1. Il ricorso introduttivo è destituito di fondamento e deve essere conseguentemente rigettato, per le ragioni in fatto e in diritto di seguito esposte.
2. Il primo e il secondo motivo di ricorso, in quanto aventi ad oggetto il rispetto da parte dell’Amministrazione resistente dei criteri dalla stessa prefissati per l’elargizione del contributo e il conseguente assolvimento del relativo onere motivazionale, sono suscettibili di trattazione congiunta e non sono meritevoli di accoglimento.
2. Il primo motivo di impugnazione, fondato essenzialmente sul mancato rispetto da parte dell’Amministrazione resistente dei criteri dalla stessa prefissati per l’elargizione del contributo richiesto dal Centro, non può trovare accoglimento.
Il Collegio ritiene preliminarmente necessario soffermarsi sulla natura dell’attività pubblica volta alla concessione dei contributi oggetto del presente giudizio, tenuto conto dei rilievi al riguardo operati dall’odierno ricorrente al fine di ricondurla al profilo vincolato dell’azione amministrativa.
Assume pertanto rilievo il tenore testuale adottato dall’art. 3, comma 2 della delibera n. 954/2023 nel disciplinare le modalità e i presupposti per l’erogazione dei contributi in questione, il cui riconoscimento non discende direttamente dalla normativa bensì da scelte facoltative rimesse alla discrezionalità dell’Amministrazione. Depone in tal senso l’adozione, in luogo dell’indicativo presente “concede”, del sintagma verbale “può essere concesso”, elemento sintomatico di una discrezionalità nell’an dell’erogazione, oltre che nel quantum, desumibile dall’adozione dell’inciso “fino al 75% della spesa ammessa”. Il capoverso dell’art. 3 dispone infatti espressamente che: “Fino alla concorrenza delle risorse disponibili può essere concesso un contributo fino al 75 per cento della spesa ammessa a favore degli enti di cui al comma 1 che svolgono per statuto attività di assistenza a favore di: a) persone affette da malattie croniche; b) pazienti oncologici; c) persone con gravi patologie invalidanti; d) persone affette da malattie rare; e) persone con patologie complesse, che richiedono continua o prolungata assistenza riabilitativa, preventiva e terapeutica nonché sostegno sia per sé stesse che per le proprie famiglie”.
L’inequivoco tenore letterale adottato dalla delibera 954/2023, dunque, rende del tutto inconferente l’arresto giurisprudenziale di cui a T.A.R. Campania – Napoli n. 1183/2019, in quanto avente ad oggetto fattispecie per la quale i requisiti di erogabilità risultavano rigorosamente predeterminati senza margini di discrezionalità per l’ente erogante, come espressamente evidenziato dalla motivazione: “ad una valutazione di proporzionalità nell’ambito dei procedimenti per finanziamenti pubblici ed alla consequenziale possibilità di controllo giurisdizionale, potrebbe farsi luogo unicamente qualora la norma che disciplina il finanziamento lo prevedesse, ma ciò non è avvenuto in relazione alla fattispecie in esame laddove i presupposti, requisiti di ammissione, le modalità e la misura del finanziamento sono rigorosamente previsti dalla normativa europea e nazionale di riferimento, senza alcun spazio residuale nella scelta dall’atto di adottare che si presenti più proporzionato al perseguimento dell’interesse pubblico”.
Nel caso di specie l’Amministrazione, nonostante la discrezionalità – in termini amministrativi – alla stessa riservata dal testo normativo sulla possibilità di elargizione del contributo nella misura richiesta dal ricorrente, ha circoscritto il proprio diniego alla verifica – negativa – dei requisiti dalla stessa prefissati proprio in ossequio ai principi evocati dal ricorrente.
A fronte di tali considerazioni risulta pertanto del tutto superflua la disamina sulla natura discrezionale ovvero vincolata dell’attività amministrativa finalizzata all’erogazione dei contributi richiesti dal ricorrente. L’Amministrazione ha infatti verificato la riconducibilità dell’attività svolta dal Centro alle ipotesi contemplate dalla normativa di settore, operando quindi un’attività di ricognizione circa l’insussistenza dei relativi presupposti.
