1. L’appello è infondato.
2. Con l’unico motivo di appello si censura l’ordinanza collegiale impugnata per violazione dell’art. 24 comma 1, l. n. 241 del 1990 e dell’art. 2, comma 1, lett. a), d.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200 atteso che, a differenza di quanto sostenuto dal primo giudice, nel caso di specie il parere di cui si chiede l’ostensione non sarebbe stato reso in relazione ad una lite in potenza o in atto ma avrebbe natura di atto endoprocedimentale.
Si deduce in proposito che:
– in accordo alla giurisprudenza di questo Consiglio sarebbe irrilevante che il procedimento sia stato avviato d’ufficio, al fine di ricondurre il parere dell’Avvocatura dello Stato nell’una o nell’altra categoria atteso che detto elemento non sancirebbe, di per sé, l’attrazione alla categoria dei pareri resi nell’ambito di una lite in potenza o in atto;
– irrilevante sarebbe anche la consapevolezza che il provvedimento finale emanato a seguito del parere sia suscettibile di incidere negativamente nella sfera giuridica del Consorzio;
– il reale discrimine sarebbe invece costituito invece dalla funzione assolta da tale parere;
– non sarebbe possibile rilevare la natura contenziosa del parere erariale ex post, in ragione di accadimenti successivi all’espletamento della funzione consultiva (quali l’avvenuta instaurazione di un giudizio);
– le circostanze concrete secondo cui si è svolto il procedimento amministrativo dimostrerebbero che, nel caso di specie, il parere reso dall’Avvocatura dello Stato non sarebbe stato in alcun modo finalizzato a suggerire strategie difensive o future condotte processuali, quanto piuttosto a costituire un apporto istruttorio, sollecitato dal Ministero nell’ambito del procedimento, al fine di assumere la decisione finale di competenza dell’amministrazione attiva.
Con riguardo a tale ultimo aspetto si aggiunge che:
– con provvedimento del 28 settembre 2023 il Ministero ha contestato al Consorzio di tutela lo svolgimento di attività di imbottigliamento della Denominazione di Origine Protetta dell’Aceto Balsamico Tradizionale di Modena (“DOP ABTM”) ritenendo che “esuli dalle funzioni attribuite per legge al Consorzio di tutela”; ha quindi contestualmente assegnato al Consorzio il termine di 30 giorni per “fornire eventuali giustificazioni a supporto dell’attività svolta”, con avvertenza che “In assenza di riscontro, si invita codesto Consorzio a cessare dallo svolgimento di tale attività entro, e non oltre, il 31 dicembre del corrente anno, pena l’avvio del procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 5, comma 2, lett. e) del Decreto dipartimentale in oggetto indicato”;
– il Consorzio di tutela, con nota corredata da documentazione ed inviata a mezzo pec in data 20 ottobre 2023 ha fornito elementi volti a dimostrare la piena legittimità dell’attività di imbottigliamento svolta dal Consorzio;
– il Ministero ha preso atto della citata nota del 20 ottobre 2023 del Consorzio, e con successiva pec del 17 novembre 2023 ha pertanto comunicato che “Facendo seguito ai colloqui telefonici intercorsi, si rappresenta che il termine assegnato del 31 dicembre c. a. per la cessazione dell’attività di imbottigliamento è valido in assenza di controdeduzioni da parte del consorzio. Atteso che tali controdeduzioni, invece, sono pervenute e necessitano di un accurato approfondimento istruttorio, qualora all’esito dell’approfondimento stesso il contenuto dispositivo della nota dovesse essere confermato, si provvederà contestualmente ad assegnare un nuovo termine per la cessazione dell’attività di imbottigliamento”;
– tale approfondimento istruttorio si è sostanziato nella richiesta di parere all’Avvocatura dello Stato;
– in base alle “risultanze espresse dalla Sez. II dell’Avvocatura di Stato” il Ministero ha assunto la decisione amministrativa di imporre al Consorzio la cessazione dell’attività di imbottigliamento.
2.1 Il motivo non coglie nel segno.
La giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito che “l’accesso ai pareri legali deve essere negato qualora il parere venga espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio. Gli stessi pareri devono invece considerarsi soggetti all’accesso allorché abbiano una funzione endoprocedimentale e siano quindi correlati ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad essi collegato anche solo in termini sostanziali” (ex multis Cons. Stato. Sez. V, 10 febbraio 2025, n. 1049 e, in precedenza, Consiglio di Stato sez. V, 5 maggio 2016, n. 1761).
Il primo giudice ha fatto corretta applicazione al caso di specie del suddetto orientamento ritenendo che il parere di cui si chiede l’ostensione sia stato sì richiesto e reso dall’Avvocatura nell’ambito di un procedimento ma allorquando si era già a venuta a creare una situazione destinata a sfociare, secondo l’id quod plerumque accidit, in un contenzioso (con conseguente integrazione della causa di esclusione dell’accesso di cui all’art. 2, co. 1, lett. a), d.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200 relativa ai “pareri resi in relazione a lite in potenza o in atto e la inerente corrispondenza”).
Ciò emerge con nettezza se si pone mente al concreto svolgimento della seriazione procedimentale. E infatti non si può obliterare che nella vicenda in esame il procedimento si è aperto con la nota del 28 settembre 2023 con cui il Ministero ha contestato al Consorzio di tutela lo svolgimento di attività di imbottigliamento della DOP ed ha assegnato al Consorzio medesimo il termine di 30 giorni per “fornire eventuali giustificazioni a supporto dell’attività svolta” con espresso avviso che “In assenza di riscontro, si invita codesto Consorzio a cessare dallo svolgimento di tale attività”.
Il Consorzio vi ha dato riscontro con nota inviata a mezzo PEC in data 20 ottobre 2023 fornendo elementi volti a dimostrare la piena legittimità dell’attività di imbottigliamento svolta dal Consorzio (e quindi, in buona sostanza, a contestare la prospettazione iniziale del Ministero).
Ne discende che, nel momento in cui è stato richiesto il rilascio del parere (peraltro facoltativo e non imposto da alcuna norma speciale di legge), già si profilava in maniera concreta l’insorgenza di una controversia (come poi del resto effettivamente accaduto con l’impugnazione del provvedimento finale del Ministero da parte del Consorzio).
Di ciò si può trarre conferma dalla circostanza che questo Consiglio, investito di analoga richiesta di parere da parte del Ministero sulla vicenda che occupa, ha dichiarato la stessa inammissibile rilevando che “il quesito è dall’Amministrazione infatti formulato con riguardo a procedimento sanzionatorio già avviato ed è correlata a contenziosi quanto meno potenziali” (Cons. Stato, sez. I, parere n. 20/2025).
2.2 In siffatto inequivoco quadro a nulla vale obiettare che il Ministero abbia, da par suo, qualificato, nella nota interlocutoria del 20 ottobre 2023, come “approfondimento istruttorio” la richiesta di parere all’Avvocatura dello Stato.
Trattasi, infatti, di dato meramente formale che si scontra ed appare superato dalla evidente connessione del rilascio del parere medesimo con il profilarsi di un contenzioso.
3. Per le ragioni esposte, l’appello è infondato e va respinto.
4. Sussistono nondimeno, anche in ragione della posizione subiettiva di parte appellante, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.
CONSIGLIO DI STATO, VI – sentenza 18.02.2026 n. 1316