1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti proposti dalla società Sicurezza e Ambiente s.p.a., gestore uscente e seconda classificata, contro la Città Metropolitana di Torino, in qualità di stazione unica appaltante, ed il Comune di Torino, in qualità di ente delegante e soggetto beneficiario della procedura, e nei confronti della Zini Elio s.r.l. per l’annullamento:

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della determinazione dirigenziale della Città Metropolitana di Torino n. 6532 del 18.10.2024, comunicata in data 23.10.2024, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione in favore della società Zini Elio S.r.l. del Lotto 2 – Zona Sud, della gara per l’affidamento del “Servizio di ripristino stradale post incidente”, (CIG B0C2C2EF28), nonché di tutti gli atti ivi richiamati;

– della comunicazione ex art. 90, comma 1, lett. b) e c), D.lgs. n. 36/2023, prot. 11386 del 23.10.2024, trasmessa a mezzo PEC in data 23.10.2024, con la quale la Città Metropolitana di Torino ha comunicato ai concorrenti l’aggiudicazione;

– di tutti i verbali di gara, in particolare quelli del seggio di gara e della commissione giudicatrice specificati in atti e delle relative tabelle recanti l’attribuzione dei punteggi, nonché di tutti gli atti relativi al procedimento di verifica dei requisiti e di verifica con esito positivo del costo della manodopera, dei costi di sicurezza aziendali, della congruità dell’offerta e del Piano Economico e Finanziario presentato da Zini Elio;

– della determinazione dirigenziale n. 2639 del 7.5.2024, con la quale è stata disposta la nomina della commissione giudicatrice;

– della nota con la quale l’amministrazione ha negato parzialmente l’accesso all’offerta tecnica e alla documentazione a comprova dei requisiti prodotta da Zini;

– della determina di indizione n. 1366 del 6.3.2024, del bando di gara, del disciplinare, del capitolato speciale d’appalto e di ogni altro atto o documento facente parte della lex specialis, nei limiti dei motivi di ricorso;

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 21/11/2024:

– della determina n. 7182 del 19.11.2024, con la quale la Città di Torino ha disposto la “revoca della proroga tecnica di cui all’art. 106, comma 11, D.lgs. 50/2016” e la consegna anticipata del servizio “a far data dal 22/11/2024 dalle ore 07,00 a.m.” alla ditta Zini Elio S.r.l.;

– della nota del 21.11.2024, con la quale la Città di Torino ha comunicato la revoca della proroga.

1.2. Il Tribunale – dopo aver dato atto dei motivi di ricorso, aventi ad oggetto, in via principale, il provvedimento di aggiudicazione e, in subordine, gli atti di gara, per ottenere, rispettivamente, la caducazione del contratto stipulato nelle more con la Zini Elio ovvero la rinnovazione della procedura di gara – ha ritenuto infondate tutte le censure, principali e subordinate, nonché quelle avanzate con i motivi aggiunti.

1.2.1. Il ricorso incidentale della società Zini Elio s.r.l. è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

1.3. Le spese processuali sono state compensate per la complessità della vicenda.

2. La società Sicurezza e Ambiente s.p.a. ha avanzato appello riproponendo tutti i motivi del primo grado (ad eccezione dell’ultimo dei motivi subordinati, concernente la nomina della commissione giudicatrice, e dei motivi aggiunti, concernenti la revoca della proroga disposta in favore della ricorrente, al cui rigetto ha prestato acquiescenza).

Il Comune di Torino e la Città Metropolitana di Torino si sono costituiti per resistere all’appello.

Ha resistito all’appello anche la controinteressata Zini Elio s.r.l., la quale ha altresì riproposto i motivi del ricorso incidentale.

2.1. All’udienza del 2 dicembre 2025 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza, previo deposito di memorie difensive e di memorie di replica.

3. Col primo motivo di appello è riproposto, in chiave critica rispetto alla decisione di primo grado, il primo motivo del ricorso.

3.1. Con quest’ultimo mezzo era stata dedotta violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 5.3, 14, 16.1 del disciplinare; violazione e falsa applicazione degli artt. 5.2.3, 5.3 e 19 del capitolato speciale; violazione e falsa applicazione degli artt. 94 e 98 co. 3 lett. b) del d.lgs. n.36/2023, per la non corrispondenza dei mezzi messi a disposizione dall’aggiudicataria rispetto a quanto dichiarato in sede di gara; eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione; illogicità manifesta, violazione dei principi generali di buon andamento, correttezza, trasparenza e par condicio; erroneità dei presupposti.

Aveva dedotto la ricorrente che: i concorrenti dovevano, ai fini dell’ammissione e dell’aggiudicazione, impegnarsi ad utilizzare i mezzi di cui all’art. 19 del CSA, provandone i requisiti tramite i libretti di circolazione; detto articolo prescriveva che i mezzi dovessero essere furgoni polifunzionali con un determinato allestimento minimo; la Città Metropolitana aveva dato atto della positiva verifica dei mezzi dell’aggiudicataria presso i relativi centri logistici operativi (CLO) mentre, in verità, alcuni degli autocarri messi a disposizione dalla Zini non sarebbero stati conformi a quanto prescritto dal CSA, in quanto non sarebbero stati veicoli polifunzionali; in ogni caso sarebbero autocarri per trasporti speciali, non attrezzati con dispositivi di pulizia e comunque non utilizzabili in contesti di elevato traffico; l’aggiudicataria avrebbe quindi dovuto essere esclusa, tra l’altro anche per aver reso dichiarazioni mendaci, avendo asserito che avrebbe impiegato per l’esecuzione dell’appalto veicoli conformi all’art. 19 CSA; la Zini avrebbe altresì modificato l’offerta in sede di verifica dei requisiti.

La ricorrente aveva inoltre contestato l’assegnazione del punteggio tecnico relativo al sub-criterio n. 4 riferito a: “tipologia, allestimenti, vetustà, classe ambientale dei mezzi messi a disposizione del servizio (max 3 mezzi per ogni C.L.O.)”, avendo la controinteressata conseguito il punteggio di 11,20 su 12, nonostante i mezzi non fossero conformi al Capitolato; inoltre i mezzi dedicati non sarebbero stati “euro 6” o elettrici; ancora, per 12 dei 15 dei mezzi messi a disposizione l’aggiudicataria avrebbe indicato autocarri intestati a Zini e iscritti all’Albo Nazionale Gestori Ambientali per il “trasporto rifiuti in conto proprio”, sicché essi non sarebbero stati utilizzabili dal personale dei CLO, asseritamente diverso da quello della ditta iscritta.

3.2. Il T.a.r. ha respinto tutte le censure, osservando che:

– l’art. 19 del Capitolato regola la fase esecutiva, di modo che la verifica ai sensi dell’art. 5.2.3 del medesimo Capitolato andrebbe intesa “come volta a riscontrare una organizzazione prima facie idonea all’esecuzione e corrispondente con il complesso dell’offerta formulata e non certo a provocare esclusioni anche là dove fosse rinvenuto un mezzo non considerato idoneo dall’amministrazione”;

– non sarebbe comunque possibile garantire ex ante che per tutta la durata del contratto saranno utilizzati gli stessi mezzi, trattandosi di mezzi soggetti ad usura; tra l’altro l’aggiudicataria, oltre ad indicare i mezzi adibiti ai CLO proposti, aveva fatto presente di disporre, per il potenziale uso, di un parco mezzi che arriva a circa 300 e, per il pertinente il sub. criterio 4 di valutazione, aveva esplicitato nell’offerta tecnica che: “i mezzi potranno essere sostituiti in sede di avvio del servizio, con mezzi analoghi di caratteristiche tecnico amministrative equivalenti o superiori”;

– quanto all’art. 19 del Capitolato speciale, esso descrive le caratteristiche dei cosiddetti VPA (veicoli polifunzionali attrezzati), mentre non sarebbe stato evincibile, dal tenore dell’articolo, che fosse vietato al concorrente proporre, nella complessiva gestione dell’attività, altra tipologia di veicoli;

