1. La ditta Earthbeats s.r.l. ha presentato in data 20 ottobre 2023, prot. n. 12835, al Comune di Sirolo una dichiarazione di Procedura abilitativa semplificata (P.A.S.) ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 per l’esecuzione dei lavori di installazione di un impianto fotovoltaico collocato a terra, su di un terreno di proprietà dei signori Carta Nembrini Gonzaga e affittato fino al 10 novembre 2024 alla società agricola Bruglia Leonardo e Fabrizio.
Espone l’appellante di avere stipulato con il proprietario del suolo un contratto preliminare di compravendita, registrato ad Ancona il 9 agosto 2023, al n. 6398 Serie IT. La durata del contratto preliminare è stata più volte prorogata per accordo delle parti in conformità a quanto previsto all’art. 3.1. del medesimo contratto.
1.2. In tale contesto, le parti convenivano che, su istanza scritta del promissario acquirente da presentarsi con un preavviso di almeno trenta giorni, il promittente venditore si sarebbe impegnato a procedere alla risoluzione anticipata del contratto di locazione limitatamente alle porzioni oggetto della promessa di vendita.
1.3. Dagli atti risulta, tuttavia, che la procedura di risoluzione anticipata non è stata attivata né conclusa, come confermato dalla dichiarazione resa dall’interveniente in data 5 dicembre 2024, nella quale si attesta che il contratto di affitto è cessato per naturale scadenza in data 10 novembre 2024, senza che sia stata formalizzata alcuna disdetta.
2. Pertanto, il Comune di Sirolo ha archiviato la PAS il 27 marzo 2024 ritenendo che Earthbeats non avesse la legittima disponibilità dei terreni, contestando la validità del contratto preliminare in presenza dell’affitto in corso.
3. La società ha impugnato il provvedimento dinanzi al T.a.r. per le Marche, sostenendo che: il contratto preliminare garantiva la disponibilità legittima dell’area; il diritto di prelazione non era più esercitabile; la giurisprudenza ammette titoli edilizi anche a chi possiede diritti obbligatori con il consenso del proprietario; il Comune ha violato il principio del giusto procedimento non motivando le ragioni ostative prima dell’archiviazione.
4. Il primo giudice ha respinto l’istanza cautelare; il Consiglio di Stato ha successivamente accolto l’appello cautelare, ritenendo che le questioni sollevate meritino un’ulteriore analisi nel giudizio di merito.
5. L’amministrazione ha ritenuto che il contratto preliminare, nella forma e nei contenuti presentati, non costituisse titolo idoneo a legittimare la presentazione del progetto e l’avvio dei lavori, stante la mancata disponibilità giuridica del fondo al momento della dichiarazione.
Inoltre, il Comune ha evidenziato che il contratto preliminare non ha conferito al promissario acquirente la facoltà di presentare il progetto, ma esclusivamente di svolgere attività propedeutiche alla sua elaborazione, come specificato al paragrafo 5 del contratto.
6. Nel giudizio è intervenuto il signor Simone Carta Nembrini Gonzaga, in qualità di proprietario e promittente venditore, con intervento ad adiuvandum.
7. Il T.A.R. per le Marche, Sez. I, con la sentenza impugnata n. 45/2025 ha respinto il ricorso.
7.1. Con il primo motivo la ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 6 del d.lgs. n. 28/2011 e l’eccesso di potere, sostenendo che il contratto preliminare di vendita fosse titolo idoneo a legittimare la presentazione della PAS, anche per analogia con la disciplina dei titoli edilizi. Ha inoltre ritenuto irrilevante la posizione dell’affittuario, che non aveva esercitato il diritto di prelazione.
7.2. Il giudice di primo grado ha ritenuto la censura infondata.
Invero, pur riconoscendo in astratto la possibilità di applicare per analogia l’art. 11, comma 1 del d.P.R. 380 del 2001, ha rilevato che, nel caso concreto, il preliminare non ha conferito la disponibilità effettiva del fondo, poiché il diritto di chiedere la risoluzione anticipata del contratto di affitto non era stato esercitato, e comunque il contratto si era risolto solo alla sua naturale scadenza, ben oltre la data di presentazione della PAS.
