1.Le società Marinelli Umberto s.r.l. e Pistilli Costruzioni s.r.l., odierne ricorrenti, in qualità rispettivamente di mandante e mandataria del costituendo RTI tra loro, hanno partecipato alla gara telematica indetta dalla Provincia di Isernia, con bando sottoscritto il 30 aprile 2025, per la procedura aperta finalizzata alla stipula di un accordo quadro relativo all’affidamento dei lavori a basso impatto ambientale di “messa in sicurezza e manutenzione straordinaria della rete viaria provinciale Aree Interne Mainarde”, con risorse annualità 2024-2025-2026 (CIG B6AED90284) e termine di presentazione delle offerte fissato per il 21 maggio 2025.

All’esito della detta procedura di gara, con determinazione dirigenziale n. 543 del 1.8.2025 l’Amministrazione intimata, approvati i verbali di gara nn. 1598/2025, 1600/2025 e 1602/2025, e preso atto del verbale di seduta di valutazione dell’anomalia dell’offerta del 22 luglio 2025, ha aggiudicato alla controinteressata Gestione Industrie Venditti s.r.l. l’accordo quadro con un unico operatore economico ex art. 59, co. 3, d.lgs. n. 36/2023: tanto per un importo complessivo di euro 1.346.844,60, comprensivo di euro 32.000,00 per oneri di sicurezza ed euro 69.825,88 per costi della manodopera, con un ribasso percentuale sull’elenco prezzi unitari del 22,0000%.

2. Le società ricorrenti, assumendo l’illegittimità dell’indicato provvedimento di aggiudicazione, nonché degli ulteriori atti in epigrafe, hanno proposto allora l’odierno ricorso.

Il gravame è stato affidato ai seguenti motivi, così rubricati:

I. Violazione e falsa applicazione della lex specialis; violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del disciplinare di gara; violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 102 comma 2, e dell’allegato I.01, del d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023 e della lex specialis della gara che subordinano l’aggiudicazione definitiva alla concreta verifica dei requisiti richiesti all’aggiudicatario provvisorio. Violazione di legge per omessa motivazione. Eccesso di potere per illogicità, erronea valutazione e travisamento degli elementi di fatto, difetto di istruttoria;

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 110, d.lgs. n. 36/2023 sulle offerte anormalmente basse. Violazione e falsa applicazione della lex specialis della gara per contrasto dei giustificativi presentati dall’aggiudicatario in sede di verifica di anomalia con l’offerta tecnica presentata e premiata dalla commissione giudicatrice, il capitolato speciale e gli elaborati progettuali. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione e travisamento degli elementi di fatto. Carenza di motivazione, illogicità ed irragionevolezza,

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 e dell’18 del d.lgs. 36/2023 che fanno salvo l’esercizio dei poteri in autotutela della stazione appaltante anche nel caso in cui sopravvengono circostanze per cui l’offerta dell’aggiudicatario provvisorio è illegittima e non conforme all’interesse pubblico. Violazione e falsa applicazione della lex specialis della gara. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione e travisamento degli elementi di fatto. Carenza di motivazione, illogicità ed irragionevolezza.

In sintesi, con il primo mezzo le ricorrenti hanno allegato che “la stazione appaltante, nel disciplinare di gara aveva indicato tutti i CCNL Edili (Industrie e Cooperative, Artigiani, PMI, con i relativi codici alfanumerici) menzionati nell’Allegato I.01, richiamato dall’art. 11 del d.lgs. 36/2023, rimettendo al singolo concorrente l’onere di specificare, in concreto, quale di detti CCNL avrebbe applicato, ovvero di indicare un diverso CCNL se avesse fatto ricorso ad altro CCNL idoneo a garantire ai dipendenti le medesime tutele economiche e normative previste da quelli indicati nel disciplinare di gara” (cfr. ricorso, pag. 10). Le ricorrenti, posta questa premessa, hanno dedotto che la controinteressata Gestione Imprese Venditti s.r.l. aveva omesso di rendere, nella propria domanda di partecipazione, una certa ed univoca indicazione del CCNL che da essa sarebbe stato applicato al personale impegnato nell’esecuzione dell’appalto.

Con il medesimo mezzo le ricorrenti hanno altresì dedotto che, “allo stato, sulla base della documentazione acquisita dalle ricorrenti ed ostesa dalla stazione appaltante – l’omessa specificazione del CCNL nella domanda di partecipazione da parte dell’aggiudicatario non risulta essere stata rilevata né dalla commissione giudicatrice in sede di verifica della documentazione amministrativa né, successivamente alla formazione della graduatoria provvisoria, dal RUP il quale, in sede di verifica della sussistenza delle condizioni previste dalla normativa e dalla lex specialis della gara per disporre l’aggiudicazione definitiva, avrebbe dovuto avvedersi anch’egli della omessa univoca dichiarazione della controinteressata sul CCNL prescelto e, sempre che potesse ricorre al soccorso istruttorio, provvedere con gli atti consequenziali in occasione della verifica dell’anomalia dell’offerta, ovvero con autonomo subprocedimento, in difetto disporre per le esclusione del concorrente” (cfr. ricorso, pag. 11).