La Provincia Autonoma di Bolzano ha dunque escluso la riconducibilità delle attività svolte dal ricorrente alle ipotesi contemplate dall’art. 3, comma 2 della citata delibera, con ciò ritenendo carente nella fattispecie la sussistenza dei presupposti previsti dalla norma. Sotto questo profilo, è appena il caso di evidenziare come anche una eventuale natura vincolata dell’azione amministrativa non esima in ogni caso l’Ente erogante dal valutare la sussistenza in concreto dei presupposti per l’esercizio del potere.
Si rende conseguentemente necessario verificare l’ammissibilità e, quindi, la correttezza della motivazione posta a fondamento della valutazione effettuata dalla resistente in merito alla ritenuta insussistenza dei presupposti per l’erogazione del contributo nella misura del 75%, tenuto conto dei rilievi prospettati nell’ambito dei motivi di impugnazione oggetto di disamina.
Il Collegio non può pertanto esimersi dal prendere posizione sul tema dell’ammissibilità della motivazione postuma prospettato – in termini negativi – nell’ambito del secondo motivo di impugnazione, tenuto conto della radicale assenza di un qualsivoglia percorso giustificativo nell’ambito del provvedimento di diniego.
Il decreto gravato non reca infatti alcuna motivazione in relazione all’ammissione e alla quantificazione delle somme erogate alle associazioni beneficiarie del contributo, in particolare con riferimento al riconoscimento del minore importo corrispondente al 50% anziché al 75 della spesa ammessa. L’impugnato provvedimento riporta esclusivamente, nell’ambito di una separata tabella allegata alla delibera, il valore della spesa ammessa per ciascun richiedente, la percentuale del contributo erogato e il valore dell’anticipo concesso ai sensi dell’art. 12 della delibera n. 953/2023.
Appare pertanto evidente che l’inammissibilità della motivazione postuma renderebbe superflua la disamina riguardante il percorso argomentativo adottato nella comunicazione del 7 agosto 2024, unico atto contenente l’enucleazione delle ragioni ritenute ostative al riconoscimento del contributo, implicando l’annullamento dei provvedimenti gravati ai fini di una nuova valutazione.
Ciò posto, il Consiglio di Stato è nondimeno pacifico nel ravvisare l’ammissibilità di una integrazione postuma dell’apparto motivazionale del provvedimento, ancorché nei soli limiti della fase procedimentale: “è bensì vero che secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa è inammissibile la motivazione postuma fornita in sede giudiziale negli atti difensivi della parte pubblica, ma nel caso di specie si verte nella diversa fattispecie della motivazione integrativa proveniente dalla stessa amministrazione competente ad adottare l’atto in origine carente di motivazione, la quale è ritenuta pacificamente ammissibile dalla stessa giurisprudenza richiamata nell’appellata sentenza (v., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 27 marzo 2013, n. 1808; Cons. Stato, Sez. VI, 11 maggio 2018, n. 2843, affermative del principio per cui nel processo amministrativo l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo è ammissibile se effettuato in sede procedimentale e/o per mezzo di un autonomo provvedimento integrativo e/o di convalida, mentre è inammissibile l’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio mediante atti processuali o scritti difensivi)” (Consiglio di Stato, sez. VI, 28 giugno 2021, n. 4889; in termini analoghi cfr. altresì Consiglio di Stato sez. VI, 27/02/2024, n. 1903).
Ne consegue pertanto l’infondatezza delle censure prospettate con il secondo motivo di impugnazione, in considerazione dell’adozione di una specifica motivazione “integrativa” mediante comunicazione pec del 27 agosto 2024, ossia in epoca antecedente all’instaurazione del presente giudizio.
