1. – Con l’appello in trattazione, la società Nuove Iniziative S.p.a. chiede la riforma della sentenza del 3 febbraio 2025, n. 2304, con la quale il Tribunale amministrativo per il Lazio ha accolto il ricorso proposto dal Consorzio Stabile Odos S.c. a r.l. per l’annullamento del provvedimento (del 3 aprile 2024) di aggiudicazione della gara, indetta da Aeroporti di Roma (ADR) per l’appalto dei lavori di sostituzione degli appoggi dei viadotti di accesso all’aerostazione di Fiumicino, in favore del raggruppamento temporaneo con mandataria la società odierna appellante.
1.2. – Con la sentenza appellata, il Tribunale amministrativo ha accolto parzialmente il primo motivo dei motivi aggiunti proposti dal Consorzio Odos, producendo non solo l’annullamento dell’aggiudicazione definitiva, ma anche la regressione della procedura di gara alla fase della verifica dell’anomalia dell’offerta, fermo restando che la stazione appaltante – nel rivalutare l’offerta presentata dal raggruppamento Nuove Iniziative – «non potrà assumere una decisione differente da quella discendente dal vincolo conformativo promanante dalla presente pronuncia, non residuando alcun margine di discrezionalità tecnica da esercitare, stante l’inammissibile modifica dell’offerta presentata in sede di gara dal RTI Nuove Iniziative». Ha dichiarato, inoltre, l’inefficacia del contratto d’appalto stipulato tra ADR e il raggruppamento Nuove Iniziative e ha respinto la domanda di subentro nel contratto. Le restanti censure del ricorso introduttivo, del primo ricorso per motivi aggiunti e del secondo ricorso per motivi aggiunti proposti dal Consorzio Odos sono state dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse; uguale sorte per il ricorso incidentale proposto da Nuove Iniziative, come integrato dai motivi aggiunti.
1.3. – Il primo giudice, in particolare, ha ritenuto dirimente e assorbente la inaffidabilità dell’offerta dell’aggiudicataria per la mancata indicazione – all’interno del costo della manodopera dichiarato dall’offerente – del costo del lavoro relativo alla struttura organizzativa, elemento espressamente considerato dall’articolo 17.1 del disciplinare tra quelli oggetto di valutazione tecnica. Nell’offerta tecnica del raggruppamento Nuove Iniziative era indicata la struttura organizzativa senza, peraltro, indicare separatamente i relativi costi nell’ambito del costo complessivo della manodopera dichiarato dal raggruppamento aggiudicatario. Ciò troverebbe conferma nei chiarimenti e giustificativi prodotti da Nuove Iniziative nel corso della verifica di anomalia dell’offerta, dai quali sarebbe emerso che il raggruppamento aggiudicatario aveva considerato tra i costi della manodopera soltanto quelli relativi al personale operativo e aveva allocato i costi della predetta struttura organizzativa all’interno della voce “spese generali”. Imputazione non corretta, secondo il primo giudice, considerato che la struttura organizzativa è composta da figure stabilmente o prevalentemente impiegate nell’esecuzione dell’appalto, non figure manageriali di vertice o che siano impiegate solo occasionalmente o in regime di mera reperibilità. Pertanto, il costo complessivo della manodopera (indicato dall’offerente in euro 3.601.257,11), non comprendendo anche il costo del lavoro derivante dalla struttura organizzativa, è inattendibile e incongruo. In ogni caso, sottolinea il giudice, anche se si trattasse di lavoratori impiegati su più appalti ciò non esclude che, almeno in parte, la relativa quota del costo del lavoro dovesse essere imputata all’appalto di cui trattasi (costo che la stessa aggiudicataria ha indicato in euro 384.300,00 o, in altra parte, di euro 405.000,00).
Infine, la mancata indicazione nell’offerta del dato relativo al costo della predetta struttura organizzativa, emerso soltanto nel corso della verifica dell’anomalia, comporterebbero anche la violazione del principio della immodificabilità dell’offerta.
2. – Rimasta soccombente, Nuove Iniziative ha proposto appello censurando la sentenza sotto molteplici profili, che saranno esaminati in prosieguo.