A base del loro secondo mezzo le ricorrenti hanno rappresentato, in punto di fatto, che l’offerta della controinteressata è stata sottoposta a verifica di anomalia ai sensi dell’art. 11 d.lgs. n. 36/2023, e che, nell’ambito del relativo sub procedimento, “il RUP, con il supporto dei tre commissari di gara, il 22 luglio 2025, con lui riuniti in presenza alle ore 9,30, ha provveduto ad analizzare le spiegazioni fornite dalla impresa controinteressata, “in merito alla congruità, alla serietà, alla sostenibilità e la realizzabilità dei lavori in progetto” (cfr. ricorso, pag. 14): sul punto le parti ricorrenti hanno altresì ricordato che “alle ore 10,00 il RUP ha concluso le operazioni, per cui “dopo aver ampiamente esaminato e valutato le giustifiche, spiegazioni fornite, il ribasso offerto, la documentazione a corredo, preventivi, attestati ed analisi dei costi sulle lavorazioni e sui materiali per ogni voce, ritiene che le soluzioni tecniche e le condizioni particolarmente favorevoli di cui gode l’offerente, compreso le spese generali e l’utile di impresa, sono congrue e pertanto procede all’affidamento dei lavori dopo la verifica dei requisiti generali dell’impresa” ( cfr. ricorso, pag. 14).

Tanto premesso in fatto, le ricorrenti hanno lamentato, al riguardo, che (cfr. ricorso, pag. 14):

a) “Null’altro è riportato nel verbale delle operazioni di verifica dell’anomalia del 22 luglio 2025 che viene chiuso con la stampigliatura delle sottoscrizioni digitali da cui risulta che il RUP lo ha sottoscritto digitalmente alle 9,50 dello stesso giorno, 10 minuti prima delle ore 10,00 di conclusione delle operazioni, mentre i tre commissari che hanno fornito il supporto hanno apposto la sottoscrizione digitale in altro orario dello stesso giorno, ovvero il giorno dopo”;

b) “a ben vedere, il verbale del 22 luglio 2025 è indicativo del fatto che, in concreto, il RUP, pur con l’assistenza dei tre commissari di gara, non ha effettuato affatto una puntuale istruttoria in merito alle giustificazioni offerte dalla controinteressata, limitandosi ad una valutazione di natura puramente formale delle analisi dei prezzi unitari rideterminati con il ribasso offerto dalla aggiudicataria, priva di approfondimenti specifici e di un’analisi puntuale delle singole voci di costo, fornite con i giustificativi dalla Gestione Imprese Venditti srl, comprese quelle relative alle maestranze impiegate per la esecuzione dei lavori e la movimentazione e l’utilizzo di mezzi d’opera, espressamente richiesto dal disciplinare ai citati paragrafi 17 e 22”.

Le ricorrenti hanno osservato, inoltre, che le determinazioni assunte dal RUP all’esito della verifica di congruità dell’offerta della controinteressata dovevano ritenersi affette da vizio motivazionale in quanto carenti, generiche, solo apparenti e prive di indicazioni concrete, e da eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione e travisamento degli elementi di fatto, nonché da illogicità e irragionevolezza, “anche tenuto conto del poco tempo impiegato, pari a solo 20 minuti (dalle ore 9,30 alle ore 9,50 attestato dalla stampigliatura della sottoscrizione digitale del RUP in calce al verbale del 22.7.2025)” (cfr. ricorso, pag. 14).

Con il medesimo mezzo le interessate hanno infine illustrato, alle pagg. da 15 a 24 del gravame, le ragioni per le quali, sempre secondo la prospettazione ricorsuale, “le spiegazioni fornite dalla controinteressata non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti in sede di offerta ma si risolvono in chiari indicatori della anomalia dell’offerta nel suo complesso” (cfr. ricorso, pag. 14).

Con il terzo mezzo le ricorrenti hanno dedotto che i materiali indicati dalla controinteressata in sede di giustificazione della propria offerta economica, nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia, risultavano difformi, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, rispetto ai materiali descritti, invece, negli elaborati progettuali, “per come recepiti nell’offerta tecnica e che – prevedibilmente – saranno posti in opera dalla controinteressata in luogo di quelli offerti”: sicché “sussistevano le condizioni perché, invece di disporre per l’aggiudicazione, in via di autotutela, ben avrebbe potuto richiedere alla Commissione giudicatrice di riesaminare il punteggio assegnato all’offerta della Gestione Imprese Venditti srl per il sub-criterio qualitativo “C1. Caratteristiche meccaniche e di integrità dei materiali impiegati con relative certificazioni” (cfr. ricorso, pag. 29).

Le ricorrenti hanno pertanto affermato che “il punteggio tecnico è da rivedere anche perché la qualità effettiva dei materiali previsti è inferiore a quella che aveva giustificato il punteggio assegnato. Di conseguenza, il punteggio tecnico va ridotto, perché basato su una promessa qualitativa non rispettata in sede di specificazione del costo del materiale nelle analisi dei prezzi unitari fornite con i giustificativi” (cfr. ricorso, pag. 33).

Con il medesimo mezzo le interessate hanno infine dedotto che “è certamente ammissibile ritenere e richiedere che l’amministrazione resistente, per tramite del RUP, in via di autotutela, disponga per un riesame della commissione giudicatrice del punteggio assegnato con il sub-criterio C 1 all’offerta della sola controinteressata che dovrebbe tradursi nella attribuzione di un punteggio inferiore, anche di una sola unità, perché più obiettivo, adeguato, rispondente ed in linea con le proprietà dei materiali, di minor qualità, il cui costo è stato considerato nelle analisi prezzi unitari fornite con i giustificativi e che, per tale ragione, si ha ragione di ritenere, saranno posti in opera in luogo di materiali di qualità superiore e maggior costo descritti nell’offerta tecnica” (cfr. ricorso, pagg. 33-34).

