16. Preliminarmente deve disporsi la riunione dei ricorsi in epigrafe, attesa la connessione oggettiva e soggettiva tra di essi.
Emerge, infatti, che si tratta di impugnazioni di atti afferenti alla medesima gara da parte di concorrenti risultati non aggiudicatari e assume rilievo, inoltre, a rafforzare l’opportunità della trattazione unitaria delle due cause, la sostanziale coincidenza di contenuti tra il ricorso presentato da Antares e la memoria di costituzione depositata da quest’ultima nell’altro giudizio, instaurato da Ferrero Med.
17. Sempre in via preliminare, va respinta, l’eccezione, formulata dall’Azienda, di inammissibilità di entrambi i ricorsi per asserita tardività della loro presentazione, non potendo condividersi la tesi, sostenuta dalla stessa Azienda, dell’irrilevanza, al fine dell’individuazione del dies a quo del termine di decadenza previsto, dall’art. 29 c.p.a., per l’impugnazione dei provvedimenti amministrativi, del rilascio di parte della documentazione del procedimento (comprendente atti espressamente impugnati con i ricorsi in esame) solo a seguito di ostensione da parte della stessa Azienda, in riscontro alle istanza di accesso formulate dalle stesse parti odierne ricorrenti.
Infatti, anche da ultimo, è stato in proposito statuito che “i termini per impugnare gli atti di una procedura di affidamento di contratti pubblici decorrono dalla pubblicazione degli stessi sul portale dell’amministrazione ex art. 29 del d. lgs. n. 50 del 2016, ma, qualora sia stata formulata istanza di accesso agli atti o sia pendente un giudizio ex art. 116 c.p.a. per prendere visione di tali atti, il termine di impugnazione decorre dall’intervenuta ostensione degli atti richiesti” (Cons. Stato, Sez. VI, sentenza, 2/12/2025, n. 9468).
Parimenti, rispetto all’individuazione della decorrenza del termine di impugnazione degli atti di una procedura di gara per l’affidamento di un contratto di appalto, anche il Consiglio di Giustizia amministrativa, riguardo ad ipotesi in cui sia stata effettuata la verifica di anomalia, come nel caso in esame, ha affermato che “nel caso di proposizione dell’istanza di accesso agli atti di gara è prevista la dilazione temporale, fino al momento in cui è consentito l’accesso, se i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario ovvero delle giustificazioni rese nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta” (Cons. giust. amm. Sicilia, 24/4/2024, n. 303).
18. Ciò premesso, passando all’esame di merito dei ricorsi, deve, anzitutto, dichiararsi infondato il ricorso n. 2278/25, presentato da Ferrero Med s.r.l.
19. Deve premettersi che Ferrero Med è risultata, nella graduatoria compilata all’esito dello svolgimento della gara, solo quarta classificata.
In base alla c.d. “prova di resistenza” essa, avrebbe dovuto, dunque, provare, mediante il ricorso, non solo l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione dell’appalto in favore della prima classificata, ma anche l’erroneo posizionamento in graduatoria, da parte della Commissione di gara, in posizione superiore alla propria, e/o, ancora più a monte, l’erronea ammissione alla gara, anche delle concorrenti risultate seconda e terza classificata.
Solo, infatti, a condizione di dimostrare che tutte quante le offerte classificate in posizione superiore alla propria avrebbero dovuto essere escluse o, comunque, avrebbero dovuto ricevere un punteggio complessivo inferiore a quello assegnato alla propria offerta, potrebbe dirsi sussistente l’interesse a ricorrere della stessa parte ricorrente.
In tal senso, in un caso analogo, nel quale il ricorso era stato instaurato dall’impresa terza classificata, è stato affermato che “nel caso del ricorrente terzo classificato che non deduca – come nel caso del motivo in questione – un vizio travolgente l’intera procedura di gara, egli deve fornire la prova di resistenza, dimostrando l’illegittima ammissione di “entrambe” le imprese che lo precedono, pena l’inammissibilità del ricorso – o, come nel caso di specie, del singolo motivo “escludente” – per difetto di interesse a contestare l’aggiudicazione, che egli non potrebbe comunque conseguire, atteso che la fondatezza delle censure dedotte avverso uno solo dei primi due classificati darebbe luogo al mero scorrimento della graduatoria, a seguito della quale l’istante si posizionerebbe al secondo posto, non potendo tuttavia divenire aggiudicatario, cioè conseguire il bene della vita alla cui ricerca ha proposto l’azione giudiziaria” (così T.A.R. Liguria, sez. I, 24/10/2022, n. 903).