L’Amministrazione provinciale, attraverso tale comunicazione, ha dato conto delle ragioni ostative alla concessione dei contributi richiesti nella misura del 75% della spessa ammessa, operando un raffronto tra quanto previsto nello statuto del Centro e le attività contemplate dall’art. 3, comma 2 della delibera 954/2023, rilevando testualmente che: “L’associazione CENTRO DI TUTELA DIRITTI DEL MALATO Alto Adige-Südtirol ODV nel suo statuto elenca all’art. 3 dalla lettera a) alla lettera f) tutta una serie di scopi dell´ente stesso. Lo statuto parla al succitato articolo alla lettera A) di promozione e tutela dei diritti umani civili, sociali, politici, dei diritti dei consumatori, promozione delle pari opportunità e delle iniziative di aiuto reciproco; alla lettera B) interventi e servizi finalizzati alla salvaguardia e al miglioramento delle condizioni dell´ambiente e all’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, alla tutela degli animali e prevenzione di randagismo. Prosegue, alla lettera C) con l´ulteriore scopo di accoglienza umanitaria ed integrazione sociale dei migranti, la lettera D) si riferisce alla promozione della cultura della legalità, della pace tra i popoli della non violenza e difesa non armata. Per poi alla lettera E) elencare come ulteriore scopo quello dell´organizzazione e gestione di attività culturali, artistiche o ricreative di interesse sociale. Al punto 4 dell´art 3 dello statuto, inoltre si sottolinea che l´ente agisce, anche, per la lotta agli sprechi e alla corruzione, per la tutela della salute, dell´istruzione, della qualitá della vita, della sicurezza individuale e collettiva, del risparmio ecc…… Pertanto da una attenta analisi dello statuto stesso risulta che l´ente ha un raggio di azione molto diversificato schiarandosi su diversi fronti (diversi o molto diversi dall´ambito sanitario), ed inoltre quando enuncia “per la tutela della salute” rimane su un concetto molto generico. L´elenco di dette attività non consente di erogare un contributo per spesa corrente fino al 75% della spesa ammessa in quanto non corrisponde con quanto delineato nei criteri all´art 3 comma 2 (delibera 954/2023)“Fino alla concorrenza delle risorse disponibili può essere concesso un contributo fino al 75 per cento della spesa ammessa a favore degli enti di cui al comma 1 che svolgono per statuto attività di assistenza a favore di: a) persone affette da malattie croniche; b) pazienti oncologici, c) persone con gravi patologie invalidanti d) persone affette da malattie rare, e) persone con patologie complesse, che richiedono continua e prolungata assistenza riabilitativa, preventiva e terapeutica nonché sostegno sia per se stesse che perle proprie famiglie”.
La Provincia Autonoma di Bolzano ha quindi escluso che le attività svolte dal Centro fossero riconducibili alla nozione di “assistenza” in favore delle persone invalide richiamate dal citato art. 3, comma 2, riguardando per contro ambiti “diversi o molto diversi” da quello sanitario e non potendo altresì esservi ricompreso, per la sua vaghezza, il concetto di “tutela della salute” evocato dallo statuto.
Il Collegio osserva che la norma anzidetta, ai fini dell’ottenimento del contributo nella misura del 75% della spesa corrente, valorizza lo svolgimento di “attività di assistenza” a favore dei soggetti invalidi ivi menzionati, con la precisazione che ai sensi del successivo comma 4 “gli enti, di cui al comma 1 e 2, devono svolgere la loro attività principale in ambito sanitario e sul territorio provinciale”. L’art 3, comma 3 dello statuto del Centro, nel delineare i settori di operatività, richiama tuttavia ambiti del tutto diversi dal concetto di assistenza a favore di malati, segnatamente: “promozione e tutela dei diritti umani, civili, sociali e politici, nonché dei diritti dei consumatori e degli utenti delle attività di interesse generale di cui al presente articolo, promozione delle pari opportunità e delle iniziative di aiuto reciproco, incluse le banche dei tempi di cui all’articolo 27 della legge 8 marzo 2000, n.53, e i gruppi di acquisto solidale di cui all’articolo 1, comma 266, della legge 24 dicembre 2007, n.244 (lett. w, comma 1 art. 5 D.Lgs. 117/2017; b) interventi e servizi finalizzati alla salvaguardia e al miglioramento delle condizioni dell’ambiente e all’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, con esclusione dell’attività, esercitata abitualmente, di raccolta e riciclaggio dei rifiuti urbani, speciali e pericolosi, nonché alla tutela degli animali e prevenzione del randagismo, ai sensi della legge 14 agosto 1991, n. 281 (lett. e) comma 1 art. 5 D.Lgs. 117/2017); c) accoglienza umanitaria ed integrazione sociale dei migranti (lett. r, comma 1, art. 5 D.Lgs. 117/2017); d) promozione della cultura della legalità, della pace tra i popoli, della nonviolenza e della difesa non armata (lett. v) comma 1, art. 5 D.Lgs. 117/2017); 2 e) organizzazione e gestione di attività culturali, artistiche o ricreative di interesse sociale, incluse attività, anche editoriali, di promozione e diffusione della cultura e della pratica del volontariato e delle attività di interesse generale di cui al presente articolo (lett. i) comma 1 art. 5 D.Lgs. 117/2017; f) riqualificazione di beni pubblici inutilizzati o di beni confiscati alla criminalità organizzata (lett. z comma 1 art. 5 D.Lgs. 117/2017)”.