Nel ricorso è stata articolata anche un’istanza istruttoria ai sensi dell’art. 65 c.p.a., diretta all’ostensione della documentazione di gara ivi meglio indicata, atteso che l’Amministrazione non avrebbe a suo tempo dato riscontro all’istanza di accesso avanzata dalle ricorrenti in sede procedimentale in data 1°.8.2025, con cui veniva chiesta l’esibizione della documentazione di gara.

Le ricorrenti hanno infine, e conclusivamente, richiesto la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno in forma specifica, con aggiudicazione in favore della ricorrente, previa declaratoria di inefficacia del contratto/i (accordo quadro e eventuali contratti attuativi) eventualmente stipulato/i con la controinteressata, ovvero, in via subordinata, al risarcimento del danno per equivalente economico, anche riguardo alla perdita di chance.

3. In resistenza al ricorso si è costituita in giudizio l’Amministrazione provinciale di Isernia, che ha dedotto l’integrale infondatezza del gravame.

4. Si è altresì costituita in giudizio la controinteressata Gestione Industrie Venditti s.r.l., che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, che “doveva essere notificato anche al MIMS e al MEF, litisconsorti necessari atteso che i lavori appaltati sono finanziati con risorse del fondo complementare al PNRR” (cfr. memoria depositata in data 20.10.2025, pag. 3), e, nel merito, la sua infondatezza.

5. Alla camera di consiglio del 22.10.2025 la difesa provinciale ha confermato che i finanziamenti occorrenti alla realizzazione delle opere di cui alla procedura di gara provenivano dal PNRR, benché integrati con un fondo di viabilità per le aree interne.

All’esito della discussione, la parte ricorrente ha dichiarato la propria disponibilità all’abbinamento della domanda cautelare al merito della causa, a fronte dell’impegno, assunto dall’Amministrazione, a non compiere altri atti della procedura sino alla definizione nel merito del presente giudizio.

La difesa ricorrente si è, inoltre, impegnata a notificare il ricorso, nelle more, sia al Ministero delle Infrastrutture e Mobilità Sostenibili che al Ministero dell’Economia e Finanze, attesa la loro compartecipazione al finanziamento dei relativi lavori.

Il Tribunale, dopo aver sottolineato alle parti che eventuali istanze istruttorie ancora occorrenti (pur a fronte dei depositi documentali seguiti al ricorso) avrebbero dovuto essere avanzate tempestivamente, in modo da non compromettere l’effettività della data indicata per la trattazione del merito della controversia, ha quindi disposto l’abbinamento della cautelare al merito, con fissazione contestuale, per quest’ultimo, della udienza pubblica del 17 dicembre 2025.

6. Con ordinanza presidenziale n. 239 del 6.11.2025 è stata indi accolta l’istanza istruttoria presentata dalla parte ricorrente in data 23 ottobre 2025, e, per l’effetto, è stato ordinato alla Provincia di Isernia di depositare in giudizio:

– “eventuali chiarimenti/interpelli intervenuti tra la stazione appaltante e l’aggiudicatario riguardo al giudizio di equivalenza delle tutele e/o in sede di verifica dell’anomalia”;

– tutta la documentazione disponibile riflettente l’accesso al proprio protocollo, e la relativa eventuale diversa data della propria ricezione, della nota della controinteressata del 22.07.2025, ossia del documento in atti n. 19.1 della società medesima, già prodotto in giudizio dalla stessa Amministrazione unitamente alla propria memoria difensiva del 17.10.2025 quale allegato 022.

7. In seguito all’integrazione del contraddittorio frattanto eseguita nei confronti delle già dette Amministrazioni statali si è costituita in giudizio, nell’interesse di queste ultime, l’Avvocatura distrettuale dello Stato, che ha chiesto l’estromissione dal presente giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, non rivestendo i predetti Ministeri la qualifica di “parti necessarie” degli interventi oggetto del presente giudizio ai sensi dell’art. 12-bis, co. 4, D.L. n. 68/2022.

8. In vista dell’udienza pubblica la parte ricorrente e la controinteressata Gestioni Industriali Venditti s.r.l. hanno poi depositato memorie ex art. 73 c.p.a., insistendo sulle rispettive tesi.

La ricorrente, la controinteressata Gestioni Industriali Venditti s.r.l. e l’Amministrazione provinciale hanno altresì depositato degli scritti di replica.

9. All’udienza pubblica del 17.12.2025 la difesa ricorrente ha eccepito la tardività della memoria della controinteressata del 6.12.2025, che sarebbe stata depositata oltre i termini di legge.

All’esito della discussione tra le parti, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

10. Preliminarmente, il Collegio deve disporre l’estromissione dal presente giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, dovendosi escludere, in conformità alla richiesta della difesa erariale, che predetti Ministeri siano “titolari degli interventi previsti nel PNRR” oggetto di controversia e, come tali, parti necessarie del presente giudizio.

11. Sempre in via preliminare, deve essere invece respinta l’eccezione, sollevata dalla ricorrente, di irricevibilità dello scritto di replica della controinteressata depositato il 6.12.2025 (ore 09.59) in quanto asseritamente tardivo: al riguardo il Collegio rileva che la suddetta memoria risulta, in realtà, esser stata depositata entro i termini di cui all’art. 73 c.p.a., qui dimezzati ai sensi dell’art. 119 comma 2 c.p.a..