3. – Resiste in giudizio il Consorzio Odos, il quale propone altresì appello incidentale, impugnando la sentenza nella parte in cui non ha accolto la domanda di subentro nel contratto formulata in primo grado dal Consorzio e nella parte in cui ha dichiarato improcedibili – per sopravvenuta carenza di interesse – i motivi del ricorso introduttivo, i restanti motivi del primo ricorso per motivi aggiunti e quelli del secondo ricorso per motivi aggiunti (che vengono riproposti anche ai sensi dell’art. 101, secondo comma, c.p.a.).
4. – Si è costituita in giudizio anche Aeroporti di Roma (ADR), chiedendo che l’appello incidentale sia dichiarato inammissibile sotto diversi profili, e in particolare per la genericità dei motivi, e comunque respinto in ragione della sua infondatezza.
Quanto all’appello principale, chiede che sia accolto.
5. – All’udienza del 5 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
6. – Passando all’esame dei motivi dell’appello principale, con il primo l’appellante deduce l’invalidità della sentenza per il vizio di ultrapetizione per la violazione degli articoli 99 e 112 c.p.c., per avere accolto la censura di violazione dell’art. 16 del disciplinare di gara, mai proposta dal ricorrente in primo grado, e per aver ritenuto che l’offerta del raggruppamento Nuove Iniziative fosse stata modificata nel corso della verifica dell’anomalia, censura anch’essa mai introdotta in primo grado.
In ogni caso, non vi sarebbe stata né la violazione dell’art. 16 del disciplinare né la modifica dell’offerta in punto di costo della manodopera.
6.1. – In particolare, quanto al primo profilo, l’appellante sottolinea che non si dovrebbe ritenere che un costo relativo a una struttura organizzativa la cui indicazione era prevista ai soli fini premianti possa essere previsto tra i costi non soggetti a ribasso; in secondo luogo perché, comunque, nella struttura in questione rientrerebbero figure apicali, il cui costo può essere ricompreso tra le spese generali; e infine perché, visto che la struttura era solo eventuale e a fini premianti, la stazione appaltante non avrebbe potuto preventivamente indicarne i costi nella propria determinazione effettuata ai sensi dell’art. 41, comma 13, del Codice dei contratti pubblici approvato dal d.lgs. n. 36 del 2023 (di seguito: Codice dei contratti pubblici).
6.2. – Sotto altro profilo, muovendo dall’assunto che la struttura organizzativa proposta nell’offerta aggiudicataria è composta da un direttore tecnico, un direttore tecnico di cantiere, un capocantiere, un tecnico sollevamenti e un tecnico tagli/demolizioni, essa configurerebbe la direzione tecnica di cantiere i cui costi rientrano nelle spese generali, così come in queste rientrano i “costi delle migliorie”, ai sensi dell’art. 31, comma 4, dell’Allegato I-7 del Codice dei contratti pubblici.
6.3. – Il T.a.r., inoltre, non avrebbe tenuto conto del fatto che si tratta di personale di cantiere già operativo in altri appalti in corso di esecuzione, e quindi non stabilmente impiegato nell’appalto di cui trattasi.
6.4. – Il costo del lavoro relativo alla struttura, infine, sarebbe stato correttamente calcolato secondo il CCNL applicabile, come risulterebbe dalle buste paga depositate in giudizio.
7. – Il motivo è fondato.
7.1. – Come riferito, secondo il primo giudice l’aggiudicazione al raggruppamento Nuove Iniziative è illegittima in quanto nell’offerta manca l’indicazione, tra i costi della manodopera, del costo del personale dedicato a una “struttura organizzativa” prevista nell’offerta tecnica dell’appellante.
7.2. – È opportuna una breve disamina delle clausole della legge di gara e delle norme del Codice dei contratti pubblici rilevanti per la soluzione della questione.
L’art. 15 del disciplinare di gara (rubricato “Offerta tecnica”), al secondo alinea, stabilisce che «[l’o]fferta contiene una proposta tecnico-organizzativa che illustra, con riferimento ai criteri e sub-criteri di valutazione indicati nella tabella di cui al successivo punto 17.1, gli elementi indicati nel modello di offerta tecnica allegato al presente disciplinare». Nel predetto allegato, alla p. 7 (punto “2.4. Struttura organizzativa”) si precisa che nell’offerta tecnica occorre riportare «la descrizione della struttura organizzativa che sarà impiegata per l’esecuzione dell’Appalto, in linea con il cronoprogramma dei lavori proposto al punto 2.3. Dall’organigramma funzionale dovrà evincersi la compiutezza e la multidisciplinarietà della struttura organizzativa, in termini di specializzazioni presenti ed esperienze professionali in linea con le attività oggetto di appalto e alle attività complementari».
