1. – È controversa la legittimità dell’annullamento d’ufficio (determina n. 313 del 17.04.2025) dell’aggiudicazione della procedura di project financing per la “Riqualificazione e gestione dell’area comunale della ex Caserma Pollio destinata alla sosta di veicoli a pagamento oltre alla integrazione di servizi dedicati al turismo”, disposta dal comune di Caserta in favore del R.T.I. guidato da ADEKA Parking s.r.l. con Sea Service s.r.l. quale promotore e soggetto qualificato sin dalla fase propositiva.
2. – Di seguito alla estromissione di Sea Service, colpita da pignoramento presso terzi, dal R.T.I., veniva disposta, a maggio 2023, l’aggiudicazione al R.T.I. rimodulato (determina n. 577 del 05.05.2023); per effetto dei rilievi istruttori del Segretario comunale circa l’illegittimità della ‘rimodulazione’, l’Amministrazione comunale, tuttavia, avviava il procedimento di annullamento dell’aggiudicazione, conclusosi con il provvedimento impugnato, censurato da ADEKA Parking s.r.l. per difetto di motivazione, violazione del contraddittorio, tardività e lesione dell’affidamento.
3. – Si è costituito in giudizio il comune di Caserta sostenendo la legittimità dell’atto impugnato e chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato.
4. – Accolta l’istanza di tutela cautelare (ordinanza n. 1149/2025), con motivi aggiunti (dep. il 3.07.2025) la ricorrente ha gravato la determina comunale (n. 0058033 del 04.06.2025) con cui le è stata inibita la riapertura del parcheggio (adiacente alla Reggia di Caserta: “Diffida a cessare condotte unilaterale nella riapertura del parcheggio ex Caserma Pollio”), deducendone l’illegittimità per vizi propri e in via derivata.
5. – All’udienza pubblica del 19 novembre 2025, in vista della quale le parti hanno depositato documenti e scambiato memorie, ciascuno insistendo per l’accoglimento delle domande rispettivamente formulate, la controversia è stata trattenuta in decisione.
6. – Il ricorso merita accoglimento in parte, per i motivi di cui si dà sinteticamente conto appresso.
7. – È fondata la prima e più radicale ragione di illegittimità del provvedimento impugnato, la cui motivazione risulta viziata, come dedotto da parte ricorrente, siccome ancorata all’erroneo convincimento dell’insostituibilità, in corso di gara, di Sea Service, soggetto promotore nonché (ex) mandante del R.T.I. ricorrente.
7.1. – La posizione del promotore, per quanto connotata da un’aspettativa qualificata, è comunque soggetta alle regole generali di gara, incluse le norme sulle modifiche soggettive dei raggruppamenti, con la conseguenza che deve ammettersi, come affermato da Cons. Stato, Ad. Plen. n. 2/2022, ove venga meno (anche) in corso di gara (non solo in fase esecutiva), in capo a una delle mandanti del R.T.I., uno dei requisiti di partecipazione di cui all’art. 80, d.lgs. n. 50/2016, la possibilità di una sua estromissione – come avvenuto nella specie – e di una riorganizzazione (per riduzione) del R.T.I. prima dell’aggiudicazione.
7.2. – Nel caso in parola siffatta estromissione interviene, diversamente da quanto affermato dal comune resistente, a fronte non già di una carenza originaria dei requisiti della mandante – posto che il pignoramento che l’ha colpita è intervenuto ed è stato notificato solo in corso di gara – né, d’altronde, è in qualche modo comprovato – ma solo asserito – che siffatta rimodulazione del R.T.I. determini una modifica sostanziale dell’offerta tecnica; trattandosi di una modifica per riduzione, del resto, nemmeno si è verificato l’ingresso di soggetti esterni per sostituire il promotore in questa fase.
7.3. – Il cd. project financing non è, del resto, un blocco unico e granitico (Cons. Stato, Sez. V, 14/11/2025, n. 8928) postulando esso due fasi, autonome seppure collegate, volte, rispettivamente, alla selezione del progetto da porre a base di gara ed allo svolgimento della procedura di evidenza pubblica, con diritto di prelazione per il promotore. Sicché, in applicazione delle ordinarie regole dettate dall’art. 48, c. 19 ter, d.lgs. n. 50/2016, deve ritenersi che nella fase dell’evidenza pubblica la compagine del proponente R.T.I. sia modificabile anche nel project financing, sempreché siano scongiurate manovre elusive, nel senso che la sostituzione non può essere usata, come accennato, per sanare una mancanza di requisiti che il proponente aveva già al momento della presentazione della proposta e, inoltre, non risulti alterata la sostanza dell’offerta tecnica, risultando come detto puramente assertivo il rilievo della difesa comunale secondo cui “l’estromissione di Sea Service s.r.l., non ha pertanto prodotto una mera modifica interna, ma ha comportato la perdita della figura centrale e insostituibile richiesta dalla disciplina speciale del p.f, tale da integrare una violazione della regola di immodificabilità soggettiva tipica del p.f.”