12. Venendo al merito della controversia, il ricorso è infondato.

13. Con il primo motivo, come anticipato in narrativa, le ricorrenti hanno dedotto che “la stazione appaltante, nel disciplinare di gara aveva indicato tutti i CCNL Edili (Industrie e Cooperative, Artigiani, PMI, con i relativi codici alfanumerici) menzionati nell’Allegato I.01, richiamato dall’art. 11 del d.lgs. 36/2023, rimettendo al singolo concorrente l’onere di specificare, in concreto, quale di detti CCNL avrebbe applicato, ovvero di indicare un diverso CCNL se avesse fatto ricorso ad altro CCNL idoneo a garantire ai dipendenti le medesime tutele economiche e normative previste da quelli indicati nel disciplinare di gara” (cfr. ricorso, pag. 10): tanto premesso, le ricorrenti hanno affermato che la controinteressata Gestione Imprese Venditti s.r.l. ha omesso di rendere, nella propria domanda di partecipazione, una certa ed univoca indicazione del CCNL che sarebbe stato da essa applicato al personale impegnato nell’esecuzione dell’appalto.

Con il medesimo mezzo le ricorrenti hanno altresì dedotto che, “allo stato, sulla base della documentazione acquisita dalle ricorrenti ed ostesa dalla stazione appaltante – l’omessa specificazione del CCNL nella domanda di partecipazione da parte dell’aggiudicatario non risulta essere stata rilevata né dalla commissione giudicatrice in sede di verifica della documentazione amministrativa né, successivamente alla formazione della graduatoria provvisoria, dal RUP il quale, in sede di verifica della sussistenza delle condizioni previste dalla normativa e dalla lex specialis della gara per disporre l’aggiudicazione definitiva, avrebbe dovuto avvedersi anch’egli della omessa univoca dichiarazione della controinteressata sul CCNL prescelto e, sempre che potesse ricorre al soccorso istruttorio, provvedere con gli atti consequenziali in occasione della verifica dell’anomalia dell’offerta, ovvero con autonomo subprocedimento, in difetto disporre per le esclusione del concorrente” (cfr. ricorso, pag. 11).

14. Il motivo non è meritevole di accoglimento.

14.1. Al riguardo, il Collegio reputa, in primis, utile richiamare la disciplina di rango primario racchiusa nei primi quattro commi dell’art. 11 d.lgs. n. 36/2023 (cd. Codice dei Contratti pubblici), rubricato “Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore. Inadempienze contributive e ritardo nei pagamenti”:

“1. Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente.

2. Nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre di cui all’articolo 17, comma 2 le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente, in conformità al comma 1 e all’allegato I.01.

2-bis. In presenza di prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie, qualora le relative attività siano differenti da quelle prevalenti oggetto dell’appalto o della concessione e si riferiscano, per una soglia pari o superiore al 30 per cento, alla medesima categoria omogenea di attività, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano altresì nei documenti di cui al comma 2 il contratto collettivo nazionale e territoriale di lavoro in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, applicabile al personale impiegato in tali prestazioni.

3. Nei casi di cui ai commi 2 e 2-bis, gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente.

4. Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01”.

Ciò posto, con specifico riferimento alla procedura a evidenza pubblica per cui è causa, il disciplinare di gara ha previsto, al suo paragrafo 3, quanto ai CCNL applicabili, che:

“Ai sensi dell’art. 11, comma 2 del Codice, così come modificato dal D.lgs. n. 209 del 31/12/2024, il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto risulta essere il seguente: EDILI

– F012 – EDILI: Industrie e Cooperative;

– F015 – EDILI: Artigiane;

– F018 – EDILI: P.M.I.

Gli operatori economici che applicheranno un contratto collettivo nazionale di lavoro diverso da quello indicato nel presente disciplinare dovranno dichiarare l’equivalenza delle tutele del contratto collettivo nazionale di lavoro applicato così come stabilito dall’art. 11 comma 3 del Codice così come modificato dal D.lgs. n. 209 del 31/12/2024”.

14.2. Tanto premesso, nella domanda di partecipazione redatta dalla controinteressata utilizzando il modello predisposto dalla Stazione appaltante, la prima ha inequivocabilmente dichiarato di impegnarsi a “applicare al proprio personale il CCNL indicato nel bando di gara”.

14.3. Orbene, come condivisibilmente osservato dalle resistenti difese, la necessità di rendere una dichiarazione più specifica in ordine al CCNL da applicare al personale da impiegare nell’esecuzione dell’appalto sarebbe stata necessaria, alla luce della modulistica di gara e della lex specialis, nonché dell’art. 11, commi 3 e 4, d.lgs. n. 36/2023, esclusivamente nelle ipotesi in cui, “in via alternativa”, il partecipante avesse optato per un CNLL diverso da quelli indicati nel bando.