L’art. 17 del medesimo disciplinare, dopo aver riservato 70 punti su 100 per la valutazione della qualità dell’offerta tecnica, al § 17.1. elenca i singoli criteri di valutazione e il punteggio massimo attribuibile a ciascuno di essi; tra questi, all’elemento costituito dalla “struttura organizzativa” (n. 2.4 della tabella di p. 22 del disciplinare) è riservato un punteggio massimo di 8 punti.
Sempre in linea di fatto, va rilevato che il costo complessivo della manodopera indicato dal raggruppamento Nuove Iniziative nell’offerta presentata è pari 3.601.257,11 euro, importo esattamente corrispondente a quello stimato dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 41, commi 13 e 14, del codice dei contratti pubblici e indicato al punto 3 del disciplinare – p. 6 e 7 – “Oggetto dell’appalto”: «L’importo a base di gara comprende i costi della manodopera che la stazione appaltante ha stimato pari ad € 3.601.257,11. Il contratto collettivo applicato è CCNL EDILIZIA. L’importo degli oneri della sicurezza non è soggetto a ribasso».
7.3. – Proprio muovendo dal fatto che il raggruppamento aggiudicatario ha indicato, nella propria offerta, il costo della manodopera nell’importo stimato dalla stazione appaltante, senza alcuna modifica, occorre stabilire, in via preliminare, se il costo complessivo della manodopera indicato nel disciplinare dalla stazione appaltante è comprensivo, o no, del costo relativo alla struttura organizzativa che gli offerenti dovevano indicare nella loro offerta tecnica.
Peraltro, come si è già veduto esponendo il contenuto del disciplinare, poiché la struttura costituisce un elemento dell’offerta tecnica soggetto a specifica valutazione tecnica discrezionale a cui corrisponde anche l’eventuale attribuzione di un punteggio aggiuntivo, va escluso che la stazione appaltante, nel determinare il costo complessivo della manodopera da porre a base di gara (art. 41, tredicesimo e quattordicesimo comma, del Codice dei contratti pubblici), possa aver preso in considerazione il costo del personale impiegato dall’offerente nella struttura organizzativa proposta; e ciò perché la sua concreta configurazione (per esempio: il numero e la qualità dei componenti la struttura organizzativa) e la determinazione del relativo costo del personale sono elementi riservati agli offerenti e quindi, in linea di principio, non prevedibili ex ante dalla stazione appaltante all’atto della predisposizione del bando di gara.
Ne deriva come conseguenza che, come esattamente dedotto dall’appellante, se il costo della struttura non era compreso nel costo complessivo della manodopera posto a base di gara, nel caso di specie non ricorre un’ipotesi di ribasso (insussistente per l’essenziale ragione che il raggruppamento aggiudicatario, come segnalato, ha indicato, quale costo della manodopera, esattamente il medesimo importo stimato dalla stazione appaltante), ma ricorre semmai un caso di verifica della attendibilità dell’offerta tecnica sotto il profilo della sua sostenibilità economica, in relazione alla specifica voce di costo costituita dalla struttura organizzativa proposta dall’aggiudicatario. Verifica che, nel caso di specie, si è conclusa positivamente.
7.4. – Non sussiste nemmeno la violazione del principio di immodificabilità dell’offerta in sede di verifica dell’anomalia.
Secondo principi consolidati, nel subprocedimento di verifica dell’affidabilità economica dell’offerta, l’offerente può dimostrare la congruità dell’offerta anche attraverso riferimenti interni alla stessa offerta (per un minor costo del lavoro o per una migliore organizzazione aziendale o altro) ma non incidendo sui contenuti del progetto da eseguire o modificando uno degli elementi essenziali dell’offerta (come il costo complessivo del personale impiegato per l’esecuzione dell’appalto).