In definitiva, quale conseguenza della predetta impostazione, nell’ipotesi di ricorso presentato, avverso gli atti di aggiudicazione di una gara, dalla concorrente classificatasi dalla terza posizione in giù, ove risultino integralmente infondate le censure rivolte in relazione anche ad una sola delle concorrenti situate in posizione superiore in graduatoria, la prova di resistenza non può dirsi soddisfatta ed il ricorso può, pertanto, essere respinto senza la necessità dell’esame delle censure rivolte anche nei confronti delle altre concorrenti.
20. Fatta tale premessa, si passa, dunque, ad esaminare le censure rivolte da Ferrero Med avverso l’offerta dell’aggiudicataria Lartotecnica s.r.l.
20.1. Ad introduzione dell’esame delle censure rivolte avverso l’ammissione e la positiva valutazione dell’offerta di quest’ultima, va ricordato che la verifica di anomalia – all’esito della quale, nel caso in esame, è stato adottato l’atto di aggiudicazione della gara – comporta una valutazione complessiva e generale dell’offerta e non può risolversi, dunque, in una “caccia all’errore” riferita a singoli e specifici aspetti dell’offerta, rilevando, pertanto, solo le ipotesi di macroscopica irragionevolezza delle valutazioni dell’Amministrazione.
Anche da ultimo è stato, infatti, sottolineato che “nelle gare pubbliche il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica, costituendo espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale, riservato alla Pubblica Amministrazione, che è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato della Commissione di gara che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta. Il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni dell’Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un’inammissibile invasione della sfera propria dell’Amministrazione”.
In tal senso, nella pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. V, Sentenza, 16/12/2024, n. 10107 è stato affermato, in termini che il Collegio condivide, che “la valutazione in ordine alla non anomalia dell’offerta deve muoversi lungo i binari di un riscontro di natura globale e sintetico, “non potendo risolversi in una parcellizzazione delle singole voci di costo ed in una caccia all’errore” (ex plurimis, della Sezione, sentenza n. 8356 del 2023). Il subprocedimento di verifica dell’anomalia non mira, infatti, ad individuare singole inesattezze, quanto piuttosto ad accertare che la proposta contrattuale sia nel suo complesso seria ed affidabile ai fini di una corretta esecuzione dell’appalto (cfr., di questa Sezione, tra le tante, sentenza n. 8471 del 2022)”.
È, dunque, alla stregua di tali principi, che impongono una considerazione globale dell’affidabilità dell’offerta, al di là di singole e specifiche discrasie ed inesattezze, che il Collegio muove all’esame delle censure formulate nel ricorso presentato da Ferrero Med.
21. Va, in primo luogo, evidenziato che il ridotto utilizzo di personale, per un numero complessivo di ore nettamente inferiore rispetto alle stesse indicazioni del Capitolato dell’appalto, fatto oggetto di censura nel ricorso in esame, appare essere stato adeguatamente giustificato, in sede di verifica di anomalia, mediante il riferimento ad una più efficiente ed economica organizzazione dell’attività della stessa Lartotecnica s.r.l. dovuta alle economie di scala derivanti dal contemporaneo svolgimento di appalti dello stesso tipo e alla disponibilità di macchinari e sistemi organizzativi innovativi.
In particolare, appare ragionevole e condivisibile che lo svolgimento di altri sei appalti nel medesimo settore in ambito nazionale abbia consentito una gestione unica ed accentrata, e perciò più economica, di numerose attività amministrative e gestionali, e lo sfruttamento del precedente ammortamento tra tali precedenti appalti della maggior parte delle spese necessarie per lo svolgimento di quello in esame.
Inoltre, non appare irragionevole il riferimento al fatto che i sistemi di automazione menzionati e, in particolare, l’impiego di particolari macchinari per la sanificazione e di un’officina mobile avrebbe comportato un notevole abbattimento della necessità di manodopera manuale, oltre che delle spese per il trasferimento degli ausili.