14.4. Né ha pregio, al riguardo, l’obiezione formulata dalla ricorrente nella sua memoria di replica, secondo cui, avendo la lex specialis indicato tre contratti collettivi diversi per l’esecuzione dell’appalto, la controinteressata avrebbe dovuto in ogni caso indicare espressamente quale, tra i predetti tre CCNL indicati nel disciplinare di gara, essa avrebbe applicato in concreto. Sul punto il Collegio rileva che, avendo il disciplinare indicato tre CCNL indifferentemente applicabili ai fini dell’esecuzione dell’appalto, alcuna specifica indicazione di uno dei suddetti tre CNLL avrebbe dovuto essere fornita nella domanda di partecipazione, essendosi la controinteressata comunque impegnata “ad applicare al proprio personale il CCNL indicato nel bando di gara”: l’applicazione dell’uno o dell’altro dei tre CCNL alternativamente indicati nella legge di gara era da considerarsi, invero, del tutto equivalente per la Stazione appaltante. Ed è solo in presenza della scelta di avvalersi, “in via alternativa”, di un CCNL diverso da (uno di) quelli indicati nella legge di gara, che il concorrente avrebbe dovuto, alla luce delle su indicate previsioni della lex specialis, e, come già detto, della sopra citata disciplina contenuta nei commi 3 e 4 dell’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023, rendere una specifica indicazione del differente contratto collettivo applicato, anche al fine di consentire all’Amministrazione le verifiche richieste dal comma 4 dell’art. 11 d.lgs. n. 36/2023.

14.5. Tali considerazioni appalesano altresì l’infondatezza della ulteriore, connessa censura racchiusa nel primo motivo di ricorso, con cui le ricorrenti hanno lamentato la mancata verifica, da parte della Stazione appaltante, delle dichiarazioni di impegno assunte dall’aggiudicataria in ordine al CCNL prescelto.

Al riguardo il Collegio deve ricordare che il più volte citato comma 4 dell’art. 11 d.lgs. n. 36/2023 prevede che, “nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele”, e aggiungendo indi che, “in quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01”.

La regola appena riportata, impositiva dell’obbligo, a carico dell’Amministrazione, di procedere alla verifica delle dichiarazioni dell’operatore economico in ordine al CCNL da questo indicato ai fini dell’esecuzione dell’appalto, si applica però soltanto “nei casi di cui al comma 3” del medesimo art. 11: e il citato comma 3, a sua volta, riguarda espressamente l’ipotesi in cui “gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente”.

Dalle disposizioni testé richiamate consegue quindi che, nel caso di specie, alcuna particolare “verifica” avrebbe dovuto esser effettuata dalla Stazione appaltante in merito al CNLL indicato nella domanda di partecipazione dalla controinteressata, atteso che quest’ultima si è ivi impegnata ad applicare non già un “differente contratto collettivo”, bensì, come si è già visto, proprio uno dei CCNL indicati in partenza dalla Stazione appaltante nella propria lex specialis.

Il primo motivo di gravame è, pertanto, interamente infondato.

15. Con il secondo mezzo, le ricorrenti sostengono nella sostanza che le determinazioni assunte dal RUP all’esito della verifica di congruità dell’offerta della controinteressata dovrebbero ritenersi affette da vizio motivazionale, in quanto carenti, generiche, solo apparenti e prive di indicazioni concrete, e, altresì, da eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione e travisamento degli elementi di fatto, nonché per illogicità e irragionevolezza, “anche tenuto conto del poco tempo impiegato, pari a solo 20 minuti (dalle ore 9,30 alle ore 9,50 attestato dalla stampigliatura della sottoscrizione digitale del RUP in calce al verbale del 22.7.2025)” (cfr. ricorso, pag. 14).

Con il medesimo mezzo, le interessate hanno infine illustrato, alle pagg. da 15 a 24 del loro gravame, le ragioni per le quali, secondo la prospettazione ricorsuale, “le spiegazioni fornite dalla controinteressata non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti in sede di offerta ma si risolvono in chiari indicatori della anomalia dell’offerta nel suo complesso” (cfr. ricorso, pag. 14).

16. Anche queste doglianze sono immeritevoli di accoglimento.

17. Ai fini della loro disamina il Collegio deve, introduttivamente, ricordare che il sindacato del giudice amministrativo sul giudizio di congruità/anomalia delle offerte di gara è limitato ai profili di manifesta abnormità/irragionevolezza, venendo in rilievo, in materia, delle valutazioni tecnico-discrezionali riservate alla Commissione di gara, rispetto alle quali non è ammesso un sindacato sostitutivo da parte del Tribunale.

E nel caso di specie, può anticiparsi sin d’ora, non ricorrono profili di manifesta abnormità o irragionevolezza nelle valutazioni tecnico-discrezionali di congruità espresse dalla Commissione di gara sulle giustificazioni dell’offerente.

17.1. In proposito, è utile richiamare i principi elaborati dalla giurisprudenza circa i limiti del sindacato giurisdizionale sulla verifica della congruità delle offerte (limiti ribaditi di recente da Consiglio di Stato, sez. V, n. 5628 del 26.06.2024; cfr. anche T.A.R. Molise, sentenze n. 214/2025 e n. 249/2024).

Come più volte affermato dalla giurisprudenza, il procedimento di verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole ipotetiche inesattezze dell’offerta economica, ma mira piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta stessa, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto, la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (tra le tante, Cons. di Stato, sez. V, 2 maggio 2019, n. 2879; sez. III, 29 gennaio 2019, n. 726; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 430; 30 ottobre 2017, n. 4978).

L’esito della gara può essere travolto, in quest’ultimo ordine di evenienze, solo quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza e incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile, in quanto insidiata da indici strutturali di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto nell’interesse pubblico (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 5628 del 26.06.2024).