Inoltre, il contratto preliminare non ha autorizzato l’esecuzione dei lavori, ma solo attività preparatorie, nel rispetto delle colture e con obbligo di ripristino, a tutela dell’affittuario. La previsione di una procedura di risoluzione anticipata e la limitazione delle attività consentite dimostrano che le parti non intendevano trasferire immediatamente la disponibilità del fondo.
In conclusione, il titolo prodotto era astrattamente idoneo, ma non concretamente efficace alla data della dichiarazione PAS, in quanto il terreno era ancora nella piena disponibilità dell’affittuario, con attività incompatibili con l’installazione dell’impianto.
7.2. Con il secondo motivo di ricorso è stata dedotta la violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990 per mancata comunicazione del preavviso di rigetto, ma il Collegio ha respinto anche questa censura, posto che – anche ammettendo l’applicabilità dell’istituto partecipativo – nessun apporto collaborativo avrebbe potuto modificare l’esito del procedimento, trattandosi di una valutazione tecnica e vincolata, fondata su elementi già noti all’Amministrazione.
8. La ditta Earthbeats s.r.l. e – anche in proprio – Reinhold Gabloner hanno proposto ricorso in appello, con il quale hanno dedotto i seguenti motivi:
1) Error in iudicando: erroneità, ingiustizia, contraddittorietà e illegittimità della sentenza impugnata. Violazione dell’art. 6 d.lgs. n. 28 del 2011; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, errore sui presupposti, arbitrarietà e ingiustizia manifesta.
La società appellante censura la sentenza del T.A.R. nella parte in cui ha ritenuto insussistente, in capo alla stessa, il requisito della “disponibilità” delle aree interessate dalla realizzazione dell’impianto fotovoltaico, ai sensi dell’art. 6 comma 2 del d.lgs. n. 28/2011. Secondo il primo giudice, la presenza di un contratto di affitto agrario in essere al momento della presentazione della dichiarazione di PAS avrebbe precluso la disponibilità giuridica del fondo.
La parte appellante contesta tale ricostruzione, evidenziando come – in forza del contratto preliminare di compravendita stipulato con il proprietario del terreno – le sia stato attribuito il diritto potestativo di ottenere, a semplice richiesta, la risoluzione anticipata del contratto di affitto agrario. La menzionata facoltà troverebbe fondamento sia nel contratto preliminare, sia nel contratto di affitto stesso, che prevede l’assenso preventivo dell’affittuario alla risoluzione anticipata per porzioni di terreno su richiesta.
In virtù di tale assetto negoziale, l’appellante sostiene di essere titolare di una disponibilità giuridica pienamente conforme ai requisiti richiesti dalla normativa di settore, come interpretata dalla consolidata giurisprudenza amministrativa, la quale riconosce la sufficienza di un titolo obbligatorio (quale un contratto preliminare) purché sorretto dal consenso del proprietario.
La sentenza impugnata, nel confondere la disponibilità giuridica con la detenzione materiale del bene, ha introdotto un requisito non previsto dalla legge, in contrasto con la ratio semplificativa della PAS e con i principi di proporzionalità e di ragionevolezza.
Inoltre, la finalità del contratto preliminare – chiaramente orientata alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico – e la previsione di una caparra confirmatoria rafforzerebbero la serietà e la concretezza dell’impegno assunto dalle parti.
2) ERROR IN IUDICANDO: ERRONEITÀ, INGIUSTIZIA E ILLEGITTIMITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA. VIOLAZIONE DELL’ART. 10-BIS L. N. 241/1990 E DEL PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO.
Il T.A.R. ha ritenuto che Earthbeats non avesse un titolo valido per disporre delle aree destinate all’impianto fotovoltaico, e quindi non potesse collaborare utilmente con il Comune di Sirolo.
Tuttavia, posta l’esistenza del titolo legittimante, l’Amministrazione avrebbe dovuto inviare la comunicazione ex art. 10 l. n. 241 del 1990, che avrebbe permesso alla ditta appellante di dimostrare la propria legittimazione già in fase procedimentale.
9. Il Comune di Sirolo si è costituito in giudizio e ha depositato memoria in data 16 giugno 2025 e memoria di replica in data 25 giugno 2025.
