1. – Con l’appello in trattazione, Gencantieri S.p.a. chiede la riforma della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, menzionata in epigrafe, che ha accolto il ricorso proposto da Impresa Pizzarotti & C. S.p.a., annullando il provvedimento di aggiudicazione definitiva all’odierna appellante della procedura negoziata previa pubblicazione del bando, indetta da Società per Azioni Esercizi Aeroportuali (S.E.A.), per l’affidamento del “Service di esercizio e manutenzione dei fabbricati degli aeroporti di aviazione civile e generale di Milano Linate e Malpensa”.

1.1. – Alla gara hanno partecipato due concorrenti: il raggruppamento capeggiato da Impresa Pizzarotti e la società Gencantieri. All’esito della valutazione delle offerte, la commissione giudicatrice ha approvato la graduatoria collocando al primo posto Gencantieri con il punteggio complessivo di 91,48 punti (61,48 per il punteggio tecnico e 30 per quello economico), per un corrispettivo pari a complessivi 22.284.773,96 euro, oltre IVA, di cui euro 15.484.472,44 pari al costo della manodopera; al secondo posto il R.t.i. Pizzarotti, con il punteggio di 82,13 (68,00 per il punteggio tecnico e 14,13 per quello economico). La stazione appaltante ha provveduto alla verifica di congruità dell’offerta designata come aggiudicataria, concludendo nel senso che «è stato rispettato il principio di immodificabilità dell’offerta ed i costi (sia orari che globali) sono stati giustificati, […] [risulta] pertanto dimostrata la sostenibilità dell’offerta economica presentata». Il contratto è stato stipulato il 31 ottobre 2023, con durata di 36 mesi.

1.2. – Il provvedimento di aggiudicazione è stato impugnato da Impresa Pizzarotti, che essenzialmente deduceva l’inattendibilità dell’offerta aggiudicataria, sia per la mancata indicazione separata del costo del personale impiegato nella struttura organizzativa richiesta dal capitolato tecnico (al punto 2.3. “Struttura organizzativa dell’appaltatore”), sia sotto il profilo della non congruità del complessivo costo della manodopera per il personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto.

1.3. – Il Tribunale amministrativo ha accolto la prima censura, concordando sull’assunto che la questione non investe la completezza dell’offerta tecnica, per non aver previsto la struttura organizzativa nel numero e per le qualifiche richieste dalla lex specialis di gara, ma attiene unicamente al fatto che il costo del personale destinato a tale struttura non sia stato separatamente stimato e indicato dall’aggiudicataria, la quale solo nelle giustificazioni presentate nel corso della verifica di congruità ha precisato che il costo del personale in questione rientra nella voce “spese generali”: «Tanto [comporterebbe] l’esclusione dell’aggiudicataria dalla gara non potendosi ritenere di per sé affidabile un partner negoziale che, in relazione alla specifica tipologia di appalto, si è reso autore di una così grave mancanza posta a tutela dei lavoratori che fa dubitare della seria esecuzione del contratto».

Non è stata accolta la domanda di subentro nella gestione del servizio, considerato che la stazione appaltante, prima di aggiudicare il contratto al raggruppamento Pizzarotti, doveva procedere alla verifica di congruità dell’offerta di quest’ultima.

1.3. – Il ricorso incidentale proposto dalla società Gencantieri è stato dichiarato irricevibile, per tardività, posto che ai trenta giorni dalla notifica del ricorso principale (perfezionata il 28 settembre 2023) non potrebbero aggiungersi i 15 giorni di dilazione per l’accesso documentale, il cui riconoscimento è subordinato – come precisato dalla sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, n. 12 del 2020) – alla tempestiva presentazione dell’istanza di accesso alla stazione appaltante. La notifica del ricorso incidentale del 10 novembre 2023 sarebbe quindi tardiva.

Il ricorso incidentale sarebbe altresì inammissibile perché con esso sono dedotti motivi che presuppongono l’esercizio di poteri non ancora esercitati (il riferimento è alle censure basate sulla asserita incongruità dell’offerta del raggruppamento Pizzarotti).

