei al condominio”.

Pertanto il Tar, accertando nuovamente la natura di Via Monzani, anziché prendere atto dell’accertamento già compiuto in sede civile, avrebbe violato gli artt. 7 e 8 cod. proc. amm., che disciplinano la giurisdizione e la cognizione incidentale del giudice amministrativo; del pari, risulterebbero violati il principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato e, inoltre, l’art. 64 cod. proc. amm. che impone al giudice di porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti, nonché i fatti non specificatamente contestati dalle medesime.

7.2 Con il secondo motivo di appello sono state articolate avverso la sentenza di prime cure le censure di “violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8 e 64 c.p.a. Violazione e falsa applicazione dell’art. 378, l. n. 2248/1865, all. F e degli artt. 823 e ss. c.c. Travisamento ed erronea ricostruzione in fatto e in diritto. Motivazione errata, contraddittoria, insufficiente, irragionevole e perplessa, anche in relazione al giudicato di cui al decreto del Tribunale Civile di Roma, Sez. VIII, n. 3364 del 25.7.2018”.

Segnatamente con tale mezzo si critica la sentenza nella parte in cui ha affermato la sussistenza nella specie dei tre concorrenti elementi dai quali, in base al consolidato indirizzo giurisprudenziale, dipendono la natura e l’uso pubblico di una strada, senza dunque considerare le circostanze puntualmente dedotte dal Condominio appellante a comprova della natura privata di via Monzani, ovvero che:

– tale via non è mai stata presa in carico dal Comune a causa della mancata realizzazione di un ultimo tratto (quello di collegamento con via Gualterio), a sua volta dovuta alla eccessiva pendenza della parte finale dell’area soggetta a trasformazione edificatoria;

– a causa della conformazione del territorio, via Monzani non può assolvere ad alcuna funzione di collegamento tra via Gentiloni e via Gualterio e, come tale, non è in concreto idonea al pubblico transito, ma costituisce una strada interna, a fondo chiuso, posta a servizio del solo Condominio appellante;

– in cinquant’anni (dalla realizzazione della strada e del condominio ad oggi), soltanto tre persone hanno rivendicato l’uso pubblico di via Monzani, oltretutto con domanda che è stata respinta dal giudice civile;

– al contempo, l’Amministrazione non ha mai esercitato su via Monzani alcun potere pubblico analogo a quelli esercitati sui beni demaniali aventi la medesima destinazione ed anzi ha più volte riconosciuto la natura privata della strada, come attestato dalla concessione di passo carrabile del 2010, rilasciata sul presupposto della proprietà privata di via Monzani;

– gli atti citati da Roma Capitale per affermare la natura pubblica di via Monzani non sono mai stati esibiti dall’Amministrazione, neanche dopo l’instaurazione del giudizio di primo grado.

Di conseguenza, ad avviso dell’appellante nella specie non sussistevano i presupposti per l’esercizio dei poteri di autotutela possessoria da parte del Comune, difettando la natura pubblica della strada o, comunque, la sua destinazione ad uso pubblico, non essendo affatto dimostrata la continuità di un uso generalizzato da parte della collettività e dello stesso ente pubblico.

In ogni caso, la sentenza avrebbe dovuto rilevare che il comportamento tenuto nel tempo dall’Amministrazione, sin dalla realizzazione della strada, depone univocamente nel senso della volontà di dismettere la proprietà pubblica di via Monzani in favore del Condominio appellante.

7.3. Con il terzo motivo di doglianza il Condominio sostiene che la sentenza sarebbe viziata da errores in iudicando per “Violazione degli artt. 1, 3, 7 e 10, l. n. 241/1990 e s.m.i. Erroneità e travisamento in fatto e in diritto. Difetto di istruttoria e di motivazione. Motivazione erronea, insufficiente, contraddittoria, irragionevole e illogica, perplessa. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost”, nella parte in cui ha respinto i restanti motivi di ricorso sul presupposto della natura pubblica di via Monzani.

La sentenza andrebbe riformata nella parte in cui ha ritenuto che il provvedimento impugnato in primo grado, con cui l’Amministrazione ha intimato la riapertura dell’accesso pedonale a Via Monzani, avrebbe “natura vincolata e doverosa” e che, quindi, lo stesso non potesse essere annullato per violazione di norme sul procedimento, in base a quanto previsto dall’art. 21-octies, della l. n. 241 del 1990.