La modifica dei costi della manodopera dichiarati comporta infatti un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti (ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. V, n. 6462 e n.1449 del 2020). Ciò che può ammettersi in sede di giustificazioni dell’offerta sono, al più, variazioni parziali e limitate delle voci di costo, purché adeguatamente giustificate e bilanciate da altre componenti del quadro economico (in termini Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1637 del 2021 e n. 171 del2019). In tale prospettiva, è ammissibile in termini generali una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche al fine di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità iniziale dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 16 marzo 2020, n. 1873; Id., 11 dicembre 2020, n. 7943).
7.5. Al fine di delimitare esattamente la questione così prospettata va osservato che essa deve essere nettamente distinta da quella relativa alla possibilità, o no, dell’operatore economico di assoggettare a ribasso anche il costo della manodopera determinato dalla stazione appaltante secondo l’art.41, commi 13 e 14, del Codice dei contratti pubblici.
La norma codicistica, in ossequio al criterio direttivo di cui all’art. 1, comma 2, lett. t), della legge 21giugno 2022, n. 78 («[prevedere] in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso»), e innovando rispetto a quanto previsto dall’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016 (che escludeva dall’importo soggetto a ribasso i soli costi della sicurezza), ha ripreso quasi testualmente il contenuto del principio della delega («I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso»), pur prevedendo nel contempo «la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale». È stato peraltro rilevato, sin dalle prime decisioni (si veda Consiglio di Stato, sezione quinta, 9 giugno 2023, n. 5665, anche se riferita a fattispecie regolata dal codice del 2016), come il riferimento alla possibilità di un ribasso motivato da una più efficiente organizzazione aziendale costituisca il necessario contemperamento con il principio costituzionale della libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.). In realtà, che tale contemperamento sia alla base del mantenimento della possibilità di incidere, al ribasso, sui costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante si ricava non solo e non tanto dalla norma di cui al terzo periodo dell’art. 41, comma 14 cit., quanto da una più ampia interpretazione sistematica che coinvolge l’art. 91, comma 5, secondo periodo («Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza […]») e l’art. 108, comma 9 («Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale»), disposizioni dalle quali si desume che l’operatore economico può dichiarare in offerta un importo del costo della manodopera inferiore a quello fissato dalla stazione appaltante negli atti di gara; e l’art. 110, in tema di verifica delle offerte anormalmente basse, nella parte in cui (ribadendo analoghe disposizioni del codice del 2016) esclude le giustificazioni «in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge» (quarto comma, lett. a)), limitando la possibilità di presentare spiegazioni alla sola ipotesi in cui l’offerente abbia dichiarato un costo per il personale «inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13» (comma 5, lett. d)). Attraverso tale lettura sistematica e costituzionalmente orientata si giustifica la conclusione secondo la quale il costo della manodopera (differentemente dai costi della sicurezza) è assoggettabile a ribasso (conclusione che contribuisce anche a chiarire l’effettivo contenuto normativo attribuibile al terzo periodo dell’art. 41, comma 14 cit., nel senso che l’appello a una «più efficiente organizzazione aziendale» potrà costituire, per l’offerente, la base per giustificare il discostamento dal costo della manodopera indicato nel bando di gara, nei limiti normativi sopra rammentati).
7.6. – Ciò posto, nel caso di specie non si tratta della modifica del costo della manodopera, posto che, come si è già veduto, l’offerente ha dichiarato nell’offerta economica un importo corrispondente a quello stimato dalla stazione appaltante e indicato nel bando di gara.
7.7. – Altra questione riguarda l’imputazione alla voce “spese generali” del costo del personale impiegato nella struttura organizzativa, vale a dire se il costo della struttura – non incluso nel costo complessivo della manodopera – possa essere coperto con l’accantonamento previsto per le spese generali.
La soluzione prospettata dal raggruppamento aggiudicatario, e accolta dalla stazione appaltante, è del tutto conforme alla normativa, dovendosi individuare la corretta base giuridica nell’art. 31, comma 4, dell’Allegato I-7, che descrive le voci del quadro economico del progetto esecutivo di lavori, tra le quali le «spese generali comprese nel prezzo dei lavori e perciò a carico dell’appaltatore», in cui sono incluse – con un ampio riferimento – anche «d) la gestione amministrativa del personale di cantiere e la direzione tecnica di cantiere» e «p) gli oneri generali e particolari previsti dal capitolato speciale d’appalto», idonee a comprendere anche le spese per il personale dedicato alla struttura organizzativa di cui trattasi (del tutto assimilabile al «personale di cantiere» o alla «direzione tecnica di cantiere»).