D’altro canto, va anche rammentato che la formulazione di un’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali, e dunque su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo quindi impossibile pretendere una quantificazione preventiva assolutamente rigorosa delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto, dovendo, per contro, giudicarsi sufficiente che tale quantificazione si mostri ex ante ragionevole e attendibile (così Cons. di Stato, sez. V, n. 3480 del 2018).

In sintesi, quindi, la valutazione di congruità costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile, nei suoi contenuti intrinseci, in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato del concorrente renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 17 maggio 2018 n. 2953; 24 agosto 2018 n. 5047; sez. III, 18 settembre 2018 n. 5444; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 230).

La giurisprudenza ha altresì precisato che la verifica di congruità di un’offerta non può essere effettuata attraverso un giudizio comparativo che coinvolga altre offerte, dovendo essa essere condotta, invece, con esclusivo riguardo agli elementi costitutivi della singola offerta analizzata, e alla capacità dell’impresa – tenuto conto della sua organizzazione aziendale, e, se del caso, anche della comprovata esistenza di particolari condizioni favorevoli esterne – di eseguire le prestazioni contrattuali al prezzo proposto, essendo ben possibile che un ribasso sostenibile per un concorrente non lo sia per un altro, per cui il raffronto fra offerte differenti non è indicativo al fine di dimostrare la congruità di una di esse (Cons. St., sez. III, 9 ottobre 2018, n. 5798).

La stazione appaltante non è poi tenuta a chiedere chiarimenti su tutti gli elementi dell’offerta e su tutti i costi, anche marginali, ma può legittimamente limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, e come tali in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell’offerta, sì da poterla rendere eventualmente non remunerativa e inidonea ad assicurare il corretto svolgimento del servizio (Cons. Stato, Sez. III, 14.11.2018, n. 6430).

Inoltre, e sempre secondo la prevalente giurisprudenza, condivisa dal Tribunale, in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, e salvo il caso estremo in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è dato stabilire una soglia di utile al di sotto della quale l’offerta debba essere considerata anomala, potendo anche un utile modesto comportare un vantaggio significativo (Cons. Stato Sez. V, 22/03/2021, n. 2437; Cons. Stato Sez. III, 13-07-2021, n. 5283).

Sempre in base ai consolidati principi della giurisprudenza, se in sede giurisdizionale un ricorrente deduce l’inattendibilità dell’offerta avversaria per aspetti non specificatamente presi in considerazione dalla stazione appaltante, legittimamente l’aggiudicataria può difendersi allora in giudizio provvedendo a giustificare in sede processuale tali voci (Cons. Stato, Sez. III, 14 novembre 2018, n. 6430, e 15 febbraio 2021 n. 1361).

In definitiva, va pertanto ribadito il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale, in termini generali (e pur con i necessari distinguo ove la dedotta anomalia riguardi i trattamenti salariali minimi imposti dalla contrattazione collettiva), l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti a sostegno dell’affidabilità della propria offerta rientra nell’area della discrezionalità tecnica, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidenti errori di valutazione, oppure valutazioni abnormi, o inficiate da manifesti errori di fatto, il giudice di legittimità può esercitare il proprio sindacato in proposito, ferma restando comunque, in tal caso, l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello della Pubblica Amministrazione (Cons. Stato Sez. III, 20 giungo 2022, n. 5022), con la conseguente necessità di annullamento del giudizio espresso sull’anomalia ai fini della sua ripetizione da parte della stazione appaltante (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 5628 del 26.06.2024).

Infine, non guasta aggiungere, che “l’obbligo di motivazione analitica e puntuale sulle giustificazioni sussiste solo nel caso in cui l’Amministrazione esprima un giudizio negativo, mentre tale onere non sussiste in caso di esito positivo del giudizio di congruità dell’offerta essendo sufficiente in tal caso motivare il provvedimento per relationem alle giustificazioni presentate dal concorrente (C.d.S. sez. III, n. 6209/2020 cit.; 24/02/2020, n. 1347)” (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 9421del 2.11.2023).

17.2. Alla luce delle coordinate ermeneutiche sopra tracciate è allora appena il caso di ribadire che la verifica di anomalia, da un lato, non integra una ricerca fine a sé stessa di singoli errori, e, dall’altro, non ha per oggetto solo delle particolari voci di costo, avendo semmai la diversa funzione di accertare l’attendibilità dell’offerta complessiva: sicché la presenza di ipotetici singoli scostamenti non giustificati resta ininfluente, ove non ne emerga una sicura incidenza sull’equilibrio dell’offerta globalmente intesa.

17.3. Ebbene, la parte ricorrente con le proprie censure non ha messo debitamente in luce l’essenziale profilo dell’incidenza, sugli equilibri economici complessivi dell’offerta avversaria, delle (eventuali) inesattezze contabili particolari da essa denunciate.

Essa ha sostanzialmente esaurito le proprie deduzioni, infatti, in una puntigliosa contestazione di singoli quanto minuti addebiti, come tali però inidonei a inficiare automaticamente l’offerta nel suo insieme. La ricorrente, in altre parole, ha svolto molteplici critiche su specifici aspetti dell’offerta, parcellizzandoli, senza tuttavia fornire la dimostrazione concreta dell’insostenibilità economica dell’offerta della controinteressata nel suo insieme.

La controinteressata, in sede di giustificazioni della propria offerta, aveva indicato la percentuale di utile atteso per ciascuna delle 32 voci di costo (cfr. allegato A delle giustificazioni rese dalla Gestione Industrie Venditti s.r.l., documento 7 allegato alla memoria depositata in data 20.10.2025), rappresentando di aver giustificato un utile medio complessivo pari al 36,83% (cfr. memoria depositata in data 20.10.2025, pagg. 9 e ss.).