22. Priva di pregio deve ritenersi anche la censura in cui si lamenta che l’allegazione della l’applicazione del CCNL Industria non sarebbe stata accompagnata dalla dichiarazione di equivalenza rispetto al CCNL indicato nel Capitolato.
Infatti, come affermato anche di recente nella giurisprudenza “la valutazione circa l’equivalenza delle tutele accordate dal CCNL applicato dal concorrente a quelle garantite dal CCNL indicato nella lex specialis di gara, al pari dello scrutinio di anomalia dell’offerta, costituisce espressione della discrezionalità tecnica di cui la stazione appaltante è titolare nella cura del pubblico interesse affidatole dalla legge e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente affetta da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti” (T.A.R. Piemonte Torino, Sez. II, 18/04/2025, n. 689).
Anche secondo la giurisprudenza richiamata, dunque, non è necessaria, a pena di illegittimità dell’offerta, l’applicazione del CCNL indicato nel capitolato d’appalto, in quanto l’aggiudicatario può “mantenere il proprio CCNL purché, secondo una valutazione complessiva, giuridica ed economica: (i) il trattamento dei lavoratori impiegati in tale gara non sia eccessivamente inferiore a quello dei CCNL individuati dalla stazione appaltante; (ii) vi sia corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni del CCNL applicato e le lavorazioni oggetto dell’appalto” ( T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. II, 1/10/2024, n. 773).
22.1. Nel caso in esame, tale ultima condizione, ovvero la “confrontabilità delle mansioni del CCNL applicato con le lavorazioni dell’appalto” si ricava, immediatamente, dal fatto che entrambi i CCNL riguardano il settore dei “metalmeccanici”.
Riguardo alla comparabilità del trattamento dei lavoratori impiegati con quelli del CCNL individuato dalla stazione appaltante, non emergono, nelle censure della parte ricorrente, elementi concreti per affermare che l’applicazione del contratto indicato dalla ricorrente avrebbe comportato scostamenti significativi e sostanziali rispetto al CCNL indicato negli atti di gara.
D’altra parte, sempre la giurisprudenza specifica che, in ogni caso “non è necessaria la parità di retribuzione, in quanto tale condizione sarebbe equivalente all’imposizione di un CCNL unico” (T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. II, Ordinanza, 12/03/2024, n. 89).
Alla luce di tali osservazioni, il mancato deposito della dichiarazione di equivalenza non può ritenersi decisivo, a fronte dell’esito complessivamente favorevole della verifica di anomalia sulla base delle giustificazioni fornite dall’impresa risultata aggiudicataria e della genericità delle censure formulate in proposito da Ferrero Med, la quale, al di là della difformità formale tra il CCNL applicato e quelli indicato negli atti di gara, non ha individuato concreti elementi di scostamento idonei a dimostrare la non equivalenza sostanziale tra i trattamenti discendenti dall’applicazione dei due diversi CCNL.
23. Riguardo all’asserita mancata giustificazione dello scostamento dell’importo orario del costo del lavoro rispetto al valore delle tabelle ministeriali, va ricordato che in numerose occasioni la giurisprudenza ha affermato che le tabelle ministeriali sul costo del lavoro non costituiscono un parametro assoluto e inderogabile, ma piuttosto un indice di riferimento per la valutazione della congruità e dell’affidabilità dell’offerta avente valore meramente ricognitivo e statistico (cfr. da ultimo, Consiglio di Stato n. 9727/2024).
In tal senso non possono essere confusi costo medio orario del lavoro, indicato nelle tabelle ministeriali e “trattamenti salariali minimi inderogabili”.
D’altra parte, lo scostamento dai valori tabellari, nel caso di specie, è debitamente giustificato dalla particolare e più efficiente organizzazione aziendale di cui si è dato conto in precedenza.
Inoltre, anche in relazione al giudizio di congruità su tale scostamento, va ribadito che la valutazione della stazione appaltante ha carattere tecnico-discrezionale ed il sindacato del giudice amministrativo su tale valutazione è limitato ai casi di manifesta e macroscopica erroneità, illogicità o irragionevolezza (Consiglio di Stato n. 5444 /2018).