In conclusione, le censure dedotte col primo motivo d’appello sono fondate in tutti i profili esaminati.
8. – Considerato che l’appello è fondato nel merito, può prescindersi dall’esame delle eccezioni di rito formulate dall’appellante in primo grado, e non esaminate dal primo giudice, e qui reiterate con il secondo motivo d’appello.
9. – Per le stesse ragioni sono improcedibili i motivi riproposti del ricorso incidentale proposto da Nuove Iniziative in primo grado, dichiarato improcedibile dal primo giudice.
10. – Poiché l’appello è fondato nel merito, e comporta la riforma integrale della sentenza, con il conseguente rigetto del ricorso di primo grado proposto dal Consorzio Odos, va accolto anche il terzo motivo dell’appello, con il quale Nuove Iniziative impugna il capo di sentenza che ha dichiarato l’inefficacia del contratto stipulato tra ADR e il raggruppamento aggiudicatario, per la violazione dell’art. 122 del codice del processo amministrativo.
11. – Come anticipato, il Consorzio Odos ha proposto appello incidentale, impugnando la sentenza nella parte in cui non ha accolto la domanda di subentro nel contratto e nella parte in cui ha dichiarato improcedibili – per sopravvenuta carenza di interesse – i motivi del ricorso introduttivo, i restanti motivi del primo ricorso per motivi aggiunti e quelli del secondo ricorso per motivi aggiunti, che vengono qui riproposti anche ai sensi dell’art. 101, secondo comma, del codice del processo amministrativo.
12. – In particolare, con il primo dei motivi riproposti (corrispondente al secondo motivo dei primi e dei secondi motivi aggiunti di primo grado: cfr. pp. 15-24 dell’appello incidentale), il Consorzio deduce la violazione degli artt. 41, commi 13 e 14, 108 e 110 del Codice dei contratti pubblici e la violazione del par. 16 del disciplinare di gara, avendo il RTI Nuove Iniziative riportato, nelle schede di analisi presentate nella fase di verifica dell’anomalia dell’offerta, costi della manodopera inferiori a quelli indicati dalla stazione appaltante e a quelli offerti in gara. Pur avendo formalmente dichiarato costi della manodopera pari a quelli stimati dalla stazione appaltante (euro 3.601.257,11), in realtà il raggruppamento aggiudicatario avrebbe indicato, secondo quanto risulterebbe dalle schede di analisi dei giustificativi, costi per soli euro 2.424.095,69, di fatto assoggettando i costi della manodopera ad un illegittimo ribasso del 32,69 per cento.
Da ciò conseguirebbe sia l’insostenibilità dell’offerta economica, posto che i maggiori costi finirebbero per vanificare l’utile dichiarato, sia l’erronea attribuzione del punteggio per l’offerta economica (che avrebbe dovuto prendere in considerazione un effettivo ribasso del 17 per cento, non quello del 32 per cento indicato dal raggruppamento aggiudicatario nella sua offerta economica).
12.1. – Il motivo, più che infondato, è generico e quindi inammissibile.
Rimane oscura, infatti, la specifica contestazione rivolta alla fase di verifica di congruità dell’offerta aggiudicataria per il profilo dei costi della manodopera, ove si consideri che il raggruppamento aggiudicatario (come più volte sottolineato in sede di esame del primo motivo dell’appello principale, a cui si rinvia anche per l’inquadramento generale della questione) ha dichiarato di applicare i costi della manodopera nello stesso importo stimato dalla stazione appaltante; ne discende che, non avendo proposto alcun ribasso sui costi della manodopera, la stazione appaltante non era tenuta a verificarne la congruità.
12.2. – Ne discende che l’ulteriore conseguenza sulla valutazione dell’offerta economica, che l’appellante incidentale trae dall’asserito ribasso sui costi della manodopera, è manifestamente infondata.