Su queste premesse l’appellante è tornato poi a lamentare che l’intimazione impugnata sarebbe anche illegittima per inversione del canone procedimentale sancito dalla l. n. 241 del 1990, in quanto adottata “nelle more di ogni ulteriore definizione circa le consistenze delle aree pubbliche e relativi oneri ed obblighi” e, quindi, allorquando l’Amministrazione non aveva ancora completato la relativa istruttoria. L’accertamento sulla natura della strada in discussione avrebbe dovuto, invece, precedere e non seguire l’adozione del provvedimento di autotutela possessoria, finalizzato al ripristino del libero transito pedonale.

Sarebbero stati, del pari, violati i principi di trasparenza e del giusto procedimento non avendo l’Amministrazione esibito nella fase procedimentale e in sede di giudizio gli atti a dimostrazione della natura di strada pubblica o comunque ad uso pubblico di via Monzani.

Infine, il provvedimento gravato in primo grado violerebbe i canoni dell’azione amministrativa anche sotto il profilo del difetto istruttorio e di motivazione, impedendo di comprendere il fondamento dell’intimazione a riaprire il transito pedonale sulla strada in questione.

7.4. Con il quarto motivo si lamenta l’erroneità, l’irragionevolezza e l’illogicità della motivazione con cui la sentenza impugnata ha respinto il secondo motivo del ricorso di primo grado, mediante il quale si è sostenuta l’illegittimità degli atti impugnati per eccesso di potere sub specie di difetto di istruttoria e di motivazione, manifesta irragionevolezza, contraddittorietà intrinseca, arbitrarietà, perplessità e ingiustizia manifesta.

In particolare, si ribadisce che via Monzani non è affatto una strada di collegamento tra le altre due vie sopra indicate posto che non ne è mai stato realizzato l’ultimo tratto (quello di collegamento con via Gualterio), attualmente impraticabile perché occupato da una scarpata con una accentuata pendenza; sicché l’intimazione impugnata avrebbe solo apoditticamente asserito la natura pubblica o comunque l’esistenza di un uso pubblico sulla strada in questione e delle limitrofe aree verdi, senza fornire elementi concreti al riguardo.

Del pari, l’Amministrazione avrebbe erroneamente assunto la concessione di passo carrabile in via Ottorino Gentiloni, di accesso alla via Cirillo Monzani, rilasciata al Condominio nel 2010, così come la SCIA presentata dal Condominio nel 2014 per la sostituzione della preesistente recinzione con un cancello sempre in via Monzani, ma dal lato di via Gualterio, come parametro di legittimità dei successivi interventi di chiusura messi in atto dal Condominio.

La concessione del passo carrabile sarebbe stata, infatti, rilasciata sul presupposto della natura privata della strada (che la stessa amministrazione avrebbe riconosciuto nel consentire l’occupazione), per cui la successiva chiusura di via Monzani al transito pedonale mediante l’installazione dei cancelli da parte del Condominio non può in alcun modo considerarsi violativa di tale concessione.

Sarebbe poi erronea la motivazione del provvedimento impugnato nella parte in cui ha collegato la necessità di riaprire il transito pedonale su via Monzani al fatto che l’intervento di chiusura da parte del Condominio avrebbe impedito anche l’accesso alle aree verdi limitrofe, senza considerare che l’accesso può essere ugualmente garantito anche non rimuovendo i cancelli e che comunque l’area in questione per le sue ridotte dimensioni sarebbe anche inidonea alla destinazione a verde pubblico.

7.5. Infine con il quinto motivo si sostiene l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il quarto motivo del ricorso di primo grado, mediante il quale era stata censurata l’illegittimità degli atti impugnati, che imponevano al Condominio il ripristino del transito pedonale sulla via Monzani, per violazione dei principi fondamentali in tema di protezione del diritto di proprietà, così come stabiliti dalla Costituzione e dalle fonti sovranazionali (in particolare, dall’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU), nonché la violazione dei principi di proporzionalità e buon andamento.

A tale riguardo il Condominio appellante ribadisce di aver ampiamente dimostrato che via Monzani è una strada privata di sua proprietà, che l’Amministrazione non ha mai preso in carico, avendo la stessa anzi tenuto un contegno univocamente indicativo della volontà di dismettere qualsiasi pretesa in ordine alla strada in questione, della cui manutenzione e sicurezza si è sempre totalmente disinteressata. Anzi, proprio tale contegno dell’Amministrazione avrebbe determinato in capo al Condominio appellante la ragionevole convinzione sulla natura privata della strada.