– la verifica della stazione appaltante aveva poi avuto esito positivo;

– la falsa dichiarazione non sussisteva, perché non vi sarebbe stata alcuna dichiarazione contenente l’intenzione della Zini di proporre solo mezzi VPA;

– quanto all’attribuzione del punteggio del sub-criterio 4, la ricorrente non aveva evidenziato alcuna grave illogicità del giudizio espresso dalla commissione (non avendo neppure prodotto la propria offerta, instaurato un confronto, evidenziato potenziali disparità di giudizio da parte dei commissari), essendosi limitata, con una operazione apodittica, a rideterminare il punteggio dell’aggiudicataria sulla base di presunti vincoli non rinvenibili nella legge di gara;

– parimenti quest’ultima non avrebbe introdotto alcun vincolo relativamente alle dimensioni dei veicoli;

– quanto all’asserita offerta di tutti veicoli “euro 6”, la ricorrente non avrebbe considerato che la classificazione euro 6 è prevista solo per autoveicoli e mezzi commerciali leggeri, di massa massima non superiore alle 3,5 t., restandone esclusi i mezzi pesanti e speciali, pure offerti dalla Zini;

– risultava dall’iscrizione alla camera di commercio di Zini (doc. 13 di parte controinteressata), che il CLO CNR è unità locale della Zini e quindi i mezzi sarebbero stati condotti da addetti della stessa aggiudicataria.

3.3. L’appellante assume che il detto capo di sentenza andrebbe riformato, dal momento che:

1) si baserebbe su una ricostruzione parziale, erronea e manipolativa della lex specialis, poiché, contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., i vizi denunciati dalla Sicurezza e Ambiente attengono alla fase pubblicistica della procedura di gara, non già all’esecuzione del contratto;

2) la stessa amministrazione ha verificato, prima dell’aggiudicazione, la rispondenza dei veicoli alle disposizioni dell’art. 19 del Capitolato, così confermando quanto sostenuto al precedente punto 1;

3) la verifica non consisteva in “un generico e superficiale riscontro (“prima facie”) di carattere sostanzialistico, dell’idoneità dell’organizzazione”, come affermato dal T.a.r., ma avrebbe avuto come finalità l’accertamento che i mezzi presenti nei CLO fossero “furgoni polifunzionali”, debitamente omologati e attrezzati, con le caratteristiche prescritte dall’art. 19 del Capitolato: la sentenza sarebbe erronea nella parte in cui ha affermato che quest’ultima disposizione non vietava al concorrente di utilizzare altra tipologia di veicoli, rispetto ai veicoli polifunzionali attrezzati (VPA);

4) l’art. 19 andrebbe letto ed applicato congiuntamente agli articoli 5 del Disciplinare e 5 dello stesso Capitolato, senza che rilevi -diversamente da quanto affermato dal T.a.r.- che si tratta di veicoli soggetti ad usura, in quanto l’eventualità della loro sostituzione non potrebbe giustificare la mancata ottemperanza alla lex specialis ed all’impegno assunto in gara dalla Zini;

5) dal verbale dell’11 ottobre 2024 si evincerebbe che il Responsabile del Progetto avrebbe inteso verificare se i 15 veicoli “dichiarati” dalla Zini (tre per ogni CLO) avessero le caratteristiche “pretese” dalla stazione appaltante e specificate nell’art. 19 del Capitolato, quindi la sentenza sarebbe erronea anche in fatto laddove ha affermato che la verifica sarebbe stata finalizzata ad accertare che i mezzi offerti fossero “nel complesso, coerenti con le esigenze contrattuali”; la verifica -consistita, secondo l’appellante, in un “mero riscontro dei veicoli presenti” e conclusa laconicamente- sarebbe, a sua volta, affetta da evidenti vizi di difetto di istruttoria, contraddittorietà e violazione della lex specialis, dal momento che i tre veicoli presenti nel “CLO OR.MA” non sarebbero stati conformi alle prescrizioni di cui all’art. 19 del Capitolato né a quanto dichiarato dalla Zini, sia perché omologati specificamente per il trasporto di veicoli e il soccorso stradale (attività che non sarebbe contemplata dall’oggetto della gara) sia perché non allestiti con dispositivo di pulizia con lancia a pressione per il lavaggio della sede stradale, né potrebbero esserlo; in ogni caso, non sarebbero mezzi idonei allo svolgimento del servizio oggetto di gara, perché si tratterebbe “di veicoli di grandi dimensioni (ben 2 camion da 75 quintali), non utilizzabili in costanza di traffico veicolare sulle strade cittadine”, di modo che – proprio per le caratteristiche del servizio, delineate nell’atto di appello – le dimensioni dei veicoli non sarebbero affatto estrinsecazione di un “parametro soggettivo” (come affermato in sentenza) ma funzionali appunto all’espletamento delle prestazioni richieste; di qui l’ulteriore profilo di erroneità della sentenza, nella parte in cui ha affermato che i veicoli offerti dalla Zini sarebbero “coerenti con le esigenze contrattuali”;

6) ai sensi dell’art. 5.3 del Capitolato la Zini Elio avrebbe quindi dovuto essere esclusa dalla gara o dichiarata decaduta dall’aggiudicazione, nonché ritenuta responsabile di falsa dichiarazione, sicché, per un verso, sarebbe svincolata dalla legge di gara l’affermazione del T.a.r. che la mancata conformità dei veicoli non avrebbe potuto comportare l’esclusione e, per altro verso, sarebbe incoerente con l’impegno preso dalla controinteressata di “svolgere i servizi del presente lotto utilizzando i veicoli di cui all’art. 19 del Capitolato Speciale d’appalto”, l’ulteriore affermazione del T.a.r. secondo cui non sarebbe “predicabile una falsa dichiarazione”;

7) sarebbero infine erronee le motivazioni addotte dal T.a.r. relativamente all’attribuzione del punteggio per il sub-criterio 4 (per 11,20 punti su 12 disponibili), dato che i mezzi predetti non avrebbero le caratteristiche richieste per l’espletamento del servizio e comunque non possiederebbero le caratteristiche di capacità e flessibilità di adattamento per fronteggiare situazioni di emergenza ambientale e/o di viabilità; inoltre, sarebbero stati privi della classe ambientale euro 6, né si trattava di veicoli elettrici, pur essendo tali caratteristiche oggetto dell’offerta di Zini; ancora, sarebbe erronea l’affermazione del T.a.r. che i mezzi messi a disposizione sarebbero condotti da dipendenti dell’aggiudicataria, poiché, ad avviso dell’appellante, i CLO offerti farebbero capo ad un’impresa terza.

3.4. Il motivo è infondato, sotto tutti i profili.

3.4.1. Va premesso che si intende dare continuità all’indirizzo giurisprudenziale espresso, tra le altre, dalla sentenza di questa Sezione V, 2 febbraio 2022, n. 722, la cui motivazione -alla quale si fa integrale rinvio- contiene anche una ricognizione della giurisprudenza sui c.d. requisiti di esecuzione.