Né il ricorrente può utilmente invocare quanto previsto dall’art. 4, comma 1 lett. a) del proprio statuto, secondo cui per raggiungere gli scopi l’Associazione potrà svolgere le seguenti attività: “distribuire e promuovere informazioni ai cittadini in ambito sanitario e per la tutela della salute con attività di assistenza in tutti i settori socio-sanitari tra cui i malati cronici, oncologici, gravi patologie invalidanti e malattie rare; per la tutela dei diritti umani; per la lotta agli sprechi e alla corruzione”.
L’attività ivi contemplata, lungi dall’essere ricondotta alla prestazione di assistenza sanitaria in favore di specifiche e mirate categorie di soggetti invalidi, richiama in maniera generica “tutti i settori socio-sanitari tra cui i malati cronici, oncologici, gravi patologie invalidanti e malattie rare”, ricollegando tale nozione all’altrettanto generico concetto di distribuzione e promozione di informazioni ai cittadini in ambito sanitario. Le modalità descrittive adottate difettano pertanto di una qualsivoglia specificazione sia delle categorie di malati effettivamente assistiti, limitandosi a una enucleazione a titolo meramente esemplificativo di alcune patologie, sia delle concrete modalità di prestazione di tale tutela, che in ogni caso pare orientata a una attività di carattere squisitamente informativo, anziché di effettiva assistenza sanitaria.
Il Centro, in altri termini, non risulta essere un ente preposto alla cura di pazienti affetti da una specifica patologia e non svolge attività di assistenza sanitaria.
L’associazione ricorrente, del resto, nel presentare la domanda di contributo ha omesso di indicare l’attività di “assistenza sanitaria integrativa”, barrando le sole caselle relative allo svolgimento di “misure a sostegno delle pazienti e dei pazienti e delle loro famiglie; promozione dell’autogestione delle pazienti e dei pazienti; prevenzione e promozione della salute” (cfr. pag. 3, punto b della domanda di concessione del contributo prodotta dal Centro sub doc. 4).
Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa dell’associazione, inoltre, la non riconducibilità dell’attività svolta dalla stessa alle ipotesi di cui all’art. 3, comma 2 dei “criteri per la concessione di contributi in attuazione del Piano sanitario provinciale” emerge dalla modifica ivi apportata con delibera n. 1013 del 12.11.2024. In particolare, la delibera anzidetta ha modificato il quarto comma dell’art. 3, prevedendo che: “4. Fino alla concorrenza delle risorse disponibili può essere concesso un contributo fino al 75 per cento della spesa ammessa a favore degli enti di cui al comma 1 che svolgono per statuto attività di tutela dei diritti delle cittadine e dei cittadini in ambito sanitario sul territorio provinciale”.
La nuova enunciazione, lungi dall’esplicitare e chiarire una delle possibili interpretazioni della precedente formulazione, assume per contro carattere innovativo ed è, per ciò stesso, insuscettibile di assumere carattere retroattivo, dovendosi quindi escludere la sua riconducibilità alle norme cd. “di interpretazione autentica”.
Invero, la nuova disciplina dei criteri per la concessione dei contributi introduce il concetto di “attività di tutela dei diritti delle cittadine e dei cittadini in ambito sanitario sul territorio provinciale”, in precedenza mai evocato e nemmeno astrattamente teorizzabile, tanto che il Centro in nessuna delle precedenti domande presentate risulta avere richiesto il rimborso nella misura del 75%.