2. – La società Gencantieri, rimasta soccombente, ha proposto appello deducendo plurime censure avverso le statuizioni della sentenza, anche in relazione al capo di sentenza che ha dichiarato irricevibile il ricorso incidentale dell’odierna appellante.

3. – Si è costituita in giudizio la S.E.A., chiedendo che l’appello principale sia accolto, con la conseguente riforma della sentenza.

4. – Resistono in giudizio anche l’Impresa Pizzarotti e il Consorzio Innova soc. coop., concludendo per il rigetto dell’appello. Le imprese del raggruppamento propongono altresì appello incidentale con il quale reiterano i motivi del ricorso principale respinti o non esaminati dal primo giudice.

5. – Con ordinanza collegiale del 30 settembre 2024, n. 7844, all’esito dell’udienza pubblica del 26 settembre 2024, è stata disposta una verificazione ai sensi dell’art. 66 del codice del processo amministrativo, per accertare se il costo della manodopera indicato da Gencantieri, nonché il costo del personale impiegato nella struttura organizzativa dedicata alla gestione dell’appalto, composta dalle cinque figure professionali proposte nell’offerta tecnica di Gencantieri, risulti, o no, corrispondente al costo che si ottiene applicando le condizioni normative ed economiche del contratto collettivo nazionale di lavoro del settore edilizia e delle relative tabelle ministeriali di cui all’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016 con riguardo alle specifiche voci costituite dalle assenze per assenteismo, ferie, permessi retribuiti, malattia, maternità e infortuni, tenendo conto delle giustificazioni presentate dall’aggiudicataria nel corso della procedura di gara.

L’incarico è stato affidato al direttore della direzione generale dei rapporti di lavoro e delle relazioni industriali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che vi ha adempiuto con il deposito della relazione finale in data 31 marzo 2025.

6. – All’udienza dell’8 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. – Passando all’esame dei motivi dell’appello principale di Gencantieri, con il primo motivo la sentenza è impugnata in quanto si fonderebbe su una ricostruzione formalistica dell’istituto della verifica di congruità dell’offerta sospettata di anomalia, secondo cui un’offerta potrebbe essere esclusa per il fatto di avere “allocato” una determinata voce di costo all’interno di un capitolo di spesa anziché in un altro.

In secondo luogo, la sentenza avrebbe ritenuto che l’accoglimento comportasse l’immediata esclusione di Gencantieri per la inaffidabilità economica dell’offerta (nella considerazione che non avrebbe tenuto conto del costo della manodopera relativo alla “struttura organizzativa” dedicata all’appalto), mentre – ad avviso dell’appellante – il primo giudice avrebbe dovuto rimettere alla stazione appaltante la valutazione dell’affidabilità complessiva dell’offerta nell’ambito del subprocedimento di anomalia dell’offerta.

Ribadisce che il costo delle cinque figure previste per la struttura organizzativa richiesta dalla lex specialis è stato preso in considerazione nelle spese generali, anche perché non si tratterebbe di figure dedicate esclusivamente all’appalto in questione, bensì impiegate in maniera trasversale per tutte le commesse gestite da Gencantieri. In tal modo, inoltre, il giudice di primo grado avrebbe sostanzialmente modificato la censura proposta dal raggruppamento Pizzarotti, con la conseguente violazione dell’art. 112 c.p.c., perché la dedotta violazione dell’art. 97 del d.lgs. 50/2016 è stata qualificata come violazione dell’art. 95, comma 10 del medesimo testo legislativo, per mancata indicazione di (una parte del) costo della manodopera; censura non proposta in questi termini dai ricorrenti.

Pertanto, l’accoglimento dell’appello dovrebbe quantomeno comportare il dovere della stazione appaltante di rivalutare la congruità dell’offerta di Gencantieri.

8. – Con il secondo motivo, Gencantieri impugna la sentenza per aver dichiarato irricevibile il ricorso incidentale proposto in primo grado.

