1. La signora Domenica Furnari, con atto notificato all’Ufficio legislativo e legale, tramite p.e.c. il 28 febbraio 2024, ha proposto ricorso straordinario per l’annullamento, previa sospensione cautelare, dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Merì n. 29 del 25 ottobre 2023, che le ha ordinato il rilascio dell’immobile di proprietà comunale, «in quanto occupato in assenza dei presupposti di legge».

2. La ricorrente espone di avere avanzato nel 2008 richiesta per l’assegnazione di un alloggio, non utilizzato, per il proprio nucleo familiare; con successiva ordinanza sindacale n. 33 del 30 ottobre 2008, il Sindaco pro tempore requisiva l’alloggio in questione, assegnandolo alla ricorrente per sopperire all’emergenza abitativa.

Con nota prot. N. 1673 del 29 febbraio 2016, il Sindaco del Comune di Merì comunicava che le competenze relative agli alloggi di edilizia residenziale pubblica erano state trasferite dall’I.A.C.P. di Messina al predetto Comune; invitava, pertanto, la ricorrente «ad osservare gli adempimenti richiesti: attestazione da cui si evinceva che l’inquilino abitava nell’abitazione assegnata, ricognizione delle mensilità pagate negli ultimi due anni e documentazione necessaria per le determinazioni dei canoni di locazione per l’anno 2016».

La ricorrente riferisce di non avere «mai ricevuto il tagliando per ritirare la raccomandata».

Con successiva nota prot. 9911 del 14 dicembre 2016, il Sindaco del Comune di Merì invitava, nuovamente, la ricorrente a trasmettere la documentazione richiesta con la predetta nota n. 1673 del 2016, anche in questa occasione, la ricorrente riferisce di non avere «mai ricevuto il tagliando per ritirare la raccomandata».

In seguito, con istanza n. 4115 del 30 aprile 2019, la ricorrente, avvalendosi della sanatoria ex art. 63 della legge regionale n. 8 del 2018, richiedeva l’assegnazione dell’alloggio.

Ha, poi, presentato un’ulteriore istanza, in data 28 luglio 2021, per la regolarizzazione del contratto di locazione e successivo acquisto, come già chiesto nel 2019.

Lamenta, infine, che «in data 19.01.2024 viene eseguito lo sfratto, senza che il Sindaco abbia mai riscontrato le mie richieste di sanatoria, successiva regolarizzazione ed acquisto e successive diffide inoltrate, dopo la notifica dello sfratto».

3. Il ricorso è affidato ai seguenti non rubricati motivi:

«L’emissione dell’ordinanza di che trattasi è priva di efficacia, visto che la materia oggetto di ricorso è di competenza del Responsabile e non del Sindaco;

Gli alloggi sono stati trasferiti dall’IACP esclusivamente per la vendita, legge Regionale 2013;

Nessun importo è dovuto al Comune, evidenziando che i canoni sono stati tutti pagati all’Iacp, prima del trasferimento dei fascicoli all’Ente per la vendita.».

4. Con parere n. 156/2024, reso nell’adunanza del 27 giugno 2024, il Consiglio ha respinto la domanda cautelare «per difetto di fumus boni iuris e di periculum in mora, in quanto:

a) l’ordinanza sindacale n. 33 del 30 ottobre 2008 aveva limitato espressamente l’assegnazione dell’alloggio in questione ad un periodo di dodici mesi;

b) la ricorrente non contesta quanto affermato nella gravata ordinanza sindacale, circa l’insussistenza del requisito reddituale;

c) non sembra sussistere la lamentata incompetenza del Sindaco, dato che la gravata ordinanza si pone come un contrarius actus rispetto alla precedente ordinanza sindacale del 2008;

d) lo sfratto risulta già eseguito il 19 gennaio 2024 (pag. 3 del ricorso);

e) le questioni inerenti al diritto all’acquisto dell’immobile de quo ed al pagamento dei canoni fuoriescono dal perimetro del presente procedimento;».

Con d.P.Reg. n. 158 del 23 luglio 2024 è stata, pertanto, respinta l’istanza di sospensione cautelare avanzata con il ricorso.

5. Il comune di Merì, con p.e.c. del 10 maggio 2024, ha trasmesso la documentazione utile per la trattazione del gravame e il rapporto previsto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971.

Nel rapporto il Comune ha eccepito, in via preliminare, il difetto di giurisdizione.

