1. Seatt – Servizi Avanzati Tecnologici e Terapeutici Società Cooperativa Sociale (ora G.S.M – Gestione Servizi Multiservice – Società Cooperativa Sociale) ha partecipato alla gara indetta dall’Inps Direzione Regionale Puglia, per l’affidamento dei “Servizi amministrativi presso gli uffici giudiziari della Puglia a supporto della Funzione Legale INPS”. Si trattava di una procedura negoziata mediante Richiesta di Offerta (RdO) sul Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA) suddivisa in 3 Lotti da aggiudicarsi con il criterio del minor prezzo.

2. Gli importi a base di gara, desumibili dal relativo disciplinare, erano di € 47.000,00 per il lotto 1, € 26.000,00 per il lotto 2 e € 13.000,00 per il lotto 3, quindi pari a complessivi € 86.000,00.

3. Seatt presentava la sua offerta per tutti e tre i lotti in oggetto e risultava aggiudicataria solamente del lotto n. 3. Al contempo, occupando la terza posizione in graduatoria nel lotto n. 1 e la seconda posizione nel lotto n. 2, Seatt chiedeva di esercitare l’accesso formale, mediante visione ed estrazione di copia, ex art. 22 L. n. 241/1990 e s.m.i., e art. 53 d.lgs. n. 50/2016, e s.m.i., della documentazione riferita ai predetti lotti nn. 1 e 2.

4. Esaminata la documentazione, l’appellante, decideva di non proporre ricorso relativamente ai lotti nn. 1 e 2 e di rinunciare all’aggiudicazione del lotto n. 3, non avendo ancora sottoscritto il relativo contratto, informando la stazione appaltante.

5. L’Inps ha proceduto allo scorrimento della graduatoria aggiudicando il lotto n. 3 alla seconda classificata.

6. A seguito della nota dell’Inps – Direzione Regionale Puglia 23 febbraio 2022 prot. n. 2434, l’ANAC ha avviato il procedimento “per l’inserimento dell’annotazione nel casellario informatico, ai sensi dell’art. 213, comma 10, del D.Lgs. 50/2016” e lo ha concluso con i provvedimenti che sono stati impugnati dinanzi al TAR Lazio. Il ricorso è stato respinto dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio con sentenza n. 14205/2024.

7. Di tale sentenza, Gsm Gestione Servizi Multiservice – Società Cooperativa Sociale, già Seatt, ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello.

8. Hanno resistito al gravame l’ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione e l’Inps, chiedendone il rigetto.

9. Alla udienza pubblica del 30 gennaio 2025, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

Diritto

10. Le argomentazioni dell’appellante necessitano di una sintesi al fine di inquadrare con ordine le questioni sottoposte al Collegio e le critiche mosse alla sentenza impugnata.

11. Le censure possono essere così sintetizzate:

a) l’art. 108, comma 4, d.lgs. n. 50/2016, vigente all’epoca dei fatti, così dispone(va): “Qualora, al di fuori di quanto previsto al comma 3, l’esecuzione delle prestazioni ritardi per negligenza dell’appaltatore rispetto alle previsioni del contratto, il direttore dei lavori o il responsabile unico dell’esecuzione del contratto, se nominato gli assegna un termine, che, salvo i casi d’urgenza, non può essere inferiore a dieci giorni, entro i quali l’appaltatore deve eseguire le prestazioni. Scaduto il termine assegnato, e redatto processo verbale in contraddittorio con l’appaltatore, qualora l’inadempimento permanga, la stazione appaltante risolve il contratto, fermo restando il pagamento delle penali”; nulla di ciò sarebbe avvenuto nella procedura di gara in questione;

b) la disposizione non si riferisce e/o si applica solamente all’esecuzione avviata, ma anche in caso di mancato avvio della stessa;

c) Seatt aveva fatto accesso agli atti e aveva “concordato” con la stazione appaltante la non proposizione del ricorso relativamente ai lotti nn. 1 e 2 e, contestualmente, anche la rinuncia – “preannunciata/concordata” del pari con la stazione appaltante – all’aggiudicazione del lotto n. 3, non avendo ancora sottoscritto il relativo contratto e tenuto conto del modestissimo importo a base di gara del lotto n. 3 (€ 13.000,00);