Secondo l’appellante, richiamati i principi affermati dalla giurisprudenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (n. 12 del 2020), deve essere garantito anche al ricorrente incidentale il termine complessivo di 45 giorni, in questo compreso il termine di 15 giorni di dilazione in caso di presentazione di un’istanza di accesso alla documentazione di gara; nel caso di specie, Gencantieri avrebbe presentato sia l’istanza di accesso (il 17 ottobre 2023) che il ricorso incidentale (il 10 novembre 2023) entro il complessivo termine di 45 giorni dalla notifica del ricorso principale (notificato il 28 settembre 2023).

9. – Col terzo motivo deduce l’erroneità della sentenza anche per non aver esaminato le eccezioni di inammissibilità del ricorso principale, che – pur se inserite nel ricorso incidentale – erano autonome e potevano essere rilevate d’ufficio dal giudice. Vengono integralmente riproposti, pertanto, i motivi del ricorso incidentale di primo grado.

9.1. – Con il primo motivo riproposto, l’appellante eccepisce la inammissibilità del ricorso di primo grado per la violazione del divieto di venire contra factum proprium, con riferimento alla proposta censura della ricorrente Pizzarotti sui costi della manodopera esposti nell’offerta di Gencantieri, censura ingiustificata se rapportata ai valori che la stessa Pizzarotti ha indicato in sede di offerta economica sempre in riferimento ai costi totali della manodopera e ove si tenga conto che complessivamente il costo del lavoro indicato da Gencantieri sarebbe superiore a quello di cui all’offerta del raggruppamento Pizzarotti.

9.2. – Con il secondo motivo, Gencantieri ribadisce l’incongruità dell’offerta economica del raggruppamento Pizzarotti, in relazione a quanto previsto dall’art. 3.1 e 3.3.1. del Capitolato speciale di gara per l’esecuzione dei servizi di manutenzione programmata, poiché, in base alle voci di costo della manodopera indicate dal raggruppamento Pizzarotti, non sarebbe di fatto in grado di coprire l’ulteriore servizio a canone, ovvero quello di “manutenzione programmata” dei fabbricati SEA.

9.3. – Con il terzo e il quarto motivo, l’appellante Gencantieri reitera, avverso l’offerta del raggruppamento Pizzarotti, sia la censura di violazione ingiustificata delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro, sia la violazione ed erronea applicazione dei principi in materia di verifica dell’anomalia dell’offerta, oltre a manifesta irragionevolezza e difetto d’istruttoria, riguardo all’offerta presentata dal raggruppamento Pizzarotti.

9.4. – Con il quinto motivo, l’appellante lamenta l’illegittimità dell’omessa esclusione dell’offerta del raggruppamento Pizzarotti per la violazione dell’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016, in combinato disposto con l’art. 97, comma 6 del medesimo d.lgs., per il mancato rispetto dei trattamenti salariali minimi.

10. – Come anticipato, le imprese del raggruppamento con mandataria l’Impresa Pizzarotti hanno proposto appello incidentale, con il quale chiedono la riforma nelle parti in cui ha respinto i motivi del ricorso principale o non li ha esaminati.

10.1. – Con i due motivi dell’appello incidentale (pp. 3-9 dell’atto di appello), le due società censurano la sentenza per avere genericamente ritenuto infondati i motivi con i quali è stata contestata la procedura di verifica della congruità dell’offerta di Gencantieri, per la violazione dell’art. 97 e dell’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016, data l’inattendibilità dell’offerta per essersi discostata dai valori del costo del lavoro di cui alla tabella ministeriale relativa al CCNL Edilizia, senza fornire un’idonea giustificazione. Sottolinea, in particolare, come l’agevolazione indicata nelle giustificazioni da Gencantieri («si è proceduto, come da accordi, ad applicare la c.d. riduzione contributiva dell’11,50% a favore delle imprese edili, introdotta dall’articolo 29 del decreto legge 23 giugno 1995, n. 244, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1995, n. 341») si basa su una norma che riconosce la riduzione dei contributi solo in via temporanea (fino al 2022), per cui la misura non opererebbe per l’intera durata dell’appalto (prevista in cinque anni). Ritiene indimostrati, inoltre, i dati utilizzati da Gencantieri per i tassi aziendali di assenteismo, malattia e riposi (riferiti al 2022), denunciandone la genericità.