Alla luce dei dati così richiamati, la ricorrente avrebbe quindi dovuto, al fine di dimostrare l’insostenibilità dell’offerta economica avversaria (e, di riflesso, l’erroneità della valutazione della Stazione appaltante, che aveva invece escluso l’anomalia dell’offerta), svolgere contestazioni unitarie e organiche, e non già parcellizzate; e questo con l’ulteriore onere, rimasto parimenti inadempiuto, di dimostrare l’impossibilità, da parte dalla Gestioni Industriali Venditti s.r.l., di ricorrere, per fronteggiare mediante compensazioni le eventuali, limitate sottostime di costo in cui fosse risultata eventualmente incorsa, al cospicuo utile complessivo da essa indicato nelle proprie giustificazioni.

La ricorrente non risulta pertanto aver assolto al sopra detto onere probatorio esistente a suo carico, alla luce dei principi giurisprudenziali già richiamati.

Senza dire, infine, della natura solo del tutto apodittica delle osservazioni critiche svolte nelle pagg. da 15 a 23 del ricorso in disamina, che anche per tale ragione non possono che essere disattese.

17.4. Deve essere altresì respinta la doglianza vertente sulla ristretta tempistica con la quale sarebbe stata effettuata la valutazione dell’anomalia dell’offerta della controinteressata, tempistica che si vorrebbe per ciò stesso sintomatica, secondo la prospettazione ricorsuale, del lamentato vizio istruttorio e motivazionale.

Come desumibile dalla documentazione versata in atti, in data 2.7.2025 il RUP ha chiesto alla Gestioni Industriali Venditti s.r.l. di fornire le proprie giustificazioni in ordine all’offerta presentata, avendone ravvisato la possibile anomalia; la controinteressata ha quindi presentato, il 17.07.2025, con acquisizione al prot. n. 6713 in pari data, le proprie giustificazioni, trasmesse indi dal RUP nella medesima data del 17.07.2025 ai commissari di gara per le loro valutazioni, onde consentire a questi ultimi una puntuale disamina delle giustificazioni presentate. E infine, a distanza di cinque giorni, ossia in data 22 luglio 2025, il RUP, con il supporto dei commissari, è giunto a formulare il giudizio di congruità dell’offerta che sarebbe diventata aggiudicataria.

La sequenza procedimentale così ricostruita non risulta dunque ex se in contrasto con la disciplina prescritta, ai fini della valutazione delle offerte anormalmente basse, dall’art. 110 d.lgs. n. 36/2023. Inoltre, il Collegio deve rilevare che il RUP e i commissari hanno avuto un congruo lasso temporale, pari a cinque giorni, per esaminare le giustificazioni presentate dalla controinteressata, all’esito del quale è stata poi espressa la valutazione di congruità dell’offerta, racchiusa nel verbale del 22.7.2025: è pertanto priva di pregio la doglianza vertente sulla insufficienza della durata formale (asseritamente pari a venti minuti) della sola seduta deputata alla valutazione delle giustificazioni della controinteressata.

Possono essere al riguardo richiamati i principi, espressi dalla giurisprudenza amministrativa in ordine ai tempi per la correzione delle prove concorsuali e per la valutazione delle offerte nell’ambito delle gare pubbliche, secondo cui l’esiguità del tempo impiegato dalla commissione non è di per sé indice di illegittimità, tenuto conto che: 1) la brevità dei lavori può dipendere da particolari doti, anche di sintesi, dei componenti della commissione giudicatrice, dall’adeguatezza, dall’organizzazione dei suoi lavori ovvero della rilevazione a volte ictu oculi delle peculiari caratteristiche dei progetti presentati (v. tra le altre, con riguardo alle gare d’appalto, Tar Trieste, sez. I, 19 marzo 2020, n. 104; Tar Lazio, sez. I, 30 ottobre 2018, n. 10460); 2) manca una predeterminazione, ad opera di legge o di regolamenti, dei tempi da dedicare alla valutazione e, inoltre, non è possibile stabilire quali concorrenti abbiano fruito di maggiore o minore considerazione (v. da ultimo Tar Lazio, sez. III, 4 febbraio 2022, n. 1305; Cons. Stato, sez. VII, 2 febbraio 2022, n. 743).

A parere del Collegio tali principi possono essere applicati, per analogia di ratio, anche alla valutazione della congruità dell’offerta nell’ambito sub procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.

18. Con il terzo mezzo le ricorrenti hanno dedotto che i materiali indicati dalla controinteressata in sede di giustificazione della propria offerta economica, nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia, sarebbero difformi, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, rispetto ai materiali descritti negli elaborati progettuali “per come recepiti nell’offerta tecnica e che – prevedibilmente – saranno posti in opera dalla controinteressata in luogo di quelli offerti”: sicché, secondo la tesi ricorsuale, “sussistevano le condizioni perché, invece di disporre per l’aggiudicazione, in via di autotutela, ben avrebbe potuto richiedere alla Commissione giudicatrice di riesaminare il punteggio assegnato all’offerta della Gestione Imprese Venditti srl per il sub-criterio qualitativo “C1. Caratteristiche meccaniche e di integrità dei materiali impiegati con relative certificazioni” (cfr. ricorso, pag. 29).