Va perciò ribadito che, in tema di appalto di servizi, nel quale la questione si pone in termini di organizzazione di beni e mezzi allo scopo di eseguire le prestazioni contrattuali, “la regolazione dei c.d. requisiti di esecuzione va rinvenuta nella lex specialis, con la conseguenza che, se richiesti come elementi essenziali dell’offerta o per l’attribuzione di un punteggio premiale, la loro mancanza al momento di partecipazione alla gara comporta, rispettivamente l’esclusione del concorrente o la mancata attribuzione del punteggio; se richiesti come condizione per la stipulazione del contratto, la loro mancanza rileva al momento dell’aggiudicazione o al momento fissato dalla legge di gara per la relativa verifica […]” (così Cons. Stato, V, n. 722/2022 cit.). Va tuttavia precisato, per come si evince già dalla motivazione di detta sentenza, e per come esplicitato anche da sentenze successive, tra cui quella della Sezione, 8 novembre 2022, n. 9803, che, di regola, “quando l’amministrazione aggiudicatrice include tra i criteri di selezione qualitativa dell’offerta anche le condizioni di esecuzione dell’appalto, l’offerta tecnica è conforme alla legge di gara se dalla stessa risulta l’impegno dell’offerente a rispettare tali condizioni nella fase esecutiva del servizio”; pur potendo la stazione appaltante richiedere che l’impegno de quo, già in fase di partecipazione alla gara, abbia riscontro documentale o fattuale (cfr. Cons. Stato, V, n.722/22, cit. punto 5.1.2).

Giova aggiungere che il vigente art. 113 del d.lgs. n. 36 del 2023 (riproduttivo dell’art. 100 del d.lgs. n. 50 del 2016, cui è riferita la giurisprudenza sopra menzionata) va interpretato nel senso che, di regola, i “requisiti per l’esecuzione dell’appalto”, così come posseduti dal concorrente che sia risultato aggiudicatario, rilevano nella fase esecutiva, in quanto nella fase della gara è necessaria soltanto la dichiarazione dei concorrenti “di accettare i requisiti particolari nell’ipotesi in cui risulteranno aggiudicatari” (art. 113, comma 2).

In effetti, il primo comma dell’art. 113 (attuativo dell’art. 70 della direttiva 2014/24/UE) attiene alla fase pubblicistica, ma è rivolto non agli operatori economici partecipanti alla gara, bensì alla stazione appaltante. Esso disciplina (nella prospettiva pro-concorrenziale che è propria del diritto euro-unitario) la legge di gara, imponendo che anche i “requisiti” (o le “condizioni”, secondo la terminologia della direttiva) che sono posti (non per la partecipazione alla gara bensì) “per l’esecuzione del contratto” siano “compatibili con il diritto europeo e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, innovazione” e siano precisati nel bando di gara; essi inoltre possono attenere “a esigenze sociali e ambientali”. L’inosservanza della disposizione da parte della stazione appaltante comporta l’illegittimità della legge di gara, e non ha nulla a che vedere con l’ammissione o l’attribuzione del punteggio agli operatori economici concorrenti.

Per questi ultimi, come detto, l’art. 113, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 si limita a prescrivere un obbligo dichiarativo, assolto il quale non è richiesta alcuna ulteriore verifica da parte della stazione appaltante né a fini di ammissione alla gara né a fini di aggiudicazione.

Si tratta di una dichiarazione che – avendo ad oggetto la mera “accettazione” dei “requisiti particolari nell’ipotesi in cui risulteranno aggiudicatari” (o l’impegno a fornirli nella fase esecutiva) – è logicamente incompatibile col mendacio, di modo che il relativo contenuto non è sindacabile quale illecito professionale grave ai sensi dell’art. 98, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023.

L’eventuale inottemperanza alle prescrizioni dettate per la fase esecutiva, che dovesse manifestarsi nel corso dell’esecuzione del contratto – qualora l’aggiudicatario, conseguito l’affidamento, risulti non in grado di garantire i “requisiti particolari” da lui stesso accettati – rileva appunto a soli fini esecutivi, quale inadempimento contrattuale, con le conseguenze previste convenzionalmente e, se “grave … tale da compromettere la buona riuscita delle prestazioni”, può dare luogo alla risoluzione ex art. 122, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023.

Chiarita nei termini appena detti la disciplina codicistica, anche nel vigore dell’attuale Codice dei contratti pubblici è in facoltà delle stazioni appaltanti -come affermato nei richiamati precedenti giurisprudenziali nel vigore del Codice del 2016- individuare con la legge di gara “requisiti particolari per l’esecuzione dell’appalto”, prevendendo alternativamente:

– che il relativo possesso sia comprovato già al momento della domanda di partecipazione per l’ammissione alla gara stessa o ai fini dell’attribuzione del punteggio premiale, sempre che tale richiesta non costituisca un ostacolo alla partecipazione in funzione anticoncorrenziale;

– ovvero, che l’impegno a garantire l’osservanza delle “condizioni” di esecuzione (anche ove fonte di attribuzione di punteggio premiale), assunto dal concorrente, poi risultato aggiudicatario, venga verificato dalla stazione appaltante al momento dell’aggiudicazione, quindi dopo la gara ma anticipatamente rispetto alla stipulazione del contratto ed all’avvio dell’esecuzione.

3.4.2. In applicazione della ricostruzione che precede, rilevano nel caso di specie le previsioni dei paragrafi 5.2 e 5.3 del Capitolato speciale, del seguente tenore letterale:

<<5.2 Requisiti di ammissione ed esecuzione

5.2.1 Requisiti di ordine generale e speciale

Omissis (partecipazione)

5.2.3 Requisiti di esecuzione

I concorrenti per essere ammessi alla gara devono impegnarsi ai fini dell’aggiudicazione a svolgere i servizi oggetto del lotto per cui si concorre utilizzando i veicoli di cui all’art. 19 del presente capitolato, conformi alla normativa vigente e immatricolati in conformità alle prescrizioni della normativa vigente, di proprietà dell’operatore economico concorrente o in locazione finanziaria alla stessa (leasing) o in possesso dell’operatore economico attraverso altro titolo giuridico valido (ad esempio: impegni contrattuali preliminari validi per tutta la durata dell’appalto e della eventuale proroga sottoscritti con ditte di noleggiatori di mezzi; impegni contrattuali preliminari validi per tutta la durata dell’appalto e della eventuale proroga stipulati con subappaltatori già in questa fase concorsuale individuati; impegni contrattuali preliminari validi per tutta la durata dell’appalto e della eventuale proroga stipulati con aziende che opereranno in vece del Concorrente mediante contratto di “Governance”; impegni contrattuali preliminari validi per tutta la durata dell’appalto e della eventuale proroga stipulati con aziende che opereranno in vece del Concorrente mediante contratto di “Collaborazione continuativa”).

Detto requisito potrà essere posseduto dal raggruppamento del suo complesso e dovrà essere comprovato mediante libretti di circolazione dei mezzi impiegati per il lotto oggetto di offerta, conformi a quanto previsto dal presente Capitolato speciale d’appalto, contenenti l’esatta indicazione dei mezzi, completi del numero di targa, potenza, caratteristiche tecniche.

Si precisa, con riferimento al caso in cui lo stesso concorrente sia miglior offerente su entrambi i lotti, che i mezzi dedicati al servizio relativo ad un lotto non potranno essere dedicati al servizio sull’altro lotto.

5.3 Aggiudicazione

L’aggiudicazione definitiva di ciascun lotto avverrà subordinatamente alla comprova, da parte del miglior offerente, di quanto dichiarato in sede di partecipazione alla gara e alla produzione della necessaria documentazione, richiesta dalla Città di Torino nei termini dai medesimi indicati.

L’amministrazione procederà all’esame della documentazione prodotta anche eventualmente mediante sopralluoghi e verifiche in contraddittorio con il concorrente.

L’amministrazione potrà richiedere, ove lo ritenga necessario, integrazioni e chiarimenti assegnando un nuovo termine.

L’amministrazione si riserva ulteriori 10 giorni per il completamento delle verifiche.

Il concorrente risultato miglior offerente in sede di gara dovrà altresì produrre apposito piano economico finanziario atto a comprovare l’equilibrio di gestione del servizio al fine di accertare l’affidabilità dell’offerta.

In caso di esito negativo delle verifiche l’Amministrazione procederà all’esclusione del concorrente dalla gara, all’incameramento della cauzione e all’avvio delle verifiche nei confronti del concorrente che segue in graduatoria.