10.2. – In sostanza, con l’appello incidentale è contestata l’attendibilità dell’offerta di Gencantieri in punto di costi della manodopera non previsti o non adeguatamente giustificati (anche, come segnalato, sotto il profilo dello scostamento dalle tabelle ministeriali), per uno scostamento di tali costi pari a “non meno di Euro 3.228.469,86”, non coperto né dall’utile di impresa previsto né da altre voci. Da ciò conseguirebbe la complessiva inaffidabilità dell’offerta.

10.3. Con le restanti doglianze dell’appello incidentale (pp. 9-10 dell’atto di appello) sono riproposti i motivi del ricorso in primo grado dichiarati assorbiti dal primo giudice:

I) con il primo dei motivi riproposti (quarto del ricorso di primo grado), deduce la violazione dei principi che regolano la finalità della verifica di anomalia dell’offerta, con riferimento agli artt. 97 e 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016, per la ribadita inattendibilità dell’offerta in ordine ai costi della manodopera;

II) con il secondo motivo (quinto del ricorso di primo grado), denuncia l’inattendibilità dell’offerta di Gencantieri per l’omessa indicazione e giustificazione di costi previsti dal capitolato di appalto relativi alla indennità di reperibilità SEA;

III) con il terzo motivo (sesto del ricorso di primo grado), sempre con riferimento alla congruità dell’offerta di Gencantieri, lamenta la mancata giustificazione della previsione di uno sconto del 99,99 per cento sui servizi a richiesta;

IV) con il quarto motivo (settimo del ricorso di primo grado), ribadisce la inattendibilità dell’offerta per la incongruità delle spese generali;

V) con il quinto motivo (ottavo del ricorso di primo grado), deduce la inammissibilità dell’offerta per azzeramento dell’utile di impresa.

11. – Le questioni relative alla congruità del costo della manodopera impiegata nell’offerta di Gencantieri, come emergono dall’esame congiunto delle plurime censure reciprocamente sollevate con l’appello principale e incidentale, e con i motivi riproposti ai sensi dell’art. 101, secondo comma del c.p.a., si articolano su due punti essenziali:

– la determinazione del costo del personale impiegato nella struttura organizzativa richiesta al punto 2.3. del capitolato speciale e prevista nel “progetto tecnico”/offerta tecnica di Gencantieri (pag. 4, doc. 13 di Gencantieri, fascicolo primo grado), composta da cinque responsabili d’area o di servizio (che corrisponde alla censura accolta dal Tar);

– la congruità del complessivo costo del lavoro calcolato da Gencantieri (motivo riproposto da Pizzarotti con l’appello incidentale).

11.1. – Su entrambi i punti è stata disposta la verificazione.

Occorre quindi muovere dall’analisi e dai risultati cui è pervenuta la verificazione.

11.2 – La relazione individua in primo luogo i contratti collettivi di lavoro applicabili nell’esecuzione dell’appalto, in relazione alle diverse prestazioni oggetto del contratto, rappresentati – da un lato – dal CCNL per i lavoratori addetti all’industria metalmeccanica privata e alla installazione di impianti del 5 febbraio 2021 e – dall’altro lato – dall’Accordo del 3 marzo 2022 che ha rinnovato il CCNL del 18 luglio 2018 per i lavoratori dipendenti delle imprese edili ed affini e delle Cooperative.

11.3. – Con riferimento alle prestazioni per le quali è applicabile il CCNL Metalmeccanici, la relazione utilizza i dati contenuti nelle tabelle ministeriali approvate col decreto direttoriale del 23 agosto 2022, n. 37. Iniziando dal dato costituito dalle ore annue mediamente lavorate da ciascun addetto, la relazione evidenzia come nell’offerta di Gencantieri è indicato un numero di ore mediamente lavorate per addetto pari a 1.682,50 ore; mentre le tabelle ministeriali lo determinano in 1600 ore, calcolate detraendo dalle ore contrattuali (2.088) le ore annue non lavorate (488).