Tutte le attività contemplate dal comma 2 dell’art. 3 dei “criteri”, norma disciplinante l’erogazione del contributo fino al 75%, riguardano esclusivamente l’assistenza nei confronti di soggetti affetti da specifiche patologie invalidanti, con ciò richiamando funzioni del tutto differenti dalla “tutela dei diritti in ambito sanitario”.
La precedente formulazione operava quindi una netta distinzione tra “attività riguardanti l’ambito sanitario” di cui al primo comma e “attività di assistenza a favore” dei determinati soggetti invalidi di cui al comma successivo, prevedendo nel primo caso la concessione di un contributo fino al 50% della spesa ammessa e nel secondo caso fino al 75% della stessa.
La novella di cui alla delibera n. 1013/2024 introduce per contro il concetto di “tutela dei diritti in ambito sanitario” ed è evidentemente istitutiva di un tertium genus, non riconducibile alla distinta nozione di “attività di assistenza” a favore di specifiche categorie di persone affette da particolari patologie. Se si fosse trattato di interpretazione autentica, del resto, sarebbe stato sufficiente introdurre la nozione di “tutela dei diritti” nell’ambito del comma 2, mentre nel caso di specie l’Amministrazione ha provveduto alla radicale riformulazione del comma 4 attraverso l’introduzione di un distinto concetto in precedenza mai evocato che assume evidentemente carattere innovativo.
Né può assumere rilievo l’autoqualificazione in termini di norma di interpretazione autentica contenuta nella delibera della Giunta provinciale n. 1013 del 12.11.2024. Il Consiglio di Stato, sulla scorta dei principi sanciti dalla giurisprudenza costituzionale, ha al riguardo avuto modo di precisare che: “la Corte Costituzionale, richiamato che il legislatore può adottare norme di interpretazione autentica con l’effetto proprio della vincolatività retroattiva, ha anche chiarito, ad evitare il fenomeno di norme dichiarate come interpretative che dissimulano norme in effetti innovative indebitamente dotate di efficacia retroattiva, che il primo, fondamentale presupposto perché una norma sia qualificabile di interpretazione autentica è che il significato della norma interpretata con essa scelto “rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore” (sentenza 11 giugno 2010, n. 209, e precedenti ivi citati); sul presupposto, evidentemente, che la disposizione interpretata presenti una obiettiva incertezza sul significato normativo che ne può scaturire, con la possibilità di più di un significato non incompatibile con la lettera e la ratio della disposizione stessa, e che tra questi significati rientri ragionevolmente quello ritenuto autentico” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 24 maggio 2011, n. 9).
Nel caso di specie difetta dunque il requisito della riconducibilità della norma interpretata a una delle possibili varianti del testo originario, tanto che – come innanzi già evidenziato – in precedenza la stessa associazione ricorrente non risulta mai avere richiesto la liquidazione del contributo nella misura del 75%, con ciò contribuendo a escludere rilevanza al testo normativo riformulato.
A ben vedere, la stessa autoqualificazione in termini di norma di interpretazione autentica richiamata nelle premesse della citata delibera si profila in ogni caso del tutto irrilevante, non essendo ivi esplicitato per quale dei 15 punti oggetto di modifica fosse ravvisabile una situazione di obiettiva incertezza interpretativa. Con specifico riferimento al concetto di “tutela dei diritti”, inoltre, le stesse premesse della delibera menzionano non già la necessità di specificare una pregressa situazione già desumibile dal tessuto normativo preesistente, quanto piuttosto di implementare le attività suscettibili di ottenere un contributo maggiorato. Invero, la lett. b) dei punti indicati a pag. 3 della delibera 1013/2024 richiama testualmente “la necessità di inserire all’articolo 3 comma 4 dei criteri tra gli enti a cui può essere concesso un contributo fino al 75%, gli enti che per statuto svolgono attività di tutela dei diritti delle cittadine e dei cittadini in ambito sanitario sul territorio provinciale per sostenere in modo particolare tale attività a favore della popolazione”.