7.4. – Correttamente, dunque, era stato comunicato al R.T.I. ricorrente, da parte del R.U.P., nel corso della gara, che “[L]a procedura tesa all’esclusione del raggruppamento sarà archiviata qualora sarà manifesta la volontà dello stesso di procedere alla riorganizzazione del proprio assetto interno così come previsto dall’art. 48 commi 17, 18, 19 e 19 ter del D.lgs.S0/2016, con ogni ulteriore riserva per la verifica dei requisiti da parte dell’Amministrazione Comunale”; viceversa, la scelta del comune di Caserta di intervenire ex post sull’aggiudicazione, in via di autotutela, disponendone l’annullamento per la ritenuta illegittimità dell’omessa esclusione del R.T.I. ricorrente appare, per quanto detto, del tutto ingiustificata ed erronea alla luce del quadro normativo vigente ratione temporis (a fortiori nell’attuale assetto codicistico: si v. art. 97, d.lgs. n. 36/2023) e, in quanto tale, irrimediabilmente viziata sul piano motivazionale.
8. – Non sussiste, in altri termini, la dedotta regione di illegittimità dell’aggiudicazione, sicché fa difetto il presupposto stesso dell’atto di auto-annullamento in questa sede impugnato.
9. – Tale è, va rimarcato, la natura giuridica di quest’ultimo che, contrariamente a quanto opinato dalla difesa comunale, intervenendo sull’aggiudicazione e a gara conclusa, certamente non può qualificarsi come “provvedimento vincolato di esclusione automatica” (con conseguente possibilità di prescindere, su tale presupposto, dall’applicazione delle norme sull’autotutela), trattandosi all’evidenza di un atto di secondo grado diretto a rimuovere l’efficacia di provvedimenti precedentemente adottati dalla medesima amministrazione.
10. – Il rilievo che precede, stante la radicalità del vizio, è assorbente e conduce all’accoglimento del ricorso (in parte qua) e dei motivi aggiunti, risultando viziata, la diffida con questi ultimi impugnata, da illegittimità derivata.
10.1. – Al momento dell’adozione della suddetta diffida, vale rimarcare, era stata disposta dal giudice ordinario, all’esito dell’stanza cautelare ante causam, con ordinanza del 17.4.25, la disapplicazione della determinazione dirigenziale n. 1023 dell’11.10.24 di annullamento del verbale di consegna e ordinata la restituzione delle aree oggetto della concessione, consentendo così ad Adeka Parking s.r.l di proseguire nell’attività di parcheggio (di contro, la reviviscenza dell’annullamento del verbale di consegna conseguente all’ordinanza del 7.7.25 del giudice ordinario in composizione collegiale, valorizzata dalla difesa del comune di Caserta, che ha revocato la misura cautelare di cui sopra, costituisce un fatto sopravvenuto non valutabile ai fini della legittimità in applicazione del principio tempus regit actum).
11. – Ciò posto, va invece respinta la domanda risarcitoria pure articolata da parte ricorrente, con la quale è richiesto il risarcimento in forma specifica attraverso l’annullamento dell’atto impugnato e la stipula del relativo contratto d’appalto e, in subordine, la condanna della resistente amm.ne comunale al risarcimento per equivalente monetario del danno subìto dalla ricorrente, quantificato secondo l’importo dell’utile che questa avrebbe conseguito per l’intera durata dell’appalto, oltre al danno da perdita di chance ed al danno c.d. curriculare da quantificarsi nella canonica percentuale del 10%, ovvero di quella minore o maggiore somma risultante da una eventuale CTU o da quantificarsi in via equitativa.
11.1. – La domanda è sfornita di supporto probatorio, non potendo valere, in proposito, la perizia tecnica versata in atti da Adeka Parking (all. 27 al ricorso), che non considera le conseguenze dannose derivanti dall’annullamento d’ufficio in questa sede impugnato (del 17.4.2025), riferendosi a un arco temporale del tutto distinto e antecedente (fino ad ottobre 2024) e alla quantificazione dei pregiudizi discendenti da un diverso provvedimento, cioè a dire la delibera del comune di Caserta n. 100968 del 15.10.2024, con la quale è stata disposta la “sospensione delle attività di parcheggio e la riconsegna dell’intera area entro le ore 12 del 18/10/2024” (si v. la perizia, p. 1).
12. – Sussistono i presupposti, dato il complessivo esito della controversia, per disporre la compensazione delle spese di giudizio.
TAR CAMPANIA – NAPOLI, I – sentenza 29.01.2026 n. 639