Il dato indicato nelle tabelle ministeriali tiene conto delle assenze stabilite contrattualmente come ferie, permessi e festività nonché della malattia e delle assenze previste da specifiche disposizioni di legge (assistenza a familiari disabili, maternità, congedi parentali, ecc.), sulla base delle indicazioni provenienti dalle organizzazioni sindacali e datoriali firmatarie del CCNL e dell’esperienza riscontrata nello specifico settore merceologico o estrapolata da statistiche ufficiali.

Deve essere condivisa, pertanto, la conclusione cui giunge il verificatore, secondo cui il dato utilizzato nell’offerta aggiudicataria è ingiustificato, essendo basato su ipotesi non verificate (ossia su statistiche aziendali), che incidono sul numero di ore non lavorate (ridotte a 405,5 rispetto a 488 della tabella ministeriale), in linea di principio inderogabili (se non sorrette, come accennato, da giustificazioni idonee e ammissibili); da tale riduzione delle ore non lavorate discende la riduzione anche del costo medio orario del lavoro.

11.4. – La stessa operazione è stata effettuata con riguardo al CCNL per l’edilizia, pervenendo alla determinazione delle ore annue mediamente lavorate in 1543 ore per ciascun addetto, in linea di principio non derogabili per le ragioni già vedute.

11.5. – Le conclusioni cui è pervenuto il verificatore a seguito di ampia analisi, non solo del contenuto dell’offerta ma anche delle giustificazioni prodotte da Gencantieri nel corso della procedura di verifica dell’anomalia dell’offerta, vanno condivise pertanto anche quanto al costo complessivo della manodopera (stimato da Gencantieri in euro 15.484.472,44), per il quale è stato accertato – riguardo alle prestazioni contrattuali alle quali è applicabile il CCNL Metalmeccanici – uno scostamento del costo orario medio di circa il 4 per cento, rispetto al dato utilizzato nell’offerta da Gencantieri; mentre per il settore Edile lo scostamento è risultato pari a circa il 25 per cento.

11.6. – La relazione va condivisa anche con riferimento alla determinazione del costo del personale impiegato nella struttura organizzativa dedicata alla gestione dell’appalto (punto 2.3. del capitolato tecnico), e indicata nell’offerta tecnica di Gencantieri, che – respinte, come si dirà meglio più avanti, le obiezioni dell’appellante Gencantieri – nell’ipotesi meno onerosa va determinato in 1.494.403,80 euro.

12. – Ciò posto, è opportuno rammentare quali sono i principi, ormai ricevuti e consolidati nella giurisprudenza di questo Consiglio, applicabili in materia di verifica delle offerte sospettate di essere anormalmente basse.

In sintesi:

– nelle gare pubbliche il giudizio, circa l’anomalia o l’incongruità dell’offerta, costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di manifesta illogicità o di erroneità fattuale e, quindi, non può essere esteso a una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci;

– il procedimento di verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo; il giudizio sull’offerta sospettata di anomalia è, quindi, incentrato sull’accertamento della serietà dell’offerta, desumibile dalle giustificazioni fornite dalla concorrente, con la conseguenza che l’esclusione dalla gara può essere disposta solo se vi sia la prova dell’inattendibilità complessiva dell’offerta;

– in sede di verifica dell’anomalia è consentita la modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, rispetto alle giustificazioni già fornite, come pure l’aggiustamento delle singole voci di costo per sopravvenienze di fatto o normative ovvero al fine di porre rimedio a originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità dell’offerta economica in ossequio alla regola dell’immodificabilità dell’offerta;

– al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell’attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità, l’acquisizione di esperienza da far valere in sede di partecipazione a successive procedure di evidenza pubblica.