24. La circostanza che l’impresa aggiudicataria abbia valorizzato il costo di tre lavoratori, quando sarebbero stati quattro i dipendenti della società da assorbire, non ha comportato alcuna violazione della clausola sociale, la quale implica “un’applicazione elastica e non rigida … per contemperare l’obbligo di mantenimento dei livelli occupazionali del precedente appalto con la libertà di impresa e con la facoltà in essa insita di organizzare il servizio in modo efficiente e coerente con la propria organizzazione produttiva, al fine di realizzare economie di costi da valorizzare ai fini competitivi nella procedura di affidamento dell’appalto” (così, da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 5/4/2024, n. 3144).
Ciò, in quanto la clausola sociale deve contemperarsi con le prerogative di organizzazione imprenditoriale, che costituiscono espressione di quella libertà di impresa pure tutelata dall’art. 41 Cost., “così da evitare il sacrificio totale delle esigenze (organizzative) imprenditoriali, che comporterebbe il venir meno del nucleo distintivo dell’attività imprenditoriale, appunto l’organizzazione a proprio rischio (e quindi a propria scelta) di mezzi e risorse” ( Cons. Stato, Sez. V, 25/01/2024, n. 807).
25. Riguardo alla censura in cui si lamenta che Lartotecnica non avrebbe indicato specificamente il costo del tecnico ortopedico, anche l’Amministrazione nelle sue difese ha riferito che la controinteressata avrebbe dimostrato che si tratterebbe di figura già presente nel proprio organico, (per il quale, dunque, la società, non incontrerebbe costi aggiuntivi) la quale, grazie, per un verso, al sistema di organizzazione in cloud e, per altro verso, all’ubicazione della sede lavorativa potrebbe intervenire volta per volta senza particolari oneri.
Anche sotto tale profilo le giustificazioni appaiono ragionevoli e, pertanto, appaiono prive di fondamento le censure formulate sul punto.
26. Quanto, poi, ai costi del call center, dei capannoni aziendali e degli automezzi, che secondo la ricorrente sarebbero stati quantificati in maniera irrisoria in sede di giustificazioni da parte della società poi risultata aggiudicataria dell’appalto, si ritiene sufficiente rinviare, a smentita della fondatezza delle censure, alle precedenti osservazioni in merito all’ammortamento dei costi e alle economie di scala derivanti dal contemporaneo svolgimento di numerosi altri appalti.
27. Con riferimento, poi, alla censura in cui si è ritenuto sintomatico della scarsa serietà dell’offerta il margine estremamente ridotto di utile che emergerebbe anche dalle giustificazioni fornite in fase di anomalia, va ribadito quanto frequentemente affermato anche dalla giurisprudenza, ovvero che anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo per l’impresa, non necessariamente di natura economica diretta. Pertanto, un’offerta con un utile esiguo non è di per sé sintomo di inaffidabilità, ma richiede una valutazione concreta della sua serietà e sostenibilità complessiva (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 963/2015) che nel caso di specie risulta essere stata adeguatamente effettuata dall’Amministrazione, in sede di valutazione di anomalia, sulla base delle giustificazioni fornite dall’impresa con riferimento a tutte le voci e gli aspetti sopra indicati.
28. Infine, il Collegio ritiene che la disponibilità di una sede attuale costituisce un requisito da dimostrarsi in fase di esecuzione del contratto e che, pertanto la mancata indicazione della stessa sede nell’offerta presentata non può incidere sulla sua completezza.
29. Deve aggiungersi che non sono fondate neanche le ulteriori diverse censure formulate “ad adiuvandum” nella memoria di costituzione depositata da Antares, peraltro corrispondenti a quelle contenute nel ricorso presentato in via principale da quest’ultima, riunito a quello fin qui preso in esame.
29.1. In primo luogo, a proposito della lamentata incompetenza della Commissione di gara ad effettuare il procedimento di verifica di anomalia, che sarebbe, invece, spettata al RUP, deve anzitutto ritenersi condivisibile quanto evidenziato nelle difese dell’Azienda intimata, ovvero che la legge, all’art. 93 del d. lgs. 36/2023, ha previsto espressamente una funzione di supporto della Commissione in tale procedimento; soprattutto appare dirimente, nel fugare ogni dubbio di possibile illegittimità del provvedimento per asserita incompetenza dell’organo emanante, la circostanza che la Commissione, come risulta nel relativo verbale, ha ritenuto congrua “all’unanimità” e, dunque con valutazione favorevole anche da parte del suo Presidente, il quale, nel caso in esame, ricopriva anche la figura di RUP del procedimento.