9.1. L’appellante ha depositato memoria in data 16 giugno 2025 e memoria di replica in data 24 giugno 2025 e documenti attestanti la proroga del contratto preliminare di compravendita per il mese di luglio 2025.
10. Il Signor Simone Carta Nembrini Gonzaga ha depositato atto di intervento ad adiuvandum.
11. Nella camera di consiglio del 20 marzo 2025, l’istanza cautelare è stata rinunciata.
12. Alla pubblica udienza del giorno 17 luglio 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.
13. L’appello è infondato.
14. Con il primo motivo l’appellante sostiene che la sentenza impugnata sarebbe erronea, ingiusta, contraddittoria e illegittima per avere escluso che l’appellante abbia la disponibilità dei terreni, requisito richiesto dall’art. 6, comma 2, d.lgs. n. 28 del 2011, applicabile ratione temporis.
La tesi dell’appallante fonda sulle seguenti circostanze: 1) con il contratto preliminare di compravendita del 9 agosto 2023 il proprietario del terreno si è obbligato alla risoluzione del contratto di affitto di fondo rustico su semplice richiesta della promissaria acquirente (l’appellante); 2) in tal modo, il proprietario delle aree avrebbe attribuito alla società appellante il diritto potestativo di conseguire in qualsiasi momento e a sua insindacabile scelta la risoluzione, quanto alle aree di interesse, del contratto di affitto e la proprietà delle stesse; 3) il diritto del proprietario delle aree di risolvere in parte qua il contratto di affitto di fondo rustico con la società Agricola è espressamente previsto all’art. 5, comma 3, del contratto di affitto.
Inoltre la locuzione “disponibilità” utilizzata dall’art. 6, comma 2 del d.lgs. n. 28 del 2011 riecheggerebbe l’art. 11 del d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui il permesso di costruire può essere assentito, oltre che dal proprietario, anche a colui che “abbia titolo per richiederlo”.
Pertanto, il titolo di disponibilità delle aree può rinvenirsi nel contratto preliminare di compravendita del 9 agosto 2023 e non potrebbe ritenersi pregiudicato dalla presenza al momento della presentazione del PAS di un contratto di affitto di fondo rustico a favore di terzi contenente la previsione espressa dello scioglimento anticipato del rapporto locatizio a semplice richiesta del proprietario.
14.1. Il motivo è infondato.
In primo luogo, deve richiamarsi l’orientamento già assunto da questo Consiglio di Stato (cfr. sentenza del 24 febbraio 2025 n. 1566/2025) per cui “la disponibilità delle aree necessarie alla realizzazione dell’impianto deve essere preventiva e non successiva alla formazione del titolo e deve riguardare non solo gli “immobili interessati dall’impianto” ma anche le “opere connesse” (Cons. Stato, sez. IV, 4 gennaio 2023, n. 130)”.
Nel caso in esame, al momento della presentazione della domanda di PAS, la disponibilità delle aree era in capo alla società Agricola Bruglia Leonardo e Fabrizio s.s. e non in capo alla società appellante, che aveva presentato la domanda per la realizzazione del relativo progetto.
Inoltre, non è stata data applicazione all’art. 6.2. del contratto preliminare poiché l’appellante non ha esercitato il diritto potestativo di richiedere che il promittente venditore chiedesse la risoluzione anticipata del contratto di affitto.
La clausola del contratto preliminare, oltre ad essere rimasta inattuata, non vale comunque a dimostrare la disponibilità delle aree al momento della presentazione della domanda di PAS.
Pertanto, non sussisteva alcuna relazione qualificata dell’appellante con il bene poiché al momento della presentazione della domanda, il contratto preliminare era condizionato all’avveramento di diverse condizioni, non verificatesi.
Sotto questo profilo, è inconferente la giurisprudenza richiamata dall’appellante relativa ad una fattispecie relativa ad un terreno oggetto di pignoramento che riguarda istituto del tutto differente rispetto a quello in esame. Risulta invece calzante con la presente fattispecie, la sentenza del 4 gennaio 2023 n. 130 laddove ha affermato che “Al riguardo, va innanzitutto rimarcata la circostanza – su cui insiste la difesa comunale – per cui il contratto stipulato tra la Cassino Società Agricola S.r.l. ed il sig. G. il 6 maggio 2013 ha natura di mero contratto preliminare e, come tale, non costituisce alcun diritto reale in capo a detta società, essendo solo fonte dell’obbligo di addivenire alla stipula del definitivo”.