Le imprese concorrenti dovranno, inoltre, assolvere ad ogni eventuale ulteriore incombenza prevista dal bando di gara.

Si sottolinea che nel caso in cui lo stesso concorrente risulti miglior offerente per entrambi i lotti, nel tempo assegnato per la produzione della documentazione a comprova di quanto dichiarato in sede di gara, dovrà provvedere a dichiarare se intende qualificarsi per entrambi i lotti o se intende rinunciare ad uno di essi in quanto non in possesso di qualificazione sufficiente.>>.

Le su riportate prescrizioni -corrispondenti a quelle contenute nel disciplinare di gara (in particolare nel punto 5.3) – sono chiare nel delineare la rilevanza del c.d. requisito di esecuzione riguardante i veicoli che sarebbero stati utilizzati nella fase esecutiva, sotto due distinti profili:

– l’impegno da assumere in fase di gara a “svolgere i servizi oggetto del lotto per cui si concorre utilizzando i veicoli di cui all’art. 19 del presente capitolato”;

– la previsione della verifica del possesso dei mezzi da utilizzare già al momento ed al fine dell’aggiudicazione, ai sensi dell’art. 17, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023 – norma innovativa, che, a differenza di quanto previsto dall’art. 32, comma 7, del d.lgs. n. 50 del 2016, colloca l’adempimento della verifica del possesso dei requisiti (di regola, quelli di partecipazione; eccezionalmente, anche quelli c.d. di esecuzione) prima dell’adozione del provvedimento di aggiudicazione – sanzionando espressamente con l’esclusione l’esito negativo della verifica.

3.4.3. Va aggiunto, in riferimento alla legge di gara, che al requisito in contestazione è attribuita anche un’incidenza sulla valutazione dell’offerta tecnica, considerato che ad esso è da intendersi riferito il sub-criterio 4 del macro-criterio di valutazione A1 “Organizzazione del servizio”, di cui al punto 5.4 del Capitolato speciale.

3.4.4. Date le norme del Disciplinare e del Capitolato speciale sopra richiamate, si può convenire con l’affermazione contenuta nella sentenza, secondo cui “La verifica preliminare delle capacità esecutive mirava, in sostanza, e secondo una ragionevole lettura della legge di gara, a scartare offerte superficiali o palesemente destinate al fallimento, perché prive della necessaria struttura organizzativa e di mezzi, non certo all’impossibile verifica “a priori” di ogni potenziale problematica di esecuzione contrattuale”.

Essa va tuttavia precisata evidenziando, per un verso, la rilevanza della verifica dei mezzi proposti in sede di offerta, non solo ai fini esecutivi, ma anche ai fini dell’aggiudicazione; per altro verso, la previsione di esclusione “in caso di esito negativo delle verifiche”, da condurre in conformità alle previsioni della legge di gara sulla base dei documenti di circolazione dei veicoli e di eventuali sopralluoghi e in contraddittorio col concorrente, ma anche secondo criteri di discrezionalità tecnica riservata alla stazione appaltante.

3.4.5. Interpretate in tale ultimo senso le richiamate disposizioni della legge di gara, in sostanziale conformità a quanto dedotto dalla società appellante, va invece decisamente respinta l’interpretazione dell’art. 19 del capitolato speciale sostenuta dalla difesa della Sicurezza e Ambiente.

Il testo dell’articolo è il seguente:

<< Articolo 19 – Caratteristiche dei mezzi

I furgoni “polifunzionali” debbono possedere tutte quelle particolari caratteristiche, debitamente omologate, al fine di consentire lo svolgimento del servizio in condizioni di sicurezza per persone e cose, con il seguente allestimento minimo:

• dispositivo supplementare di segnalazione visiva a luce gialla lampeggiante

• lancia a pressione il lavaggio della sede stradale

• sistema di aspirazione e kit di assorbimento tale da consentire a ogni equipaggio una adeguata capacità assorbente

• sistema di illuminazione non abbagliante per illuminare il campo del sinistro durante gli interventi notturni

• set di cartelli stradali, dispositivi luminosi e altra segnaletica di cantiere

• attrezzatura per il primo intervento

• sistema GPS per la tracciatura dei singoli interventi.

Nell’eventualità che l’appaltatore si aggiudichi l’appalto del servizio su entrambi i lotti, i mezzi dovranno necessariamente essere complessivamente almeno dieci.

I mezzi di cui sopra, conformi alle prescrizioni previste dalla vigente normativa, devono recare sugli sportelli il logo dell’appaltatore.

Gli stessi dovranno riportare l’indicazione “Mezzo Operante per conto della Città di Torino – Corpo di Polizia Municipale” con identificativo dello stesso tramite numerazione Lotto # – Zona #>>.

In proposito va condivisa l’interpretazione secondo cui l’articolo 19 descrive le caratteristiche dei c.d. VPA (veicoli polifunzionali attrezzati) che il concorrente avrebbe dovuto rendere disponibili con l’allestimento minimo previsto dalla norma, mentre esso non vieta al concorrente di proporre l’utilizzazione di altra tipologia di veicoli.

L’impegno richiesto dall’art. 5.3.2 del Capitolato speciale di “svolgere i servizi oggetto del lotto per cui si concorre utilizzando i veicoli di cui all’art. 19 del presente capitolato, conformi alla normativa vigente e immatricolati in conformità alle prescrizioni della normativa vigente” va quindi inteso come limitato appunto ai veicoli appartenenti alla categoria dei VPA, senza tuttavia impedire l’offerta degli altri mezzi, dichiaratamente presenti nella proposta della Zini, cioè i c.d. VOS, veicoli operativi speciali.

3.4.6. Dato quanto fin qui esposto, la circostanza che il parco mezzi offerto dall’aggiudicataria comprendesse tali ultimi veicoli non è, di per sé, ostativa all’aggiudicazione, essendo incontestato che fossero stati offerti anche i c.d. VPA, né è stato contestato specificamente dalla ricorrente che il numero minimo complessivo di dieci VPA richiesto dalla lex specialis non fosse stato garantito dalla Zini (ed anzi sia il Comune di Torino che la Città Metropolitana di Torino affermano nei propri scritti che i VPO fossero presenti nell’offerta dell’aggiudicataria nella quantità richiesta dalla legge di gara, senza che tali affermazioni abbiano trovato specifica smentita da parte appellante tale non potendo considerarsi la constatazione che in uno dei CLO non vi fosse alcun VPA, dato che l’art. 19 attribuisce rilevanza, come detto, al numero complessivo).

Invero, le contestazioni della Sicurezza e Ambiente sono state limitate, nel corso del giudizio, ai mezzi rinvenuti presso uno soltanto dei cinque CLO offerti dall’aggiudicataria (fatto salvo quanto si dirà nel prosieguo in tema di intestazione).

Esse risultano infondate, per le ragioni sopra dette, laddove criticano l’offerta perché: 1) non riguarderebbe veicoli polifunzionali attrezzati; 2) né attrezzabili con dispositivo di pulizia come prescritto dall’art. 19. L’infondatezza consegue alla su riconosciuta facoltà degli operatori economici di offrire anche i c.d. VOS, nonché all’impossibilità di pretendere per questi ultimi delle componenti che sono in dotazione soltanto dei c.d. VPA.

Le dette censure risultano inammissibili laddove assumono che i veicoli operativi speciali offerti da Zini, essendo di grandi dimensioni, non sarebbero utilizzabili né utili per l’espletamento del servizio oggetto di affidamento: l’inammissibilità consegue alla verifica conclusa con esito positivo dal RUP della città di Torino, col verbale di verifica del lotto 1 in data 11 ottobre 2024 (punto “Verifica di idoneità dei mezzi e delle attrezzatura e rispondenza ai requisiti pretesi con sopralluogo dei C.L.O.”).