13. – Applicando al caso di specie gli enunciati principi, e salvo quanto si preciserà al fine di confutare le osservazioni formulate da Gencantieri e da SEA, dagli accertamenti emersi dalla verificazione si desume la complessiva inattendibilità dell’offerta aggiudicataria, sotto due concorrenti profili:

– il primo è costituito dall’aver proposto nell’offerta un costo complessivo della manodopera che si discosta notevolmente, quanto al costo medio orario, dai valori indicati dalle tabelle ministeriali sul costo del lavoro calcolato sula base del CCNL applicabile, senza che tale scostamento trovi alcuna giustificazione o motivazione ammissibile; il che costituisce un’autonoma causa di esclusione dell’offerta, ai sensi dell’art. 97, quinto comma, lett. d) del d.lgs. n. 50 del 2016, applicabile ratione temporis (secondo cui la stazione appaltante «esclude l’offerta […] se ha accertato […] che l’offerta è anormalmente bassa in quanto: […] d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16»);

– il secondo è rappresentato dal costo del lavoro per il personale impiegato nella struttura organizzativa dedicata alla gestione dell’appalto.

La somma degli scostamenti e delle maggiori spese non trova copertura in altre voci dell’offerta economica: né con riferimento alle “spese generali” (dichiarate da Gencantieri nell’importo del 7 per cento dell’offerta, pari a 1.451.351,33 euro, insufficiente a coprire anche solo il maggior costo del personale della struttura organizzativa) né con riferimento all’utile di impresa (pari a poco più di 100.000,00 euro, certamente insufficienti a coprire le maggiori spese dovute alla corretta applicazione dei contratti collettivi di lavoro applicabili nell’esecuzione dell’appalto).

14. – L’appellante principale, nella memoria depositata in prossimità dell’udienza, contesta la verificazione per avere errato nel procedere all’inquadramento contrattuale delle cinque figure che compongono la struttura direzione tecnica e coordinamento di Gencantieri (inquadrando il responsabile del servizio come “quadro” e i responsabili d’area come “settimo livello”), mentre avrebbe dovuto prendere in considerazione l’effettivo inquadramento attribuito da Gencantieri alle figure professionali nominativamente indicate nell’offerta quali componenti della struttura organizzativa (segnatamente: il sesto livello per il responsabile del servizio; il quarto livello per i quattro responsabili d’area, come sarebbe comprovato dalle relative comunicazioni di assunzione al centro per l’impiego). Inquadramenti giustificati dalle mansioni di carattere esecutivo e gestionale operativo attribuite al responsabile del servizio e ai responsabili d’area, coerenti con il sesto e il quarto livello del CCNL Edilizia.

14.1. – I rilievi sono privi di pregio.

14.2. – La descrizione dei compiti assegnati ai componenti della struttura organizzativa deve essere ricavata dal capitolato tecnico, secondo cui (punto 2.3.) al responsabile del servizio spetta non solo il compito di curare i rapporti con SEA (in funzione del quale è «investito di ogni potere per rappresentare l’appaltatore stesso», con la «piena e diretta responsabilità tecnica del Contratto») ma anche «di pianificare e coordinare tutto il processo delle attività che costituiscono il Service Manutentivo ed il personale dell’Appaltatore, condividendo con il Committente l’obiettivo finale del servizio; coordinare le attività con i DEC; verificare la corretta e costante alimentazione dei Sistemi Informativi dedicati alla gestione dei servizi; collaborare con le strutture dedicate della Committente per condividere le soluzioni operative, i tempi di intervento; predisporre la documentazione aggiornata anche a valle dell’esecuzione delle opere; elaborare i preventivi economici di spesa in caso di interventi extra canone; elaborare consuntivi».

La complessità e ampiezza delle funzioni attribuite al responsabile del servizio escludono che le stesse possano essere qualificate come mansioni meramente esecutive.

14.3. – Anche i compiti attribuiti al responsabile d’area (il quale deve, tra l’altro, «coordinare l’attività degli addetti alla manutenzione; pianificare e gestire gli interventi di manutenzione ordinaria/programmata; […]; interagire con la Committente per confrontarsi su anomalie; curare, di concerto con il Responsabile del Servizio, la verifica della rispondenza delle infrastrutture a leggi e normative, predisponendo le necessarie relazioni tecniche») non possono essere ricondotti all’ambito definito dal quarto livello del CCNL Edilizia (che non contempla l’attribuzione di autonome funzioni di coordinamento e fa riferimento alla esecuzione di «operazioni specifiche […] sotto la supervisione ed il coordinamento di impiegati appartenenti al 5° livello», senza riconoscere alcuna autonomia).