Sul denunciato difetto di competenza del Sindaco ad adottare l’atto impugnato evidenzia che alla ricorrente «era stato consentito di immettersi nel possesso dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica, per un arco temporale limitato a mesi 12, …, giusta Ordinanza Sindacale n. 33/08 del 30/10/2008. Essendo venuti meno i presupposti fondanti l’adozione dell’Ordinanza del 2008, ossia le ragioni di grave necessità familiare, sicurezza personale e la “temporaneità” (sono decorsi ben 15 anni!!), il Sindaco (la stessa autorità che aveva concesso l’occupazione temporanea) ha disposto il rilascio dell’immobile incidendo, con un “contrarius actus” ad effetto restrittivo, sulle situazioni giuridiche …, che l’Ordinanza del 2008 aveva “ampliato”».

Nel merito deduce l’assenza dei requisiti per la sanatoria prescritti dalla normativa regionale, in quanto la ricorrente «non avrebbe comunque avuto i requisiti di reddito prescritti, essendo dipendente comunale, e non ha mai dimostrato che né lei né i componenti il proprio nucleo familiare, compreso il coniuge separato fossero titolari del diritto di proprietà, usufrutto, uso o abitazione nello stesso Comune o in Comuni limitrofi su di un alloggio adeguato alle esigenze del proprio nucleo familiare».

6. Con nota del 25 luglio 2024, l’Ufficio legislativo e legale ha comunicato alla ricorrente di aver completato l’acquisizione della documentazione utile alla decisione del gravame, concedendo un termine per l’esercizio del diritto d’accesso e per la presentazione di eventuali memorie.

La ricorrente si è avvalsa del diritto d’accesso e della facoltà di produrre memorie.

Nella memoria del 25 settembre 2024 la ricorrente «contesta quanto affermato nell’ordinanza, in quanto i redditi dichiarati nella sanatoria, consentivano alla sottoscritta la regolarizzazione del contratto» e allega l’estratto della GURS n. 23 del 17 maggio 2013, contenente l’art. 10 della legge regionale n. 9 del 2013, rubricato «Disposizioni in materia di alienazione e riscatto di alloggi popolari», ove al comma 2 si legge: «I comuni e gli enti gestori di patrimonio residenziale pubblico alienano gli immobili residenziali locati o comunque condotti o detenuti da soggetti aventi i requisiti previsti dalla legge regionale 9 agosto 2002, n. 11 e successive modifiche ed integrazioni, ancorché non siano stati perfezionati gli atti di regolarizzazione dei contratti di locazione, fermo restando il pagamento dei canoni arretrati eventualmente dovuti.».

7. Il ricorso – per cui non risulta pagato il contributo unificato, con invito alla Segreteria di procedere agli incombenti necessari – è ricevibile in quanto proposto il 28 febbraio 2024 nel termine di centoventi giorni, prescritto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971, dalla data di notifica dell’ordinanza impugnata (31 ottobre 2023).

8. Il ricorso, tuttavia, incorre nella pregiudiziale declaratoria di inammissibilità in quanto la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.

8.1. In materia di alloggi di edilizia residenziale pubblica, come ripetutamente affermato dalla Corte regolatrice della giurisdizione, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, «è necessario tenere distinta la prima fase, antecedente all’assegnazione dell’alloggio, di natura pubblicistica, da quella successiva all’assegnazione, di natura privatistica, nella quale la posizione dell’assegnatario assume natura di diritto soggettivo, dovendosi attribuire alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie attinenti a pretesi vizi di legittimità dei provvedimenti emessi nella prima fino all’assegnazione, mentre sono riconducibili alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o di risoluzione del rapporto.» (Cass., Sez. Un., 18 febbraio 2021, n. 4366).

In applicazione del superiore principio questo Consiglio ha declinato, in casi analoghi, la giurisdizione in favore del giudice ordinario, in quanto «il sindacato sugli ordini di rilascio o sgombero di alloggi pubblici occupati abusivamente, in assenza dunque di qualsiasi titolo concessorio non rientra nella materia dell’assegnazione degli alloggi di edilizia economica e popolare, sicché la cognizione delle relative controversie spetta al giudice ordinario, dal momento che gli occupanti finiscono per contestare lo stesso potere della pubblica autorità di agire in via esecutiva, sebbene l’ordine di rilascio sia un atto imposto dalla legge e non consista in un esercizio di discrezionalità amministrativa che richieda di volta in volta una valutazione del pubblico interesse» (Cgars, sez. riun., 15 giugno 2020, n. 190; id., 21 ottobre 2019, n. 188; id., 6 agosto 2019, n. 111; id., 20 marzo 2015, n. 270; id., 27 giugno 2014, n. 609).