Il tenore testuale adottato in parte qua dalla delibera 1013/2024 assume rilievo senz’altro sintomatico circa la portata innovativa dell’intervento normativo, atteso che con riferimento a taluni degli ulteriori punti vengono utilizzate distinte formule lessicali finalizzate a segnalare la necessità non già di “inserire”, quanto piuttosto – a titolo meramente esemplificativo – di “aggiornare” (lett. d) ovvero di “specificare” (lett. e). La valenza semantica del termine “inserire” denota pertanto un intervento di carattere ampliativo e innovativo, per ciò stesso di entità senz’altro più vasta rispetto a una semplice specificazione o a un mero aggiornamento.
Del resto, la circostanza che la situazione di obiettiva incertezza non riguardi le associazioni che, come la ricorrente, si occupano di “tutela dei diritti” si desume dallo stesso tenore testuale adottato dalla delibera, secondo cui i dubbi interpretativi avrebbero influito: “sul procedimento di concessione dei contributi, sia per la domanda di contributo ma in particolare durante la fase della rendicontazione, causando difficoltà in capo agli enti beneficiari”. La reiterata e invariata presentazione da parte del ricorrente, nell’ambito delle domande afferenti le precedenti annualità, di un ammontare di contributi nella misura del 50% delle spese, senza che fosse mai invocata la maggiore elargizione fino al 75%, esclude di per sé in radice la riconducibilità del riformulato comma 4 alla nozione di norma cd. “di interpretazione autentica”, non potendosi in alcun modo ravvisare la situazione di “incertezza interpretativa” richiesta per l’efficacia retroattiva della nuova disposizione.
Ne consegue la radicale infondatezza dell’assunto a tenore del quale l’asserita interpretazione autentica della disposizione operata dalla nuova delibera confermerebbe la sua riferibilità agli enti operativi in “ambito sanitario” e non esclusivamente ai soggetti svolgenti “specifica attività di assistenza sanitaria”.
Il Collegio non ravvisa inoltre la sperequazione prospettata dal ricorrente rispetto alle posizioni delle ulteriori associazioni evocate nell’atto introduttivo del giudizio.
Invero, i casi citati alle pagg. 9 – 11 del ricorso introduttivo riguardano associazioni la cui attività risulta espletata in favore di pazienti affetti dalle particolari patologie richiamate dall’art. 3, comma 2 dei “criteri” di cui alla delibera 954/2023.
Trattasi, di tutta evidenza, di associazioni svolgenti attività distinte rispetto a quelle prestate dall’odierno ricorrente, che non risulta preposto alla cura di pazienti affetti da una specifica patologia, quanto piuttosto a una serie di attività che non risultano incentrate sulla patologia stessa, per ciò stesso insuscettibili di essere qualificate – come già evidenziato – in termini di “assistenza sanitaria”.
Ne consegue pertanto che, a fronte della assoluta diversità di un presupposto necessario e imprescindibile quale quello della specifica tipologia di attività espletata, deve senz’altro escludersi la sussistenza di un eventuale vizio di eccesso di potere per “disparità di trattamento”, peraltro nemmeno espressamente dedotto nell’epigrafe del motivo. La giurisprudenza del Consiglio di Stato è al riguardo pacifica nel ritenere che: “La censura di eccesso di potere per disparità di trattamento, a fronte di scelte discrezionali dell’Amministrazione, è riscontrabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato, situazioni la cui prova rigorosa deve essere fornita dall’interessato, con la precisazione che la legittimità dell’operato della Pubblica amministrazione non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 02 marzo 2020, n. 1499; sez. III, 4 dicembre 2018, n. 6873; id., sez. IV, 27 luglio 2018, n. 4611; id., sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5016; id., sez. VI, 30 giugno 2011, n. 3894)” (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 256 di data 08.01.2024).
Di conseguenza, il ricorrente non può utilmente invocare la sussistenza del vizio dedotto nel corpo del motivo in relazione alla posizione delle ulteriori associazioni beneficiarie del maggiore contributo, ciò peraltro a maggior ragione laddove si consideri quanto sopra esposto in merito alla discrezionalità amministrativa che permea l’elargizione del rimborso.