Sebbene ivi si affermi sinteticamente che “si ritiene conclusa positivamente la presente verifica”, l’elencazione dettagliata dei mezzi rinvenuti in occasione dei sopralluoghi effettuati in contraddittorio nelle date dell’11 e 12 settembre 2024, comprova che il r.u.p., in conformità alle prescrizioni di gara, come sopra interpretate, abbia riscontrato la presenza sia di furgoni polifunzionali, nella quantità dichiarata in sede di offerta, sia di altri veicoli utilmente accessoriati (c.d. VOS, veicoli operativi speciali), parimenti dichiarati in offerta.

La coerenza dei mezzi offerti dalla Zini con le esigenze contrattuali del Comune di Torino – che consegue alla verifica positiva di cui appena detto – non è sindacabile dal giudice amministrativo così come preteso dalla ricorrente, anche in appello, poiché le deduzioni della Sicurezza e Ambiente, involgendo l’individuazione delle esigenze effettive dell’ente committente, finiscono per risultare del tutto opinabili. Esse sono comunque tali da non evidenziare alcuna illogicità né erroneità manifesta del giudizio del r.u.p. di idoneità allo svolgimento del servizio dei mezzi, diversi dai VPO, offerti dalla Zini (in quanto omologati per svolgere funzioni attinenti -anche se non in tutto e per tutto coincidenti- con l’oggetto della gara in esame, quali il trasporto e la raccolta di rifiuti -ivi compresi i veicoli o parti di veicolo identificabili come rifiuti), né del giudizio di idoneità al loro impiego in situazioni diverse dall’intervento in pieno centro urbano, al quale soltanto può essere riferito il limite dimensionale su cui si sofferma la ricorrente (non presente nella legge di gara e perciò da intendersi rimesso alla valutazione della stazione appaltante).

3.4.7. Considerazioni analoghe vanno riferite alle doglianze con le quali Sicurezza e Ambiente censura anche in appello il punteggio attribuito all’offerta tecnica di Zini per il sub-criterio 4, comportante l’attribuzione del punteggio massimo di 12 punti, relativo al “numero massimo di 2 mezzi aggiunti per CLO oltre a quello previsto dal Capitolato”.

Trattasi di criterio di tipo qualitativo, basato non soltanto su “tipologia, idoneità al servizio in oggetto, vetustà, classe ambientale” dei mezzi offerti, ma anche su “valutazione dell’attrezzatura per ogni mezzo solo ove pertinente”, “capacità operativa dei mezzi in base all’attrezzatura in dotazione”, “capacità e flessibilità di adattamento dei mezzi e attrezzature a fronteggiare eventuali situazioni di emergenze ambientali e/o viabilità”.

Osservato – in linea con la difesa della Zini Elio – che i criteri valutativi confermano che i veicoli offerti avrebbero potuto essere diversi dai furgoni polifunzionali attrezzati forniti della dotazione minima indicata dall’art. 19, le doglianze concernenti l’asserita esorbitanza del punteggio di 11,20 attribuito alla Zini su un massimo di 12 non meritano favorevole apprezzamento, essendo la quantificazione del punteggio espressione tipica della fisiologica discrezionalità della commissione giudicatrice.

3.4.8. In merito, poi, alle altre doglianze riproposte in appello, è sufficiente osservare, in aggiunta a quanto già bene esposto in sentenza, che:

– quanto alla classe ambientale “euro 6” dei veicoli, è da escludere che la Zini si fosse impegnata, con la propria offerta, a fornire tutti mezzi “euro 6”, in quanto il riferimento allo standard euro 6 contenuto nell’offerta dell’aggiudicataria riguarda, per tabulas, i mezzi di “pronto intervento dedicati alla città di Torino”; non avrebbe potuto riguardare i mezzi pesanti o ad uso speciale pure legittimamente offerti dalla Zini, per i quali detto standard non è previsto (in quanto omologabili, ed omologati, con uno standard diverso: Euro VI come da Regolamento CE n. 595/2009 o in conformità a direttive previgenti); in merito poi al mezzo targato DS269RC -effettivamente non superiore alle 3,5 tonnellate- è sufficiente osservare che appare conforme alla suddetta dichiarazione d’impegno contenuta nell’offerta la sostituzione del mezzo effettuata prima dell’inizio dell’esecuzione, come da ordine rivolto al fornitore prima dell’esecuzione della verifica del r.u.p. (cioè in data 23 luglio 2024: cfr. doc. 12.1 e 12.2 del fascicolo di primo grado della controinteressata);

– quanto ai CLO offerti in gara, risulta che si tratta di unità locali della Zini (come da iscrizione camerale prodotta in primo grado col documento 13);

-quanto all’asserita falsità della dichiarazione resa dalla Zini di impegnarsi a svolgere i servizi “utilizzando i veicoli di cui all’art. 19 del Capitolato speciale d’appalto”, gli assunti di parte appellante sono confutabili anche soltanto in base alla considerazione che la Zini ha offerto i veicoli dell’art. 19, unitamente ad altri, parimenti consentiti; le argomentazioni di rigetto in tema di classificazione in euro 6 e di utilizzabilità dei mezzi presenti presso i CLO completano le ragioni di infondatezza della censura in questione.

3.5. Il primo motivo di appello va quindi respinto.

4. Col secondo motivo è riproposto, in chiave critica rispetto alla decisione di primo grado, il terzo motivo del ricorso.

4.1. Con quest’ultimo mezzo era stata dedotta violazione e falsa applicazione dell’art. 110 d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione della lex specialis. Violazione e/o falsa applicazione dell’art.5.3 del capitolato. Eccesso di potere per carenza d’istruttoria. Illogicità e irragionevolezza manifeste, erroneità dei presupposti. Difetto di motivazione. Violazione dei principi generali di buon andamento, regolarità, trasparenza, concorrenza e parità di trattamento.

Aveva dedotto la ricorrente che il concorrente doveva offrire un ribasso unico sulle tariffe a base di gara e corredare l’offerta di un PEF, volto a dimostrare la sostenibilità del servizio: muovendo dal numero di interventi stimato e dai ricavi dichiarati dall’aggiudicataria, la ricorrente aveva quindi ricostruito presunti ricavi medi che affermava essere inferiori ai costi indicati da Zini (dopo averli determinati applicando alle tariffe poste a base di gara il ribasso offerto da Zini), per concludere che i ricavi esposti da Zini nel PEF sarebbero stati fittizi e comunque molto inferiori a quanto dichiarato.

4.2. Il T.a.r. ha respinto il motivo di ricorso osservando che tutto il ragionamento del ricorso pretendeva di stabilire, in assoluta autonomia, i termini di composizione economica dell’offerta altrui e i parametri di valutazione di anomalia, ignorando il ragionamento fatto dalla stazione appaltante per pervenire ad un vaglio positivo dell’offerta e svoltosi nell’unico corretto contesto del contraddittorio nel rispetto delle giustificazioni offerte dall’aggiudicataria: di qui, la statuizione di inammissibilità, prima ancora che di infondatezza, della censura.

4.3. L’appellante assume che il detto capo di sentenza andrebbe riformato, dal momento che la Sicurezza e Ambiente, all’opposto di quanto ritenuto dal T.a.r., avrebbe basato le proprie doglianze proprio sul confronto tra i ricavi esposti dalla Zini e quelli conseguibili ai sensi della legge di gara e i costi previsti dalla stessa aggiudicataria.

4.3.1. Quanto ai ricavi, l’appellante, tenuto conto delle tariffe previste nel capitolato, scontate del ribasso offerto dalla Zini, assume che i ricavi massimi sarebbero pari a 275 euro per il singolo intervento fino al 100 metri quadrati con aspirazione di liquidi (tariffa 1) e a 220 euro per singolo intervento fino a 100 metri quadrati senza aspirazione di liquidi (tariffa 2), di modo che il ricavo medio sarebbe stato di 247,50 euro.