13. – Con il secondo motivo dell’appello incidentale, il Consorzio reitera anche la censura di violazione dell’art. 17.1, §§ 1, 5 e 6, del disciplinare di gara, in relazione ai punteggi assegnati al raggruppamento Nuove Iniziative per i criteri 1 (Referenze – esecuzione di appalti analoghi), 5 (Decarbonizzazione) e 6 (Parità di genere e wep), rispetto ai quali l’offerta aggiudicataria avrebbe dovuto ricevere punteggi pari a zero data la mancata dimostrazione dei predetti requisiti da parte del raggruppamento Nuove Iniziative, con una decurtazione complessiva del punteggio relativo all’offerta tecnica pari a 18,25 punti, sufficiente per superare la prova di resistenza (essendo la differenza di punteggio tra il Consorzio Odos e il raggruppamento aggiudicatario pari a 11,6 punti).
13.1. – Il motivo è infondato.
13.2. – Quanto al criterio dell’aver eseguito appalti analoghi (cui il disciplinare riserva massimo 10 punti), pur nella problematicità del significato da attribuire alla descrizione del criterio (come si legge nel modello di offerta tecnica allegato al disciplinare: «Si richiede al Concorrente di riportare in questo paragrafo fino ad un massimo di tre contratti migliori per importo e oggetto analoghi all’appalto oggetto del presente bando (sostituzione di apparecchi di appoggio da ponte o viadotto), conclusi con certificato di regolare esecuzione negli ultimi 5 anni antecedenti la pubblicazione della presente gara»), considerato che non si tratta di un requisito di partecipazione e che la sua valutazione è rimessa alla discrezionalità della commissione giudicatrice, il riferimento ai “contratti migliori per importo” deve intendersi come facoltà per l’offerente di indicare i contratti ritenuti migliori dal medesimo offerente, indipendentemente da un determinato importo, fermo restando l’ulteriore requisito relativo all’oggetto dei lavori.
Sotto questo profilo, è anche irrilevante l’asserita difformità di oggetto della referenza indicata al n. 3 (p. 1/20 dell’offerta tecnica del r.t.i. Nuove Iniziative), posto che il criterio indica un numero massimo di appalti analoghi, non minimo.
13.3. – Riguardo al criterio della “decarbonizzazione”, per l’attribuzione dei punti era sufficiente indicare le azioni poste in essere dalle imprese del raggruppamento, senza vincoli in ordine ai risultati raggiunti (come si legge a p. 11 del modello di offerta tecnica: «Si richiede al Concorrente di descrivere all’interno della relazione tecnica: – le attività già implementate negli ultimi 5 anni con riferimento alla riduzione delle emissioni dovute all’utilizzo di fonti fossili (es. implementazione di sistemi di quantificazione e controllo delle emissioni, ricorso a fonti fossili con un ridotto contenuto di carbonio, implementazioni di fonti rinnovabili in sostituzione di quelle fossili, iniziative di risparmio energetico); – risultati raggiunti in termini di riduzione delle emissioni CO2 negli ultimi 5 anni»). Il che è stato adempiuto dal raggruppamento aggiudicatario (cfr. p. 18/20 dell’offerta tecnica). Anche il riferimento all’aumento di emissioni di CO2, valorizzato in senso negativo dall’appellante incidentale, è da intendere, nella prospettazione dell’offerente, non in assoluto ma in relazione al fatto che nell’arco di tempo tra il 2018 e il 2023 il parco mezzi della Nuove Iniziative si sarebbe “più che raddoppiato”. Per cui non è illogica la valutazione datane dalla stazione appaltante con l’attribuzione di 3 punti.
13.4. – Quanto alle altre valutazioni contestate (criterio 4 “Possesso delle certificazioni”; 6: “Parità di genere e wep”), sono improcedibili per difetto di interesse, ove si osservi che, data l’accertata infondatezza delle precedenti censure proposte dall’appellante incidentale, l’eventuale accoglimento non consentirebbe di superare la prova di resistenza (si rammenti che la differenza di punteggio tra il Consorzio Odos e il raggruppamento aggiudicatario è pari a 11,6 punti).
14. – Con il terzo motivo, l’appellante incidentale ripropone l’illegittimità dell’aggiudicazione per la violazione degli artt. 41, comma 14, 108 e 110 del Codice dei contratti pubblici, in quanto il raggruppamento aggiudicatario avrebbe indicato un costo degli oneri aziendali della sicurezza palesemente incongruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori oggetto di appalto.