3. L’infondatezza nel merito dell’impugnazione presentata dalla ricorrente esime il Collegio dall’affrontare l’eccezione di inammissibilità della domanda di accertamento articolata con il terzo motivo di impugnazione, trattandosi di questione assorbita dalla reiezione delle censure di natura demolitoria formulate avverso il provvedimento impugnato.
In ogni caso, la natura discrezionale dell’attività volta alla concessione dei contributi in questione impedirebbe comunque a questo Tribunale una qualsivoglia delibazione circa la sussistenza dei presupposti per accedere a tali erogazioni, potendosi esclusivamente valutare i profili concernenti l’assolvimento dell’onere motivazionale incombente sull’Amministrazione, così come affrontati nel § precedente.
Ne discenderebbe pertanto, quale ulteriore conseguenza, l’inammissibilità della domanda di accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del contributo nella misura del 75% articolata nell’ambito del terzo motivo di impugnazione.
Il privato, nell’ambito della fase procedimentale finalizzata alla verifica dei presupposti per il riconoscimento del contributo, è infatti titolare di un mero interesse legittimo, considerata la discrezionalità amministrativa che caratterizza la corrispondente attività.
Sotto questo profilo, la giurisprudenza del Consiglio di Stato è orientata nell’escludere l’ammissibilità dell’azione di accertamento in materia di interessi legittimi, avendo anche di recente ribadito che: “È noto che la giurisprudenza non riconosce una generale ammissibilità dell’azione di accertamento nel processo amministrativo in materia di interessi legittimi, non essendo siffatta azione tra quelle espressamente contemplate dal codice del processo amministrativo. L’azione di accertamento nel processo amministrativo viene, in realtà, ammessa anche in giurisprudenza solo eccezionalmente, in diretta applicazione del principio di effettività della tutela, là dove manchino nel sistema strumenti di tutela giurisdizionale di interessi certamente riconosciuti dall’ordinamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 113)” (Consiglio di Stato, sez. III, 26 maggio 2023, n. 5207; ibidem, sez. III, 29 marzo 2012, n. 1871; sez. V, 28 febbraio 2011 n. 1251; nei medesimi termini, con particolare riferimento alla sola esperibilità dell’azione di annullamento a tutela della posizione di interesse legittimo cfr. altresì T.A.R. Lombardia, Brescia, Sezione I, 7 ottobre 2020, n. 688; T.A.R. Toscana, Sez. II, 7 febbraio 2013, n. 224).
Per le suesposte ragioni l’impugnato provvedimento, unitamente agli atti connessi, resiste alle censure prospettate dal ricorrente.
3. In merito alla richiesta di ammissione del ricorrente Centro Tutela dei Diritti del Malato Alto Adige – Südtirol Odv al patrocinio a spese dello Stato, accolta da parte della competente Commissione con decreto n. 6/2024, ad avviso del Collegio non sussistono i presupposti per la sua conferma, stante l’avvenuta nomina di due difensori.
Dalla procura speciale allegata al ricorso, così come del resto da tutti gli atti processuali dimessi dal ricorrente, emerge come quest’ultimo, oltre all’avv. Mazzei, abbia altresì nominato l’avv. Polonioli, con ciò esorbitando dal limite previsto dall’art. 80 del d.P.R. n. 115/2002, con conseguente integrazione della causa di esclusione di cui al successivo art. 91.