4.3.2. Quindi, sostiene che nel PEF dell’aggiudicataria sarebbero stati riportati dati completamente diversi dall’offerta, così come esposto in dettaglio nell’atto di appello. Secondo l’appellante, analizzando tali dati, emergerebbe che la Zini avrebbe modificato l’offerta e comunque non l’avrebbe correttamente giustificata (in particolare, a fronte di un ricavo medio di 247,50 euro, sarebbe stato esposto un costo – sempre per intervento – di 351,36 euro; dividendo i ricavi complessivi indicati in € 1.129.391,34 per il numero di interventi, si avrebbe un ricavo di € 417,51, notevolmente superiore alle tariffe).

4.4. Il motivo è infondato.

4.4.1. Il ragionamento dell’appellante si fonda sul dato del ricavo medio della Zini di € 247,50 per intervento (di cui al precedente punto 4.3.1), che tuttavia -basandosi soltanto sulle tariffe, e relativo ribasso- risulta svincolato dai criteri seguiti per l’elaborazione del computo metrico posto a base di gara.

In proposito appare corretto quanto affermato nella sentenza gravata secondo cui Sicurezza e Ambiente ha individuato “arbitrariamente e a proprio uso e consumo quali sarebbero i ricavi dell’aggiudicataria (si effettua riferimento alle tariffe, proponendone una propria ricostruzione, si trascura che, come osservato dalle controparti, i ricavi si compongono anche di possibili altre voci) e da lì inferisce l’anomalia, il tutto sempre ignorando i criteri che la concorrente ha indicato di avere seguito per la composizione dell’offerta, i concreti costi e ricavi esposti nel giudizio di anomalia, le giustificazioni rese e la loro analisi”.

Si conviene col T.a.r. circa il fatto che la ricostruzione dell’offerta economica del concorrente va fatta secondo i criteri dal medesimo indicati, così come giustificati nel subprocedimento di verifica di congruità e come valutati in tale subprocedimento dall’amministrazione (nel caso di specie, dal r.u.p. del Comune di Torino).

Orbene, il ricavo medio unitario indicato dalla Zini è di € 417,54 e l’attendibilità del dato è riscontrata dal ragionamento seguito per il relativo calcolo, quale illustrato nelle giustificazioni procedimentali e negli scritti delle parti appellate (a cui è sufficiente fare rinvio). Ne consegue che il costo per intervento esposto dalla Zini (€ 351,36) non è affatto superiore al ricavo (come infondatamente sostenuto dalla Sicurezza e Ambiente, riferendosi al dato del ricavo medio dalla medesima arbitrariamente calcolato).

4.4.2. E’ decisamente da escludere inoltre che, con i giustificativi appena detti, la Zini abbia modificato l’offerta, come pure sostenuto dall’appellante in riferimento all’indicazione del ricavo di € 417,54: la circostanza che questo importo sia notevolmente superiore alle tariffe non è necessariamente spiegabile con una modifica inammissibile delle tariffe offerte (come assume Sicurezza e Ambiente), ma è stata ben spiegata dalla Zini e dalle amministrazioni appellate col fatto che i ricavi si compongono anche di possibili altre voci (come già detto dal T.a.r., senza che vi sia stata seria contestazione dell’appellante).

4.5. Il secondo motivo di appello va respinto.

5. Col terzo motivo è riproposto, in chiave critica rispetto alla decisione di primo grado, il secondo motivo del ricorso, escluse tuttavia le doglianze concernenti un’asserita incapacità dell’aggiudicataria di gestire i rifiuti (il cui rigetto non è stato specificamente impugnato).

5.1. Col secondo motivo era stata infatti dedotta violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5.3 e 16.1 del disciplinare di gara. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5.2.3, 5.3, 16 del Capitolato speciale d’appalto. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 94 e 98, comma 3, lett. b), del d.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità manifesta. Violazione dei principi generali di buon andamento, correttezza, trasparenza, concorrenza e par condicio. Erroneità dei presupposti.

Aveva dedotto la ricorrente che: due delle unità locali offerte da Zini per l’esecuzione dell’appalto sarebbero state iscritte alla Camera di commercio di Torino come “magazzini” per l’attività di “costruzione di edifici” e come tali non sarebbero state idonee per il servizio sicché, anche per tale profilo, l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa; in ogni caso la circostanza avrebbe dovuto incidere sul punteggio assegnato per il sub-criterio 2, afferente l’organizzazione del servizio, rendendo irragionevole il punteggio di 9,80 su 12 conseguito dall’offerta vincente; sarebbe stato inoltre interessato anche il sub-criterio 10, relativo all’efficacia e tracciabilità dello smaltimento rifiuti, in quanto l’aggiudicataria non sarebbe stata in grado di gestire regolarmente i rifiuti raccolti (censura, quest’ultima, non riproposta in appello).

5.2. Il T.a.r. ha respinto tutti i profili di doglianza osservando, da un lato, che dal dato della visura camerale si evinceva che l’attività prevalente di Zini è riferita tanto all’edilizia che al “ripristino sede stradale”, e, dall’altro, che, con il ricorso incidentale, la controinteressata aveva contestato che la ricorrente avrebbe a sua volta proposto come CLO due unità locali che risulterebbero coincidere addirittura con immobili residenziali; a tale obiezione la ricorrente aveva replicato che si trattava di unità locali o sedi operative di società le quali, a loro volta, erano iscritte alla camera di commercio per l’attività oggetto di gara e che comunque erano concretamente idonee al servizio, “esattamente come è società iscritta alla camera di commercio per l’attività oggetto di gara la Zini e sono stati ritenuti concretamente idonei i CLO Zini”.

Ha quindi concluso che “nessuna manifesta erroneità di giudizio è predicabile con riferimento alla valutazione dei CLO offerti, né si comprende perché la ricorrente invochi, sempre per altro in termini apodittici, una rideterminazione del punteggio a tal fine attribuito”.

5.3. L’appellante critica dette statuizioni, deducendo che:

1) non sarebbe rilevante che l’attività prevalente della Zini sia riferita tanto all’edilizia quanto al ripristino della sede stradale, poiché le due sedi CLO in contestazione riportano un codice ATECO 41.2 che ha ad oggetto unicamente l’attività di costruzione; quindi l’offerta non rispetterebbe il requisito minimo della sussistenza di almeno cinque centri logistici operativi;

2) non sarebbero equiparabili la censura in esame e quella oggetto del ricorso incidentale di Zini, perché – in disparte l’inammissibilità di ogni valutazione relativa all’offerta di Sicurezza e Ambiente per la preclusione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. – le unità locali e le sedi operative offerte da quest’ultima sono iscritte alla Camera di commercio con codice ATECO 81.29.91 (pulizia e lavaggio di aree pubbliche), sarebbero poi dotate di accesso carrabile e di tutte le caratteristiche indicate nell’offerta tecnica;

3) in ogni caso, la sentenza è erronea nella parte in cui esclude la possibile rideterminazione del punteggio, venendo in rilievo il sub criterio 2 (organizzazione e struttura dei centri logistici operativi, sotto il profilo dell’<<idoneità ed adeguatezza del modello organizzativo e dei centri logistici>>) ed apparendo illogica, irrazionale, spropositata e non coerente con le emergenze istruttorie e con la lex specialis la decisione della commissione di attribuire alla Zini il punteggio di 9,80, su 12.

5.4. Il motivo è infondato.

5.4.1. I due CLO in contestazione sono iscritti alla Camera di commercio di Torino come depositi afferenti all’attività di “costruzione di edifici” (codice ATECO 41.2), in quanto unità locali, cioè articolazioni territoriali, della Zini.

Il dato dell’iscrizione camerale dell’attività principale della Zini su cui si è soffermato il T.a.r. rileva perché per l’apertura delle sedi secondarie va indicato alla camera di commercio il codice ATECO dell’attività aziendale principale. Per l’aggiudicataria questa è contraddistinta appunto col codice ATECO 41.2 (attività di costruzione); tuttavia nella sezione “attività prevalente” dell’iscrizione camerale essa risulta specificata come segue: “lavori di costruzione di edifici e lavori di ingegneria civile, più precisamente lavori edili, stradali e impiantistici, pronto intervento, reperibilità e ripristino sede stradale compromessa a seguito di sinistro […]”.