Anche sotto tale profilo risulterebbe l’illegittimità degli atti impugnati, che hanno compresso la proprietà privata, senza addurre alcuna ragione di pubblica utilità a giustificazione dell’intervento di autotutela possessoria.

Risulterebbe altresì violato il principio di proporzionalità in quanto l’Amministrazione ha imposto la riapertura totale della via senza considerare né la possibilità di accessi alternativi alle limitrofe aree verdi, né l’effettiva conformazione della strada, né le esigenze che avevano indotto il Condominio a installare i cancelli pedonali.

8. I motivi di appello, così riepilogati, che possono essere oggetto di trattazione unitaria stante la loro connessione, sono infondati.

9. In via preliminare va rammentato che, per orientamento costante, l’accertamento incidentale sul carattere pubblico di una strada non eccede l’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo se costituisce il presupposto per l’adozione del provvedimento amministrativo contestato. Sebbene, infatti, la valutazione in ordine alla contestazione dei provvedimenti di classificazione di una strada – come di proprietà pubblica o dedita all’uso pubblico – sia rimessa alla giurisdizione del giudice civile involgendo pretese di accertamento di un diritto soggettivo, nondimeno, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo quando, come nel caso in esame, la verifica (ex art. 8 cod. proc. amm.) in ordine all’esistenza di una servitù di uso pubblico sulla strada in esame o della sua demanialità è finalizzata a stabilire se i gravati provvedimenti comunali ripristinatori, concernenti l’apposizione di un cancello, siano o meno legittimi (Consiglio di Stato, V, 16 ottobre 2017, n. 4791).

Tanto premesso, il Tar non ha ecceduto i limiti della propria cognizione ed ha compiuto un accertamento incidenter tantum ex art. 8 cod. proc. amm. sulla natura della strada in questione, quale presupposto di legittimità dell’ordine di ripristino del transito pedonale, che è esente dai vizi dedotti.

10. È dunque infondato il primo motivo di appello con cui si lamenta che il Tar avrebbe omesso di considerare l’accertamento della natura privata di via Monzani compiuto dal Tribunale civile con decreto n. 3364/2018.

A tale riguardo deve evidenziarsi che il menzionato decreto è stato emesso in sede di tutela possessoria e si è limitato a respingere l’azione di reintegrazione nel possesso di una servitù di passaggio proposta da alcuni privati contro il Condominio in un giudizio in cui Roma Capitale non è stata chiamata a partecipare. Più precisamente, il decreto emesso dal giudice civile si è limitato a dichiarare l’inammissibilità dell’azione per tardività rispetto al termine annuale ex art. 1168 c.c., senza alcun accertamento sulla proprietà o sulla natura giuridica della strada. Pertanto, nessun accertamento definitivo sulla natura giuridica della strada e sulla relativa proprietà, tantomeno opponibile a Roma Capitale, è stato emesso in sede civile.

Semmai, il fatto che alcuni privati, residenti nella zona, a suo tempo agirono in giudizio per ottenere la riapertura al transito pedonale su via Monzani, sul presupposto dell’esistenza della servitù di passaggio insistente sulla predetta strada, costituisce un elemento indiziario che conferma, anziché smentire, l’uso pubblico della strada in questione da parte della collettività.

11. È altresì infondato il secondo motivo di appello, con cui si insiste sulla erroneità della sentenza impugnata, nella parte in cui ha affermato la legittimità del provvedimento emesso dall’Amministrazione con il quale è stata intimata la rimozione immediata dei cancelli non autorizzati che chiudono gli accessi pedonali a via Monzani, sul presupposto della natura pubblica della strada.

La sentenza appellata ha, infatti, correttamente ritenuto legittima tale azione ripristinatoria dell’uso pubblico decisa dal Municipio con il provvedimento gravato, alla luce delle risultanze di causa.

Infatti, il provvedimento impugnato documenta la natura pubblica di via Monzani sulla base di puntuali elementi, evidenziando che:

– il decreto prefettizio n. 1326/1970 ha disposto l’esproprio dell’area verde per destinarla a verde pubblico;

– con Deliberazione di Giunta Municipale n. 3477 del 17 giugno 1971, la strada venne denominata “via Cirillo Monzani”;

– la strada risulta catastalmente quale strada pubblica, priva di identificazione particellare;

– il “regolamento del complesso immobiliare” riconosce espressamente la strada come “nuova strada di P.R. che attraversa la proprietà”;

– con D.D. n. 819 dell’8 luglio 2010 veniva istituita la “disciplina traffico definitiva”, confermando la natura pubblica della strada;

– la planimetria allegata alla richiesta di passo carrabile del 2010 prevedeva il mantenimento del libero passaggio pedonale;

– fino al 2017 è documentato il libero accesso pedonale dalla via Gentiloni e lungo via Monzani;

– l’accesso all’area verde pubblica adiacente è raggiungibile esclusivamente da via Monzani.