La Corte di Cassazione ha infatti sancito che: “Dal complesso delle disposizioni di cui al d.P.R. n. 115 del 2002, che regolano per tutti i processi l’istituto del patrocinio a spese dello Stato – ed in particolare dagli artt. 80, 82 ed 83 – si ricava che l’art. 91 del medesimo d.P.R. – secondo cui l’ammissione è esclusa “se il richiedente è assistito da più di un difensore” – pur se collocato all’interno del titolo specificamente dedicato al processo penale, esprime un principio di carattere generale, con la conseguenza che, nel processo civile, l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato è esclusa se il richiedente è assistito da più di un difensore, così come, ove tale ammissione sia stata già concessa, i suoi effetti cessano dal momento in cui il beneficiario nomina un secondo difensore di fiducia” (Cass. Sez. 2, 27/01/2020, n. 1736, Rv. 656849 – 01). Il principio è stato ribadito nella successiva ordinanza 5639/2022, in cui è stato altresì affermato che: “Con la memoria depositata in prossimità dell’adunanza camerale, la parte ricorrente ha formulato istanza di remissione della questione alle Sezioni Unite di questa Corte. Il Collegio non ravvisa i presupposti per detta remissione, considerata l’esistenza del precedente specifico, assai recente, richiamato in proposta, alla luce del quale, in applicazione della disposizione di cui all’art. 360 bis, n. 1, c.p.c., il ricorso va dichiarato inammissibile. Sempre con la memoria, il ricorrente propone una interpretazione evolutiva del dato testuale contenuto nella disposizione di cui all’art. 80 del d.P.R. n. 115 del 2002, secondo la quale il legislatore, utilizzando l’espressione “un difensore” non avrebbe inteso introdurre l’esplicito divieto di nominare più di un avvocato. Il Collegio non condivide questa linea interpretativa, poiché la ratio della normativa in tema di patrocinio a spese dello Stato va individuata nell’esigenza di assicurare, anche ai non abbienti, l’effettiva possibilità di esercitare il diritto di azione e difesa in giudizio. Detta esigenza, tuttavia, impone soltanto la garanzia del livello essenziale di difesa, per intuibili esigenze di contemperamento tra l’interesse individuale della parte ammessa al beneficio, e quello collettivo al contenimento della spesa occorrente per l’assicurazione di quest’ultimo a tutti gli aventi diritto. Sotto questo profilo, la limitazione della facoltà della parte ammessa al beneficio di nominare un solo difensore appare pienamente coerente con l’esigenza di tutela generale e diffusa cui tende la normativa in esame”.
Tale principio, ancorché espresso con specifico riferimento al processo civile, deve trovare necessaria applicazione anche nel processo amministrativo, tenuto conto della ratio sottesa all’istituto del patrocinio a spese dello Stato così come specificata dalla Cassazione nella citata sentenza n. 1736/2020, secondo cui: “obiettivo dell’istituto del gratuito patrocinio è garantire al cittadino non abbiente, in attuazione degli artt. 24 e 3 della Costituzione, l’effettivo accesso alla giustizia, accesso che è sufficientemente garantito dalla nomina di un difensore, sufficienza che se vale per il processo penale – ove è in gioco il valore della libertà personale – vale anche per gli altri processi…”.
La giurisprudenza amministrativa si è infatti ripetutamente pronunciata sull’operatività del principio in questione, statuendo nello specifico che: “la nomina di due difensori, in violazione dell’art. 80 d.p.r. 115/2020, comporta l’inammissibilità dell’istanza di ammissione al gratuito patrocinio (vedi Decreto Commissione presso il Tar Marche n. 85/2017 e ordinanza del Tar del Lazio Roma, sez. I-ter nr. 11044/2020)” (T.A.R. Lazio – Roma, sez. I ter, decreto n. 1063 del 26 luglio 2022; cfr. altresì T.A.R. Molise – Campobasso, sez. I, decreto n. 17 del 31 gennaio 2025; T.A.R. Calabria – Catanzaro, sez. I, sent. n. 1506 del 23 ottobre 2024).
Ai sensi dell’art. 136, comma 2 del d.P.R. n. 115/2002 deve pertanto disporsi, con effetto retroattivo ai sensi del successivo comma 3, la revoca della precedente ammissione al patrocinio a spese dello Stato già disposta dalla competente commissione con decreto n. 6/2024, stante la evidente carenza dei presupposti. Ne consegue pertanto l’inammissibilità dell’istanza di liquidazione del compenso presentata dagli avvocati Federico Mazzei e Laura Polonioli in data 23 gennaio 2025.
4. Quanto alle spese di lite del procedimento, il Collegio rileva la sussistenza dei presupposti per la compensazione ex artt. 26 c.p.a. e 92 c.p.c. in considerazione della peculiarità della vicenda processuale.
T.R.G.A. BOLZANO – ordinanza 10.09.2025 n. 99