d) in questo contesto, non essendosi verificata alcuna delle condizioni previste dal succitato art. 108, comma 4, del codice all’epoca vigente, sarebbe ingiustificato far ricadere su Seatt la mannaia dell’annotazione nel casellario informatico, peraltro in assenza di inaffidabilità del contraente ex art. 80, comma 5, lett, c), c-bis, c-ter, c-quater, d.lgs. n. 50/2026, all’epoca vigente;

e) i primi Giudici hanno, inoltre, affermato che la mancata audizione di cui all’art. 15 della delibera 861/2019 non inficia in alcun modo l’istruttoria svolta dall’ANAC, tenuto conto che le garanzie procedimentali non possono ridursi a mero rituale formalistico, con la conseguenza che, nella prospettiva del buon andamento dell’azione amministrativa, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle pretese partecipative, ma è anche tenuto ad indicare o allegare, specificamente, gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento;

f) l’illegittimità dell’iscrizione per mancanza dei presupposti sarebbe evidente anche sotto tale profilo, non potendosi considerare gravi le circostanze in fatto; la motivazione non risulterebbe dal provvedimento impugnato anche e principalmente perché non è stata consentita a Seatt la partecipazione procedimentale;

g) la mera valenza di pubblicità notizia non solo non esonera(va) l’Autorità da una valutazione in ordine all’interesse alla conoscenza delle vicende segnalate dalla stazione appaltante, perché l’annotazione non può essere disposta in relazione a fatti manifestamente inconferenti con la finalità del casellario di mettere a disposizione notizie utili, ma la obbliga(va) a dare conto della sussistenza di tale interesse attraverso un processo motivazionale che, per quanto sintetico, non può ridursi ad una assertiva affermazione di conferenza della notizia;

h) il tentativo di giustificare la correttezza dell’operato dell’ANAC “mitigandolo” con la “completezza dell’annotazione” sarebbe l’ulteriore conferma che l’Autorità non ha compiuto un’adeguata valutazione dell’utilità concreta dell’annotazione medesima ai fini dell’apprezzamento dell’affidabilità dell’operatore che le stazioni appaltanti avrebbero potuto compiere in relazione a successive procedure di gara.

12. Le censure così sintetizzate, sostanzialmente ribadite nella memoria depositata il 28 dicembre 2024, possono a questo punto essere esaminate.

13. Le questioni da affrontare sono due:

a) la particolarità dei fatti all’origine della controversia;

b) il perimetro del vaglio dell’utilità della notizia ai fini della tenuta del Casellario informatico.

14. Quanto al primo punto va precisato che corrisponde al vero quanto sostenuto sia dalla difesa di ANAC sia dalla difesa dell’Inps in ordine al fatto che era già stato effettuato l’invio a sistema del documento di stipula sottoscritto con firma digitale dal Punto Ordinante. Si tratta della modalità utilizzata nelle gare effettuate sul portale mercato elettronico della P.A., nota a ogni operatore economico diligente. Il manuale delle regole del sistema di e-procurement della pubblica amministrazione deve essere rispettato dalle stazioni appaltanti e dagli operatori economici.

14.1. Seatt (oggi GSM) era tenuta ad adempiere alle obbligazioni derivanti dall’aggiudicazione dell’appalto. Tutte le considerazioni relative a rinunce a ricorsi che la stessa Seatt avrebbe, in ipotesi, voluto proporre avverso l’aggiudicazione dei lotti 1 e 2 della gara sono irrilevanti.

15. Quanto al secondo punto, l’annotazione nel casellario informatico ai sensi dell’art. 213 comma 10 del d.lgs. n. 50 del 2016, deve avvenire nei casi in cui risulti che i fatti da annotare non siano manifestamente inconferenti rispetto alla finalità di tenuta del casellario (Consiglio di Stato sez. V, 23 giugno 2022, n. 5189). Il compito affidato all’ANAC consiste nella realizzazione di una banca dati integrata, che raccolga le informazioni e le notizie rilevanti per le stazioni appaltanti in vista della verifica del possesso dei requisiti generali e speciali degli operatori economici il cui accertamento è comunque riservato alla stazione appaltante nell’ambito della singola procedura di gara (Consiglio di Stato sez. III, 2 agosto 2021, n. 5659).

15.1. L’ANAC deve porre tutte le stazioni appaltanti in condizione di conoscere eventi riguardanti l’operatore economico, potenzialmente in grado di incidere sull’affidabilità di quest’ultimo ai fini della partecipazione a pubbliche gare.