Come statuito dalla sentenza appellata, il complesso di tali elementi, considerati unitariamente, inducono a ritenere legittima l’azione ripristinatoria dell’uso pubblico assunta dal Municipio.

È stato infatti accertato che la strada, fino alla chiusura con i cancelli contestati, veniva utilizzata sin dalla sua costituzione dalla collettività per il passaggio pedonale anche per l’accesso all’area verde pubblica contigua (cfr. relazione prot. CD20190119655 del 16 agosto 2019 con documentazione fotografica).

Dalla medesima relazione depositata in primo grado risulta, inoltre, che la via Cirillo Monzani era prevista in origine quale strada pubblica di collegamento.

In tale senso inequivocabilmente depongono, come si è detto: il PRG vigente che la qualifica la via come “strada pubblica”; le risultanze catastali che la indicano come strada pubblica in quanto priva di identificazione particellare; la DD n. 819 dell’8 luglio 2010 con cui veniva istituita la disciplina del traffico locale confermando che via Cirillo Monzani fosse strada pubblica o ad uso pubblico; il “Regolamento del complesso immobiliare costruito dalla Vianini s.p.a.”, titolare della concessione edilizia per la realizzazione del complesso “La Torricella”, che la qualifica come “nuova strada di Piano Regolatore che attraversa la proprietà”.

Inoltre, con la d.d. 1486 del 23 giugno 2010 l’Amministrazione aveva concesso il solo passo carrabile, autorizzando solo per tale uso esclusivo l’occupazione della porzione del demanio comunale di m. 12,00 sita in via Ottorino Gentiloni, di accesso a via Cirillo Monzani, ma mantenendo il libero accesso pedonale su tale via.

Infatti, come rappresentato nella citata relazione degli uffici, la planimetria allegata alla richiesta di passo carrabile riportava la sola apposizione di un cancello sulla sezione carrabile della strada. I passaggi pedonali lungo i marciapiedi erano, invece, indicati come aree di libero accesso e dotati di rampe per garantire l’accesso ai disabili.

Nel provvedimento di concessione del passo carrabile veniva anche specificato (al punto 3) che “in caso di occupazione maggiore dello spazio concesso, la parte eccedente è abusiva e il concessionario ha l’obbligo di rimuovere la violazione a pena di decadenza della concessione. In caso di uso diverso dello spazio concesso, il concessionario ha l’obbligo di rimuovere la violazione, a pena di decadenza della concessione. In caso di decadenza o revoca, l’occupazione non rimossa è abusiva”.

Il complesso di tali circostanze, adeguatamente documentate dall’Amministrazione in giudizio e nei provvedimenti impugnati, dimostra che l’apposizione nel 2017 dei cancelli che impediscono l’accesso pedonale a via Monzani ad opera del Condominio è avvenuta in assenza di titolo, configurando quindi un’occupazione abusiva e una limitazione alla libera fruizione di aree pubbliche da parte della collettività, che l’Amministrazione doveva contrastare.

La circostanza che la strada non sia stata formalmente presa in carico dal Comune non è dirimente, posto che la natura pubblica di una strada può derivare anche dal suo effettivo assoggettamento all’uso pubblico, prescindendo da formali atti di acquisizione.

Pertanto, la sentenza va confermata anche nella parte in cui ha ritenuto non decisive le deduzioni del Condominio ricorrente in tema di manutenzione e gestione dell’area in quanto l’assunzione dei relativi oneri non fa venir meno di per sé la natura pubblica della via e l’interesse pubblico al suo utilizzo.

Da quanto esposto consegue che correttamente la sentenza appellata ha ritenuto sussistenti i tre concorrenti elementi dai quali, per consolidata giurisprudenza, dipende la natura e l’uso pubblico di una strada, ovvero: a) l’esercizio del passaggio da parte della collettività; b) la concreta idoneità della strada a soddisfare, anche per il collegamento con la via pubblica, le esigenze di carattere generale e pubblico; c) un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico, il quale può identificarsi anche nella protrazione dell’uso da tempo immemorabile.

12. È poi infondato il terzo motivo, con cui il Condominio appellante è tornato a lamentare vizi procedimentali dell’ordine di ripristino, in punto di partecipazione del privato e adeguata istruttoria, che inficerebbero l’atto di intimazione e che la sentenza avrebbe omesso di rilevare.