14.1. – Il motivo è infondato.
14.2. – Quanto alla determinazione degli oneri per la sicurezza aziendale indicati dal r.t.i. aggiudicatario, il Consorzio Odos sostiene che siano sottodimensionati sulla base delle formule di calcolo degli oneri di sicurezza aziendale previste dalle Linee guida ITACA.
La tesi, tuttavia, si basa su uno strumento di mero indirizzo per le stazioni appaltanti, di per sé insufficienti a dimostrare l’assunto che il costo per la sicurezza indicato nell’offerta aggiudicataria sia inadeguato (in tal senso cfr. Cons. Stato, V, n. 9879/2022; n. 4365/2022; n. 3408/2020). La differenza tra i due dati è comunque minima (23.085,06 euro l’importo calcolato dal Consorzio Odos, contro 20.863,73 euro indicati dal raggruppamento aggiudicatario); e il calcolo effettuato dalla stazione appaltante (cfr. p. 16 ss. della memoria conclusiva di ADR) appare del tutto corretto.
15. – Con il quarto motivo, l’appellante incidentale deduce l’illegittimità dell’aggiudicazione nella parte in cui ADR ha assegnato all’offerta aggiudicataria n. 5 punti per il criterio di carattere tabellare n. 4 (“Possesso delle certificazioni”), anziché, come avrebbe dovuto, il minor punteggio pari a n. 3 punti, perché le certificazioni prodotte sarebbero state rilasciate da enti non accreditati ai sensi del Regolamento n. 765/2008, così come espressamente richiesto dall’art. 62 della Direttiva 2014/25/UE dei settori speciali e dal par. I dell’All. II.8 del codice dei contratti.
15.1. – Il motivo è improcedibile per difetto di interesse, considerato che l’eventuale accoglimento di questa censura non sarebbe in grado, da sola, di superare la prova di resistenza (si rammenti che la differenza di punteggio tra il Consorzio Odos e il raggruppamento aggiudicatario è pari a 11,6 punti).
E’ infondato, altresì, il quinto motivo dell’appello incidentale, che riprende le censure connesse al motivo accolto in sentenza (vale a dire l’aver omesso l’indicazione in offerta dei costi della manodopera relativi alla struttura organizzativa), in particolare rilevando come la stazione appaltante non avrebbe appurato la illegittima imputazione del maggiore costo alla voce delle spese generali e agli utili di impresa, con il conseguente vizio di difetto di istruttoria della verifica di anomalia dell’offerta aggiudicataria. Le ragioni di tale infondatezza sono state precisate in sede di esame del primo motivo dell’appello principale, cui pertanto occorre rinviare.
16. – Con il sesto motivo, l’appellante incidentale reitera la censura di illegittimità del provvedimento di aggiudicazione per la violazione degli artt. 41, comma 14, 108 e 110 del Codice dei contratti pubblici, nonché dei §§ 3 e 16 del disciplinare di gara. Secondo il Consorzio Odos, l’offerta del RTI Nuove Iniziative avrebbe dovuto essere ritenuta non affidabile, oltre che per il motivo accolto dal primo giudice, anche sotto l’ulteriore profilo della inidoneità dei preventivi presentati dal raggruppamento quali giustificativi della congruità dei costi di prodotti e materiali da impiegare nei lavori.
16.1. – Il motivo, più che infondato, è inammissibile per genericità e per la non pertinenza di tali rilievi in relazione alla dimostrazione della inaffidabilità sotto il profilo economico dell’offerta aggiudicataria, dal momento che le deduzioni non si soffermano su un dato essenziale: indicare, almeno approssimativamente, quale sia l’incidenza di detti rilievi sul piano economico e finanziario, considerato che il principio fondamentale in tema di verifica della congruità dell’offerta impone una valutazione complessiva dell’offerta, non una valutazione parcellizzata della sua sostenibilità.
17. – In conclusione, l’appello principale va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza, il ricorso e i motivi aggiunti di primo grado vanno respinti.
L’appello incidentale e i motivi riproposti vanno rigettati.
18. – La disciplina delle spese giudiziali per il doppio grado di giudizio segue la regola della soccombenza, nei termini di cui al dispositivo.
CONSIGLIO DI STATO, V – sentenza 05.08.2025 n. 6918