Di conseguenza -avendo avuto le sedi secondarie della Zini assegnato lo stesso codice ATECO 41.2 dell’attività aziendale prevalente- anche in tali sedi secondarie è da ritenersi possa essere svolta l’attività di pronto intervento riconducibile all’attività aziendale.

Va comunque affermato che il dato formale del codice ATECO di iscrizione camerale non è sufficiente – in sé solo considerato come vorrebbe l’appellante- ad escludere l’idoneità delle unità locali allo svolgimento delle attività di ripristino post-incidente, soprattutto se si considera che:

– per come risulta dalla visura camerale prodotta in giudizio (doc. 13 di primo grado del fascicolo della controinteressata) sono classificate non come “magazzino”, bensì come “deposito”, rientrante nella categoria C2;

– l’idoneità di tutti e cinque i CLO offerti dalla Zini è stata verificata dal r.u.p. del Comune di Torino con apposito sopralluogo risultante dal già citato verbale dell’11 ottobre 2024; il relativo giudizio non è sindacabile in questa sede, perché, esclusa la rilevanza del dato formale dell’iscrizione camerale, risulta sostanzialmente non censurato.

5.4.2. Per ragioni analoghe sono inammissibili le deduzioni di parte appellante, già ricorrente, in tema di assegnazione del punteggio per il sub-criterio 2, espressione della discrezionalità della commissione giudicatrice.

5.5. Il terzo motivo di appello va quindi respinto.

6. Il quarto motivo ripropone, in via subordinata, il quarto motivo del ricorso di primo grado.

6.1. Con questo mezzo era stata dedotta violazione e falsa applicazione degli artt. 57, 108, 185 d.lgs. 36/2023 e dell’art. 1, commi 1126 e 1127, l. 296/2006. Eccesso di potere; difetto di istruttoria; illogicità manifesta, sviamento, perplessità.

Aveva dedotto la ricorrente che: la legge di gara sarebbe stata illegittima per mancato recepimento dei CAM; il codice CPV della gara è 90611000 e il D.M. 23.6.2022, per il servizio di pulizia e spazzamento strade, individua dei CAM che non sarebbero stati richiamati dalla legge di gara; ne conseguiva la violazione dell’art. 57 del d.lgs. n. 36/2023; la legge di gara non si sarebbe neppure posta il problema di una gestione sostenibile dei rifiuti raccolti.

6.2. Il T.a.r. ha respinto la censura, argomentando come segue:

a) non è obbligatorio per la stazione appaltante “configurare una gara, anziché in termini coerenti con i propri bisogni, in termini artificiosamente ricondotti a parametri astratti e non pienamente coerenti con l’oggetto del contratto”;

b) i CAM invocati dalla ricorrente afferiscono alla generale gestione dell’igiene urbana ordinaria e continuativa (il titolo del D.M. reca le seguente dizione: “servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, della pulizia e spazzamento e altri servizi di igiene urbana, della fornitura di contenitori e sacchetti per la raccolta dei rifiuti urbani, della fornitura di veicoli, macchine mobili non stradali e attrezzature per la raccolta e il trasporto di rifiuti e per lo spazzamento stradale”), quindi – dato che la raccolta, eccezionale, di veicoli incidentati risponde alla ben diversa esigenza di garantire, rapidamente, il ripristino della sicurezza stradale, fermo ovviamente il rispetto degli obblighi di legge in fase di smaltimento (che la legge di gara ha certamente imposto) – si legge in sentenza che “non vi è alcun senso logico nell’imporre il rispetto di un complesso di norme invece concepite per gestire una produzione/smaltimento di tipo ordinario, volontario e continuativo dei rifiuti”;

c) la legge di gara non ha comunque ignorato le esigenze ambientali, prevedendo punteggi premiali per le certificazioni ambientali, la classe ambientale dei mezzi, l’ecocompatibilità dei prodotti;

d) l’applicazione dei CAM invocati dalla ricorrente violerebbe i principi di proporzionalità e di coerenza del mezzo al fine;

e) la giurisprudenza invocata in ricorso non è pertinente in quanto si confrontava con fattispecie in cui i CAM erano strettamente coerenti con i servizi oggetto dell’appalto;

f) non è corretta la selezione dei contenuti dei CAM astrattamente compatibili, effettuata dalla ricorrente nella memoria conclusiva.

6.3. L’appellante sostiene che la statuizione andrebbe riformata, dato che:

a) le disposizioni in materia di CAM costituiscono obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti (come da giurisprudenza richiamata nell’atto di appello), di modo che, anche ai sensi dell’art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36/2024, le stazioni appaltanti non avrebbero alcuna discrezionalità in proposito;

b) diversamente da quanto opinato dal T.a.r., i CAM non sarebbero affatto estranei all’oggetto del contratto, tenuto conto del codice CPV 90610000 (richiamato nel bando), relativo ai “servizi di pulizia e spazzamento delle strade”, nonché del codice CPV 90611000-3 (richiamato nel disciplinare) che sarebbe una sottocategoria del codice CPV 9061000-6, quindi relativo ai servizi di pulizia stradale che richiede lo svolgimento di attività di spazzamento delle aree stradali e la rimozione dei detriti e rifiuti causati dagli incidenti; l’allegato al D.M. della Transizione Ecologica del 23 giugno 2022 fa espresso riferimento a detto servizio, prevedendo l’applicazione allo stesso dei CAM;

c) anche a voler ritenere che i servizi di pulizia stradale costituiscano solo una parte dell’oggetto contrattuale, i CAM si sarebbero dovuti applicare per le attività pertinenti;

d) non sarebbe sufficiente al rispetto dell’art. 57, comma 2, del Codice dei contratti, che la legge di gara abbia previsto delle premialità per aspetti lato sensu “ambientali” e richiesto l’ecocompatibilità dei prodotti.

6.4. Il motivo è infondato.

6.4.1. La ragione di infondatezza consiste nell’inapplicabilità al servizio oggetto di affidamento (“Servizio di ripristino stradale post incidente”) dei CAM allegati al d.m. 23 giugno 2022 poiché riguardanti il “servizio di pulizia e spazzamento e altri servizi urbani”, quindi aventi ad oggetto attività di igiene urbana ordinarie e continuative, volte al mantenimento dell’igiene e del decoro, alla prevenzione della produzione di rifiuti e alla promozione della raccolta differenziata da parte della cittadinanza, anche attraverso attività di sensibilizzazione dell’utenza (per come si evince dagli obiettivi ambientali dell’art. 2, comma 3, del detto d.m.).

In senso contrario non è sufficiente invocare, come fa l’appellante, il Codice CPV prescelto dalla stazione appaltante (nel caso di specie 90610000 nel bando e “90611000-3 – Servizi di pulizia stradale” nel disciplinare) poiché è da ritenere che lo stesso non descriva compiutamente l’oggetto della gara: la raccolta dei veicoli incidentati, che costituisce una possibile prestazione del servizio oggetto di affidamento, dà luogo ad un’attività di smaltimento di rifiuti a carattere occasionale, non ordinaria e continuativa come quella presa in considerazione dai CAM invocati dalla ricorrente; per di più, il servizio di ripristino post incidente oggetto di gara comporta che la pulizia delle strade abbia la specifica finalità di ripristino della sicurezza della viabilità e del traffico nella zona in cui si è verificato l’incidente, diversa evidentemente dalle finalità proprie del servizio di igiene urbana.

In definitiva, l’uso della nomenclatura CPV non è sufficiente ad imporre l’applicabilità dei CAM, rilevando piuttosto la natura e le finalità delle prestazioni da affidare in concreto.