Come correttamente rilevato dal Tar, il provvedimento impugnato ha natura vincolata, in quanto manifestazione del potere-dovere dell’Amministrazione di tutelare l’uso pubblico della strada per accedere alle aree verdi demaniali.

Infatti, con la richiamata intimazione il Comune ha contestato al condominio, titolare di una concessione per passo carrabile su via Monzani, l’apposizione sui marciapiedi, in assenza di titoli autorizzativi, di due cancelli che impediscono il libero transito pedonale sulla medesima via Monzani con conseguente impossibilità per i non residenti nel condominio di poter accedere ad una contigua area verde, nonché di percorrere a piedi la strada per recarsi da via Gentiloni a via Gualtiero.

Pertanto, eventuali vizi procedimentali non potrebbero comunque condurre all’annullamento dell’atto, stante l’art. 21-octies l. 241/1990. Nel caso di specie occorre dare applicazione alla citata disposizione in quanto il provvedimento di natura vincolata, posto a tutela della viabilità pubblica e consistente in una manifestazione di autotutela possessoria, per le ragioni che sono state evidenziate, non avrebbe potuto avere contenuto dispositivo diverso da quello in concreto adottato.

In ogni caso, il procedimento è stato condotto nel pieno rispetto delle garanzie partecipative, come dimostrato anche dal sopralluogo congiunto e dall’interlocuzione con il Condominio.

13. Va respinto anche il quarto motivo di censura, mediante il quale l’appellante lamenta il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento gravato che la sentenza impugnata non avrebbe rilevato.

Il provvedimento impugnato indica, infatti, chiaramente le ragioni e i documenti posti a fondamento dell’ordine di ripristino, richiamando gli atti che attestano la natura pubblica di via Monzani. L’istruttoria è stata completa ed esaustiva, come dimostrato dalla relazione tecnica del 16 agosto 2019 che ha analizzato tutti gli elementi rilevanti.

Non vi è, dunque, neanche alcuna inversione dell’ordine procedimentale in quanto l’Amministrazione ha completato la necessaria istruttoria prima di adottare il provvedimento esecutivo.

Nello specifico, dall’istruttoria condotta è emerso che il Condominio ricorrente nel 2017 ha, in assenza di titolo, realizzato due cancelli sui marciapiedi impedendo così il libero accesso pedonale da via Gentiloni a Via Monzani nonché il raggiungimento delle aree limitrofe costituenti verde pubblico.

L’Amministrazione ha, pertanto, correttamente ritenuto sussistenti i presupposti per l’esercizio della c.d. autotutela possessoria. Infatti, come emerge dagli atti di causa, la via Monzani era una strada pubblica, anche se poi non completata, e in alcun modo è stato dimostrato in questo giudizio il passaggio a strada privata.

Il Comune ha, invece, dimostrato l’uso pubblico che non può essere certo escluso, come sostiene l’appellante, dal fatto che solo tre persone abbiano proposto l’azione per la reintegrazione nel possesso della servitù di passaggio pedonale, né dal fatto che il Condominio si sia occupato delle spese di manutenzione della strada.

A quest’ultimo riguardo deve, anzi, evidenziarsi che la stessa d.d. n. 1486 del 23 giugno 2010 (v. punto 5 sub. b) obbligava il concessionario a “farsi carico delle spese di manutenzione dell’area di marciapiedi interrotta e della sua riduzione in pristino dopo il termine della concessione”.

Anche sotto tale profilo, pertanto, il fatto che il concessionario si sia occupato della manutenzione dell’area non può certo dimostrare che si tratta di una strada privata, essendo ciò previsto dalla concessione stessa.

14. Infine, neanche il quinto motivo di appello, con cui si deduce la violazione delle norme in tema di diritto di proprietà, può essere accolto.

Come correttamente rilevato dal Tar, trattandosi di strada pubblica o comunque soggetta all’uso pubblico, le ragioni di tutela individuale del Condominio sono necessariamente recessive rispetto all’interesse pubblico al libero utilizzo degli accessi pedonali che conducono alle aree verdi di proprietà demaniale.

Non vi è, dunque, alcuna violazione dell’art. 1 Prot. 1 CEDU, posto che l’intervento dell’Amministrazione è proporzionato e giustificato dalla necessità di garantire la fruizione pubblica della strada in questione da parte della collettività.

15. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

16. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 18.08.2025 n. 7051