29.2. Non si rilevano, poi, i lamentati difetti nel calcolo della manodopera, che è stato effettuato correttamente su base mensile ed alla stregua del più ridotto fabbisogno di manodopera ritenuta necessaria grazie alle innovative tecniche e ai macchinari a disposizione della stessa aggiudicataria.
30. In conclusione, tutte le censure rivolte, tanto da Ferrero Med, quanto da Antares s.p.a., nei confronti dell’offerta della prima classificata aggiudicataria risultano, per le ragioni ampiamente esposte, del tutto infondate.
31. L’infondatezza delle censure rivolte nei confronti della prima classificata/aggiudicataria dell’appalto, rende a rigore superfluo, stante il difetto di interesse, in base alla prova di resistenza di cui sopra si diceva, l’esame delle censure rivolte da Ferrero Med nei confronti dell’offerta della seconda classificata Antares s.p.a. Tuttavia, per completezza espositiva, anche alla luce delle censure formulate da quest’ultima tanto nel procedimento in esame, che in quello, distinto, instaurato dalla stessa Antares quale ricorrente principale, appare opportuno una loro breve considerazione.
31.1. Riguardo alle censure relative alla presunta assenza di prova documentale della disponibilità di almeno una sede operativa nell’ambito regionale e all’applicazione di un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, possono ripetersi le osservazioni di cui, rispettivamente ai precedenti punti 28 e 22.
31.2. Con riferimento alla presunta insostenibilità dell’offerta di Antares sul piano economico – deficit che emergerebbe, in particolare, del numero di lavoratori messi a disposizione e del monte orario complessivo, superiori a quelli indicati nel Capitolato – la stessa concorrente ha ragionevolmente evidenziato l’incidenza favorevole dei vantaggi derivanti dagli sgravi fiscali sui lavoratori già in servizio, dalla conoscenza del tipo di appalto in ragione della precedente gestione dello stesso e dalla piena disponibilità, in regime di ammortamento, delle strutture necessarie e dei veicoli, oltre che di pozzi, per le risorse idriche e di impianti fotovoltaici, per le esigenze energetiche, così come di software e sistemi gestionali già utilizzati da anni per la gestione del medesimo tipo di appalti.
31.3. Infine, va esclusa, altresì, la violazione, da parte di Antares, della clausola sociale, non solo perché quest’ultima ha affermato di avere un piano di assorbimento del personale, ma anche perché, nonostante l’obbligatorietà del suo inserimento nel bando, la vincolatività della clausola sociale per l’operatore economico che si aggiudica l’appalto non è rigida né automatica, come esposto al precedente punto 24.
32. In conclusione, risultando certamente superflua, in base alla prova di resistenza, l’esame delle censure rivolte nei confronti dell’offerta della terza classificata e risultando invece infondate quelle relative all’offerta non solo della prima, ma anche della seconda classificata, il ricorso presentato da Ferrero Med avverso l’atto di aggiudicazione in favore di Lartotecnica s.p.a. deve ritenersi infondato e deve, dunque, essere rigettato.
33. Infondato deve ritenersi, inoltre, anche il ricorso autonomo, riunito a quello fin qui esaminato, presentato dalla seconda classificata Antares s.p.a. avverso il medesimo atto di aggiudicazione, in quanto basato su censure identiche a quelle già formulate nell’atto di costituzione in giudizio del procedimento appena esaminato, delle quali è stata dimostrata l’infondatezza nei precedenti punti di motivazione (in particolare il punto 29) ai quali, dunque, si rinvia per la motivazione del rigetto anche del ricorso n. R.G. n. 2385/25.
34. In definitiva, per tutte le ragioni esposte devono essere rigettati, in quanto infondati, tanto il ricorso n. 2278/25, quanto il ricorso n. 2385/25.
35. Le spese di causa, attesa la peculiarità e la complessità delle questioni controverse possono eccezionalmente essere integralmente compensate tra tutte le parti costituite in giudizio.
TAR SICILIA – CATANIA, V – sentenza 03.02.2026 n. 334