Ed inoltre “– non è vero che, in base alla scrittura privata dell’8 maggio 2013, il contratto di affitto di fondo rustico stipulato il 1° febbraio 2013 tra il sig. G. ed il sig. A. sia stato automaticamente risolto. La predetta scrittura reca, infatti, un’insanabile contraddizione su tale punto: mentre all’art. 3 di essa si legge che le parti si danno reciprocamente atto dell’assenza di vincoli sulla part. n. 149 del fg. n. 62 (già oggetto del contratto di affitto), discendenti da precedenti atti intercorsi tra il Fornitore (sig. A.) ed il Proprietario (sig. G.), cosicché tali atti devono intendersi “risolti ad ogni effetto” con la sottoscrizione della scrittura stessa, il precedente art. 2, alla lett. c), prevede l’impegno del Fornitore e del Proprietario all’immediata risoluzione del contratto di affitto, onde agevolare la cessione del diritto di superficie sui terreni alla società, nonché l’avvio dei lavori di costruzione dell’impianto. Ma è evidente che se le parti assumono l’impegno di procedere alla risoluzione del contratto di affitto, quest’ultimo non è ancora risolto ed anzi occorre un ulteriore atto per la sua risoluzione: atto di cui non v’è traccia nella documentazione prodotta”.
Nel giudizio in esame, il contratto di affitto non era ancora risolto, al momento della presentazione dell’istanza di PAS, anche se la parte promittente venditrice aveva assunto l’impegno di procedere alla risoluzione né risulta agli atti che vi sia stata la risoluzione del contratto di affitto al momento della presentazione della domanda.
In relazione, altresì, alla censura con la quale l’appellante afferma il diverso significato che avrebbe nell’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 la locuzione “disponibilità” rispetto ai concetti di “possesso” e di “detenzione” e alla eventuale analogia con l’art. 11 d.P.R. n. 380/2001 in materia edilizia (che si riferisce a “chi abbia titolo per richiedere” il permesso di costruire etc…), non si condivide tale assunto, almeno nel senso indicato dall’appellante poiché la disponibilità deve essere ancorata al momento della presentazione della domanda e quindi effettiva a quel momento, caratteristica che confligge con la presenza di un mero contratto preliminare.
15. Con il secondo motivo l’appellante si duole perché l’amministrazione non avrebbe inviato la comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis l. n. 241 del 1990 s.m.i., il che non avrebbe consentito all’appellante di rappresentare e far valere, fin dalla fase endoprocedimentale, la propria legittimazione a presentare la domanda di PAS e l’assenza di ragioni ostative.
15.1. Il motivo è infondato.
Il preavviso di rigetto (rectius di archiviazione) e l’avvio della interlocuzione procedimentale non avrebbero comunque modificato il quadro così come sopra ricostruito e non avrebbero potuto condurre a un diverso esito trattandosi di una determinazione non discrezionale ma basata su accertamento tecnico, poiché “risulta dalla documentazione esibita dal richiedente la PAS, che la disponibilità del terreno dove si intende realizzare l’impianto compete al terzo affittuario, il quale è anche espressamente titolare del diritto di prelazione in caso di alienazione del terreno medesimo. In capo alla società Earthbeats non sussiste dunque attualmente una relazione qualificata con il bene di natura reale, mentre i diritti obbligatori derivanti dal contratto preliminare di compravendita sono condizionati dal possibile esercizio della prelazione spettante all’affittuario, il quale ha oltretutto la disponibilità materiale del terreno”.
16. Con l’intervento ad adiuvandum sono proposti motivi sostanzialmente identici a quelli proposti con l’appello sicché si rinvia ai paragrafi precedenti per le motivazioni del loro respingimento.
17. In conclusione, per le suindicate motivazioni, l’appello deve essere respinto e uguale sorte deve avere l’intervento ad adiuvandum.
18. Le spese del giudizio possono essere compensate sussistendo giusti motivi in relazione alla particolarità della fattispecie.
Cons. di Stato, sent., 15.12.2025, n. 9895