15.2. Tale annotazione, peraltro, assolve alla finalità di tenuta del Casellario che è quella di rendere nota al mercato ogni notizia utile riguardante la condotta degli operatori economici, notizia che è certo rilevante, ma che non comporta automatismi espulsivi dalle gare. Non è superfluo osservare che il confine tra cause di esclusione automatica e cause di esclusione non automatica è stato tracciato in modo ancor più netto nel nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36 del 2023.

15.3. L’Autorità ha motivato l’affermazione che la notizia fosse “utile” alle altre stazioni appaltanti per il futuro esercizio del potere discrezionale di apprezzamento in punto di affidabilità del concorrente. L’utilità della notizia è in linea di principio configurabile nel caso della mancata stipulazione del contratto per fatto “riconducibile” all’operatore economico, e in particolare nel caso di rifiuto opposto dall’operatore economico aggiudicatario alla stipula del contratto (in questo caso si tratta di un mancato avvio dell’esecuzione contrattuale, come chiaramente evidenziato nell’annotazione). In generale, sussiste un interesse pubblico attuale e concreto all’annotazione della notizia della mancata stipulazione del contratto per fatto “riconducibile” all’affidatario, in quanto notizia “utile” ai fini della tenuta del Casellario informatico, cioè di notizia “utilizzabile” da altre stazioni appaltanti, insieme a tutti gli altri elementi del caso concreto, per valutare l’affidabilità dell’operatore economico (Consiglio di Stato, Sez. V, 1° luglio 2024 n. 5781). Tale “utilità” è delimitata dalla natura di banca dati attribuita al Casellario informatico dalla normativa applicabile, restando sempre libere le stazioni appaltanti di apprezzare sia le notizie annotate che altre vicende professionali dell’operatore economico (cfr. Cons. Stato, III, 2 agosto 2021, n. 5659). Va ancora specificato che il contratto, in realtà, si era perfezionato mediante sottoscrizione con firma digitale da parte del Punto Ordinante e invio del documento di stipula generato dal sistema, come previsto per le procedure negoziate sotto soglia per l’acquisizione di beni e servizi nel Mercato Elettronico della P.A. (esattamente ciò che è riportato nell’annotazione).

15.4. Quel che è accaduto è che, di fronte a una risoluzione per inadempimento, l’Autorità non ha fatto altro che adempiere ai suoi compiti che sono, in quest’ambito, quelli di mettere le stazioni appaltanti nelle condizioni di conoscere eventi riguardanti l’operatore economico, potenzialmente in grado di incidere sulla sua affidabilità ai fini della partecipazione a pubbliche gare.

15.5. La sentenza impugnata merita integrale conferma poiché perfettamente in linea con la pacifica giurisprudenza di questa Sezione in ordine ai presupposti per l’iscrizione delle notizie utili nel Casellario informatico. Un passaggio motivazionale sella sentenza del primo Giudice, dà espressamente conto del fatto la notizia annotata “si presenta completa, in quanto menziona comunque la diversa lettura che l’impresa fornisce degli eventi, laddove riferisce che la SEATT “ha eccepito che la rinuncia all’affidamento è avvenuta in una fase antecedente alla sottoscrizione contrattuale poiché il contratto non si era ancora perfezionato, e che il successivo scorrimento della graduatoria non è stato in alcun modo pregiudizievole per il servizio né ha comportato alcun onere aggiuntivo per la S.A. Ha infine precisato che non vi è stata alcuna negligenza né ritardo nello svolgimento del servizio per attribuire all’impresa il connotato dell’inaffidabilità”, risultando così pienamente rispettato il criterio redazionale dell’annotazione, più volte enunciato da questo Tribunale e corollario dei principi di proporzionalità e ragionevolezza invocati dalla ricorrente, in forza del quale l’A.N.A.C. “nei casi in cui in sede istruttoria siano emerse diverse ricostruzioni del medesimo fatto ad opera delle parti interessate, [è] tenuta, quanto meno, a dare conto di tali emergenze in sede di redazione dell’annotazione”. Anche le contestazioni in ordine all’asserita violazione delle garanzie partecipative sono infondate dal momento che il deposito delle memorie aveva già ampiamente rappresentato i fatti da parte dei soggetti interessati.

16. Per le ragioni sopra esposte l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

Cons. Stato, V, sent., 03.06.2025, n. 4794