I CAM allegati al d.m. 23 giugno 2022 non sono quindi pertinenti e la loro integrale applicazione al servizio de quo si porrebbe in contrasto col principio di proporzionalità, correttamente richiamato in sentenza, oltre a risultare in gran parte oggettivamente incompatibile con le modalità di svolgimento del servizio stesso. A tale ultimo proposito va condiviso il rilievo del T.a.r., rispetto alla selezione dei CAM astrattamente compatibili effettuata dalla ricorrente, secondo cui “non si tratta allora più di applicare i CAM invocati, nella loro interezza non applicabili, ma di selezionare elementi di compatibilità ambientale della gestione del servizio (selezione che la stazione appaltante ha autonomamente posto in essere), sostituendosi impropriamente ai margini di discrezionalità dell’amministrazione”.

Riscontro di quanto fin qui esposto si rinviene nel d.m. 7 aprile 2025, pubblicato sulla G.U. – Serie generale del 19 aprile 2025 (che ha sostituito e abrogato il d.m. 23 giugno 2022). Esso -non applicabile ratione temporis– contiene il riferimento espresso, mancante nel precedente, al “Servizio straordinario di ripristino stradale post-incidente”, dettando l’apposito criterio 3.1.14, sopravvenuto appunto all’indizione della gara de qua.

6.4.2. Esclusa l’applicabilità integrale delle indicazioni di cui al d.m. 23 giugno 2022, non sono fondate nemmeno le doglianze -peraltro generiche- secondo cui il capitolato speciale non avrebbe rispettato affatto criteri di sostenibilità ambientale delle prestazioni oggetto di affidamento.

Per come già evidenziato in sentenza, la corrispondente finalità è stata perseguita dalle amministrazioni appellate sia mediante determinati criteri di valutazione dell’offerta riguardanti il profilo dell’organizzazione del servizio sia introducendo specifici obblighi di iscrizione all’ANGA.

6.5. Il quarto motivo di appello va quindi respinto.

7. Il quinto motivo ripropone, in via subordinata, il quinto motivo del ricorso di primo grado.

7.1. Con questo mezzo era stata dedotta l’illegittima determinazione del criterio di aggiudicazione. Violazione e falsa applicazione dei principi generali in tema di confronto concorrenziale. Illegittimità degli artt. 15 e 16 del disciplinare di gara. Illogicità.

La ricorrente aveva dedotto che: il servizio era concepito senza oneri a carico della Città di Torino, in quanto la remunerazione deriva, per il gestore, dalla cessione pro soluto del credito vantato dai soggetti coinvolti negli incidenti nei confronti della compagnie assicurative; posto che la remunerazione sarebbe quindi data dai risarcimenti dovuti dalle assicurazioni, illegittimamente la stazione appaltante avrebbe chiesto all’aggiudicataria la presentazione dell’offerta economica consistente nella formulazione di uno sconto unico percentuale in ribasso offerto sulle tariffe predeterminate dalla stazione appaltante; invece, a fronte di un servizio sostanzialmente gratuito per la stazione appaltante ed essendo i crediti di natura risarcitoria vantati verso le assicurazioni non suscettibili di definizione ex ante, non avrebbe dovuto essere valorizzato l’elemento prezzo (a cui la legge di gara ha attribuito il peso ponderale di ben 15 punti).

7.2. Il T.a.r. ha respinto la censura osservando che:

a) “la gratuità non sussiste” perché è prevista la cessione pro soluto del credito vantato dall’amministrazione nei confronti dell’assicurazione;

b) ai fini della gara, l’unico rapporto rilevante è quello tra gestore del servizio e amministrazione, rapporto che -come detto- non è affatto gratuito;

c) è del tutto ragionevole che l’amministrazione stimoli la concorrenza degli operatori ad offrire il servizio (i cui costi sono certamente predeterminabili) ad un prezzo che segua logiche di vantaggio economico e, d’altro canto, “la predeterminazione del tariffario è volta ad evitare che il sistema di pagamento pro soluto divenga una modalità per rendere incontrollabili potenziali accordi tra gestore del servizio e assicurazioni (con rischi di contenziosi e aggravamenti inconsulti di premi a carico degli utenti) e risponde ad una logica economica del tutto ragionevole e razionale di comparabilità dei costi del servizio”.

7.3. Secondo l’appellante le argomentazioni addotte dal T.a.r. non eliderebbero l’elemento centrale della questione, ossia l’inopponibilità alle compagnie di assicurazione di tariffe stabilite in gara, dato che la determinazione del risarcimento deve essere rimessa ai rapporti tra l’appaltatore e la compagnia assicurativa e va effettuata ex post tenendo conto della specificità del caso concreto e dei danni effettivi (come da giurisprudenza civile riportata in ricorso, nonché da parere IVASS ivi richiamato e, da ultimo, da decreto del MIT n. 2753 del 21 giugno 2024).

In definitiva, sarebbe illegittima la legge di gara che ha attribuito rilevanza ad un elemento – l’elemento prezzo – ai fini della valutazione delle offerte e dell’aggiudicazione che, al contrario, non avrebbe e non potrebbe avere alcun impatto concreto.

7.4. Il motivo è infondato.

7.4.1. L’inopponibilità alle compagnie di assicurazione delle tariffe concordate tra ente committente e società concessionaria non rende affatto illegittima la predeterminazione tariffaria, considerato che:

– nei rapporti tra le parti contrattuali il servizio mantiene la natura remunerativa già riconosciuta dal T.a.r.;

– nei rapporti tra la società concessionaria e le assicurazioni dei terzi responsabili, le tariffe costituiscono un utile parametro di riferimento per la quantificazione dei costi di ripristino post-incidente, cui commisurare il danno arrecato all’ente territoriale e quindi la somma da corrispondere a titolo risarcitorio, che, per effetto della cessione pro-soluto, la società concessionaria è legittimata a pretendere dall’assicuratore;

– siffatta predeterminazione -pur in tesi contestabile da parte delle compagnie di assicurazione- ha l’evidente effetto di uniformare e calmierare il rischio economico, non solo (e non tanto) nei confronti di queste ultime, quanto nei confronti del soggetto responsabile, destinato di regola a sopportare le conseguenze economiche nel contesto del rapporto assicurativo.

Non si rinviene perciò illegittimità alcuna nell’operato del Comune di Torino e della Città Metropolitana di Torino -peraltro conforme a quello di altre amministrazioni aggiudicatrici nella predisposizione dei criteri di valutazione dell’offerta economicamente più conveniente in analoghe procedure di gara- sia perché non è contrario alle norme in materia di contratti pubblici sia perché va ritenuto ragionevole, dal punto vista giuridico ed economico, e coerente con le finalità di contenimento, di comparabilità e di uniformità dei costi del servizio appena dette, nonché di stimolo alla concorrenza tra gli operatori economici partecipanti alla gara, come evidenziato dal T.a.r.

7.4.2. In merito al decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 2753 del 21 giugno 2024 è sufficiente evidenziare la natura consultiva del contenuto, redatto dal Servizio di supporto giuridico in risposta ad un quesito prospettato da un’amministrazione aggiudicatrice.

La mancanza di effetti vincolanti consente di ricondurre alla discrezionalità amministrativa la scelta effettuata dalle amministrazioni appellate, non censurabile per le ragioni sopra esplicitate.

7.5. Il quinto motivo di appello è perciò infondato.

8. In conclusione, l’appello va respinto.

8.1. Non vi è quindi luogo a provvedere sui motivi del ricorso incidentale, dichiarato improcedibile in primo grado, riproposti in appello dalla società Zini Elio, senza tuttavia proporre appello incidentale.

8.2. Sussistono giusti motivi di compensazione delle spese del grado, considerata la complessità delle questioni poste dal gravame.

CONSIGLIO DI STATO, V – sentenza 29.01.2026 n. 756