Le ricorrenti, su questa base hanno pertanto affermato che “il punteggio tecnico è da rivedere anche perché la qualità effettiva dei materiali previsti è inferiore a quella che aveva giustificato il punteggio assegnato. Di conseguenza, il punteggio tecnico va ridotto, perché basato su una promessa qualitativa non rispettata in sede di specificazione del costo del materiale nelle analisi dei prezzi unitari fornite con i giustificativi” (cfr. ricorso, pag. 33).

Con la censura in disamina le interessate hanno infine soggiunto che “è certamente ammissibile ritenere e richiedere che l’amministrazione resistente, per tramite del RUP, in via di autotutela, disponga per un riesame della commissione giudicatrice del punteggio assegnato con il sub-criterio C 1 all’offerta della sola controinteressata che dovrebbe tradursi nella attribuzione di un punteggio inferiore, anche di una sola unità, perché più obiettivo, adeguato, rispondente ed in linea con le proprietà dei materiali, di minor qualità, il cui costo è stato considerato nelle analisi prezzi unitari fornite con i giustificativi e che, per tale ragione, si ha ragione di ritenere, saranno posti in opera in luogo di materiali di qualità superiore e maggior costo descritti nell’offerta tecnica” ( cfr. ricorso, pagg. 33-34).

19. Anche questo motivo è privo di fondamento.

20. Al riguardo il Collegio deve infatti osservare che nell’ambito delle procedure di gara ciascun concorrente è, come noto, vincolato alla propria offerta. Sicché, se le giustificazioni fornite in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta non si rivelano pienamente coerenti con i contenuti dell’offerta tecnica – sì da profilarsi, come assumono le odierne ricorrenti, delle difformità, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, tra i materiali indicati nelle giustificazioni e quelli indicati nell’offerta tecnica – , in tal caso non è sostenibile che l’offerta tecnica possa risultarne modificata, sì da poter essere posti in discussione, per questa via, i punteggi a tale offerta attribuiti poco prima.

L’offerta resta invero ferma, in ossequio alla regola della sua immodificabilità (cfr. sulla tematica Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1449; V, 8 gennaio 2019, n. 171): e tutto ciò di cui potrebbe discutersi, in simili casi, è unicamente la bontà intrinseca delle giustificazioni, per la parte in cui ipoteticamente disallineate rispetto ai contenuti dell’offerta di gara.

Quanto appena detto rende, dunque, subito evidente come non sia in alcun modo configurabile, nella vicenda, un dovere di intervento in autotutela teso, sulla scia dei contenuti delle giustificazioni rese in sede di controllo sull’anomalia, alla riduzione dei punteggi accordati in precedenza all’offerta tecnica della controinteressata.

20.1. Il Collegio, per meglio evidenziare l’infondatezza del mezzo in disamina, può inoltre aggiungere che l’esercizio del potere di autotutela della Stazione Appaltante, qui evocato dalla parte ricorrente, riveste in concreto carattere ampiamente discrezionale, ed è notoriamente non “coercibile” da parte del privato. Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, infatti, “in caso di presentazione di istanza di autotutela, l’Amministrazione non ha l’obbligo di pronunciarsi in maniera esplicita in quanto costituisce una manifestazione tipica della discrezionalità amministrativa, di cui è titolare in via esclusiva l’amministrazione per la tutela dell’interesse pubblico; non è quindi configurabile un obbligo di provvedere a fronte di istanze di riesame di atti precedentemente emanati, conseguente alla natura officiosa e ampiamente discrezionale, soprattutto nell’ an, del potere di autotutela ed al fatto che, rispetto all’esercizio di tale potere, il privato può avanzare solo mere sollecitazioni o segnalazioni prive di valore giuridicamente cogente” (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 7369/2025).

Deve pertanto ritenersi preclusa alla ricorrente una doglianza, come quella in esame, vertente sul mancato esercizio del potere di autotutela: e questo vieppiù in quanto, nel caso di specie, le motivazioni con le quali viene censurato il mancato esercizio dell’autotutela sono fondate, in disparte le già assorbenti considerazioni del precedente paragr. 20, su deduzioni comunque ampiamente ipotetiche e solo presuntive (cfr. ricorso, pag. 29: “… qualora il RUP si fosse avveduto in sede di verifica dell’anomalia, che i materiali oggetto delle giustificazioni erano difformi, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, rispetto ai materiali descritti negli elaborati progettuali per come recepiti nell’offerta tecnica e che – prevedibilmente – saranno posti in opera dalla controinteressata in luogo di quelli offerti, sussistevano le condizioni perché, invece di disporre per l’aggiudicazione, in via di autotutela, ben avrebbe potuto richiedere alla Commissione giudicatrice di riesaminare il punteggio assegnato all’offerta della Gestione Imprese Venditti srl per il sub-criterio qualitativo “C1. Caratteristiche meccaniche e di integrità dei materiali impiegati con relative certificazioni”).

Anche il terzo e ultimo motivo di ricorso si rivela, pertanto, destituito di fondamento.

21. In conclusione, alla luce di quanto fin qui esposto, risultando infondate tutte le sue censure il ricorso deve essere respinto, esito che deve di riflesso investire anche le domande di risarcimento in forma specifica e per equivalente contestualmente avanzate da parte ricorrente.

22. Le spese processuali, sussistendone le eccezionali ragioni previste dalla legge, possono essere infine compensate tra tutte le parti costituite nel presente giudizio.

TAR  MOLISE, I – sentenza 31.12.2025 n. 405