14.4. – L’appellante richiama, altresì, la giurisprudenza secondo cui il costo del lavoro risultante dalle tabelle ministeriali costituisce un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta, per cui l’offerta non può ritenersi anomala, ed essere esclusa, per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali (si cita per tutte Consiglio di Stato, sez. V, 7 gennaio 2021, n. 224).

Anche questo richiamo, tuttavia, non è pertinente, considerato che le modifiche in diminuzione dei valori indicati nelle tabelle ministeriali devono essere sempre supportate da motivazioni e giustificazioni idonee ed ammissibili (come peraltro precisa proprio la sentenza richiamata dall’appellante che, a proposito delle «ore mediamente lavorate», lo definisce quale «elemento derogabile ove l’impresa fornisca opportune e ragionevoli giustificazioni»). Il che, come si è visto, nel caso di specie non ricorre.

14.5. – Anche la giurisprudenza sui limiti del sindacato giurisdizionale in materia di verifica dell’anomalia dell’offerta, per cui il giudizio circa l’anomalia o l’incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice amministrativo per i soli profili della logicità, della ragionevolezza e dell’adeguatezza dell’istruttoria, può essere correttamente invocata quando si tratti di valutazioni tecniche opinabili; non quando, come nel caso di specie, il controllo giurisdizionale è basato sulla interpretazione e applicazione di norme (basate sulla legge, come le tabelle ministeriali approvate ai sensi dell’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016; o di natura contrattuale, come il capitolato tecnico d’appalto o i contratti collettivi di lavoro).

15. – Alla luce delle considerazioni sopra svolte, il primo motivo dell’appello principale di Gencantieri va respinto, confermando sul punto la sentenza appellata. I primi due motivi dell’appello incidentale vanno accolti, con la conseguente integrazione della motivazione della sentenza appellata quanto alle ragioni di accoglimento del ricorso di primo grado proposto dalle imprese del raggruppamento Pizzarotti.

16. – Le restanti censure dell’appello principale, e in particolare il terzo motivo e i motivi riproposti del ricorso incidentale non esaminati dal primo giudice, con cui l’appellante Gencantieri contesta l’offerta del raggruppamento Pizzarotti in quanto anch’essa inattendibile e anomala, sono inammissibili in questa sede, dal momento che spetta alla stazione appaltante l’accertamento della congruità dell’offerta (potere che ancora non è stato esercitato, con la conseguenza che il sindacato giurisdizionale è precluso ai sensi dell’art. 34, secondo comma, del codice del processo amministrativo).

17. – Quanto al motivo con il quale l’appellante Gencantieri deduce l’invalidità della sentenza per aver dichiarato irricevibile il ricorso incidentale di primo grado, va precisato che l’eventuale errore del primo giudice non integrerebbe comunque la fattispecie della nullità della sentenza e del conseguente rinvio della causa ai sensi dell’art. 105, primo comma, c.p.a. (secondo i principi affermati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze n. 16 del 2024 e n. 10 del 2025), considerato che la dichiarazione di irricevibilità è stata resa dal primo giudice all’esito di una completa motivazione in fatto e in diritto, tale da escludere che la soluzione in rito sia stata il frutto di un macroscopico errore di giudizio.

18. – In conclusione, l’appello principale va respinto; l’appello incidentale va accolto nei termini sopra precisati, con assorbimento delle restanti censure; e, per l’effetto, la sentenza va confermata con diversa motivazione, da integrare nei limiti dell’accoglimento dell’appello incidentale.

19. – Le spese giudiziali seguono la regola della soccombenza, come per legge, e vengono poste a carico dell’appellante Gencantieri e di S.E.A., in solido tra loro nei rapporti esterni e in parti uguali nei rapporti interni, come da dispositivo.

20. – Con le medesime modalità, va posto a carico di Gencantieri e di S.E.A. il compenso dovuto al verificatore, da liquidare in euro 15.384,51, oltre accessori di legge, considerata la complessità e la rilevanza dell’incarico e la precisione e completezza con cui è stato svolto.

CONSIGLIO DI STATO, V – sentenza 19 agosto 2025 n. 7077