Muovendo da tale distinzione, costituisce principio ormai consolidato quello secondo cui in tema di edilizia residenziale pubblica, la controversia introdotta da chi si opponga a un provvedimento comunale di rilascio di alloggi a uso abitativo, occupato sine titulo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

In tale ipotesi viene, infatti, in rilievo il diritto dell’amministrazione ad agire esecutivamente per il recupero dell’immobile, essendo l’ordine di rilascio un atto dovuto, imposto direttamente dalla legge, e non l’espressione di un potere discrezionale fondato su una valutazione dell’interesse pubblico: sicché decidere se vi sia o meno titolo al godimento dell’immobile controverso è questione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo, con rinveniente devoluzione della cognizione al G.O..

Il superiore principio va affermato anche qualora sia dedotta l’illegittimità del provvedimento amministrativo (ordine di sgombero), del quale «è eventualmente possibile la disapplicazione da parte del giudice, chiamato a statuire sull’esistenza delle condizioni richieste dalla legge per dare corso forzato al rilascio del bene (Cass., Sez. Un., 7 luglio 2011, n. 14956; Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2017, n. 24148; Cass., Sez. Un., 5 aprile 2019, n. 9683; Cass., Sez. Un., 24 maggio 2019, n. 14267; Cass., Sez. Un., 15 gennaio 2021, n. 621; Cass., Sez. Un., 20 luglio 2021, n. 20761; Cass., Sez.Un., 30 marzo 2022, n. 10244).» (Cass., Sez. Un., 26 dicembre 2024, n. 34502).

Sussiste, dunque, la giurisdizione del giudice ordinario per tutte le controversie attinenti alla fase successiva al provvedimento di assegnazione, «giacché nell’ambito di detta fase la pubblica amministrazione non esercita un potere autoritativo, ma agisce quale parte di un rapporto privatistico di locazione» (Cass. Sez. Un. 9 febbraio 2023, n. 4012).

Ai fini del riparto di giurisdizione, non assume rilievo la qualificazione della situazione giuridica soggettiva operata dalla parte ricorrente, ma la sua effettiva natura di diritto soggettivo o interesse legittimo, quale emerge dai fatti dedotti e dal rapporto giuridico sostanziale controverso.

Il criterio dirimente è, infatti, quello del petitum sostanziale, inteso come bene della vita concretamente perseguito con l’azione giustiziale (Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350).

8.2. Nel caso in esame il petitum sostanziale del ricorso è costituito dalla richiesta di annullamento dell’ordine di rilascio dell’alloggio comunale, ritenuta illegittima in quanto adottata «senza che il Sindaco abbia mai riscontrato le mie richieste di sanatoria, successiva regolarizzazione ed acquisto e successive diffide inoltrate, dopo la notifica dello sfratto» (pag. 3 del ricorso).

In siffatto contesto, la posizione giuridica azionata si configura come diritto soggettivo, perché la pretesa alla conservazione della disponibilità dell’immobile si contrappone a un ordine di rilascio che non costituisce esercizio di potestà amministrativa discrezionale, bensì atto vincolato, funzionale al recupero del bene al patrimonio pubblico.

Al riguardo, giova, inoltre, rilevare che la controversia non si inscrive nell’ambito di un procedimento di assegnazione di alloggi di e.r.p., al quale l’occupante abbia partecipato quale titolare di un interesse legittimo pretensivo.

La fattispecie in esame, infatti, prescinde del tutto dalla formazione di una graduatoria tra più aspiranti e si fonda su una situazione soggettiva direttamente delineata dal legislatore regionale, in relazione alla disciplina di sanatoria introdotta dalla legge regionale n. 8 del 2018.

8.3. Il ricorso straordinario è, pertanto, inammissibile, in quanto la controversia non rientra nella giurisdizione amministrativa, dovendosene escludere la proponibilità nelle materie attribuite alla cognizione del giudice ordinario, in forza dell’art. 7, comma 8, del codice del processo amministrativo, il quale stabilisce che «Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giustizia amministrativa».

9. Sulla base delle considerazioni sopra svolte, in conclusione, il Collegio – per effetto dell’art. 7, comma 8, c.p.a., che circoscrive l’ammissibilità del rimedio straordinario alle sole controversie devolute alla giustizia amministrativa – esprime il parere che il ricorso sia inammissibile, fermo restando che l’azione civile de eadem re potrà essere proposta innanzi all’autorità giudiziaria ordinaria, entro il termine perentorio di tre mesi ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., ai sensi e con gli effetti ivi previsti.

CGA, GIURISDIZIONALE – sentenza 13.01.2026 n. 11