1. Il Consorzio Icaro è risultato aggiudicatario dell’appalto indetto nell’anno 2019 per la gestione temporanea dei servizi presso la residenza sanitaria assistita (RSA villa Mercede) dell’ASL NA/2 NORD, situata nel Comune di Serrara Fontana, di cui al contratto rep. 331/2021.

2. Espone in ricorso che:

– il servizio ha avuto inizio il giorno 1° marzo 2021 e che il contratto originario prevedeva l’affidamento della gestione temporanea dei servizi inerenti la Residenza Sanitaria Assistenziale anzidetta per anni 3 con opzione di proroga tecnica per ulteriori 180 giorni per un importo complessivo triennale identificato in un massimo presumibile di € 3.192.600,07 per l’intero periodo contrattuale (36 mesi) oltre IVA se dovuta, e in caso di eventuale proroga per 180 giorni, di € 532.100,01 oltre IVA se dovuta- oneri della sicurezza pari ad € 5.706,00, e ciò sul presupposto di una tariffa giornaliera /posto letto occupato pari ad € 100,5385 + IVA ed oneri di sicurezza.

– con delibera di D.G. n. 1197 del 12 giugno 2024 l’Asl Napoli 2 Nord, avvalendosi della facoltà riconosciutale dal contratto, ha disposto la proroga dell’affidamento del servizio per un periodo di 6 mesi a partire dal 15 marzo 2024 fino al 30 settembre 2024, nonché fino all’individuazione del nuovo soggetto affidatario, riconoscendo al Consorzio Icaro, odierno ricorrente, la tariffa giornaliera /posto letto occupato pari ad € 100,5385 + IVA ed oneri di sicurezza;

-nell’anzidetta delibera, inoltre, la Asl, preso atto che il rapporto era scaduto alla data del 14 marzo 2024, precisava che era in itinere la predisposizione della procedura di gara per l’individuazione del nuovo soggetto aggiudicatario;

-indi, con delibera di D.G. n. 1872 del 3 ottobre 2024 è stata disposta la proroga dell’affidamento de quo per ulteriori 6 mesi fino al 31 marzo 2025, nonché fino all’individuazione del nuovo soggetto affidatario, in favore del Consorzio Icaro, alla medesima tariffa giornaliera;

-da ultimo, con la deliberazione n. 888/2025 a firma del Direttore Generale dell’ASL NA2 NORD, comunicata in data 5 giugno 2025, si è disposta l’ulteriore proroga dell’affidamento del servizio per un ulteriore periodo di 9 mesi a partire dal 1° aprile 2025 fino al 31 dicembre 2025, nonché fino alla contrattualizzazione del nuovo soggetto affidatario, alla medesima tariffa dando atto che è in itinere la predisposizione della procedura di gara per l’individuazione del nuovo soggetto aggiudicatario.

3. Imputando all’Amministrazione aslina intimata i ritardi nella predisposizione e svolgimento della nuova procedura di gara finalizzata all’individuazione del nuovo affidatario, con il ricorso in trattazione parte ricorrente deduce l’illegittimità dell’ultima proroga disposta dall’Asl Napoli 2 Nord (delibera n. 888/2025) alla stregua dei seguenti motivi:

I.- VIOLAZIONE DELL’ART. 106 COMMA 11 D.LGS 50/2016. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTI INESISTENTI.

La delibera gravata è stata adottata in violazione dei parametri declinati dall’art. 106 comma 11 del d.lgs. 50/2016, ratione temporis applicabile, secondo cui “La durata del contratto può essere modificata esclusivamente per i contratti in corso di esecuzione se è prevista nel bando e nei documenti di gara una opzione di proroga. La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente. In tal caso il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante”.

La proroga tecnica, inoltre, sarebbe stata disposta in violazione dei presupposti indicati dalla giurisprudenza e dall’ANAC ai fini della sua validità (eccezionalità, temporaneità e preventiva indizione della nuova procedura di gara).

II.- VIOLAZIONE DELL’ART. 120 D.LGS 36/2023. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTI INESISTENTI.

Si deduce l’illegittimità della disposta proroga anche ai sensi del nuovo Codice degli appalti, che, innovando la precedente normativa, distingue specificamente la disciplina della proroga contrattuale rispetto a quella proroga tecnica.

Si precisa altresì che è stata disposta una complessiva proroga di circa 21 mesi, di cui le ultime due per 15 mesi in assenza di alcuna previsione contrattuale, allorquando non risulterebbe a tutt’oggi ancora indetta la procedura di gara e la proroga disposta non può ricomprendersi tra quelle consentite per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura. La nuova proroga configurerebbe, pertanto, un autonomo nuovo affidamento e ciò escluderebbe l’obbligo di esecuzione delle medesime prestazioni dell’appalto da parte dell’originario affidamento, dall’altro l’applicazione di tariffe obsolete risalenti al 2019 ed inidonee a coprire e remunerare i costi del servizio.

III.- VIOLAZIONE DELL’ART. 106 COMMA 11 D.LGS 50/2026. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTI INESISTENTI.

Si contesta che l’impugnata proroga non poteva essere disposta essendo state previste prestazioni differenti in peius rispetto all’originario affidamento, ma con applicazione delle medesime tariffe. Ciò sia in quanto con verbale del 1° marzo 2021 l’ente committente ha ridotto i posti letto da 29 a 25

per l’emergenza COVID, mentre a far tempo dal 1° gennaio 2023 i posti letto da destinare all’emergenza COVID sono stati ridotti da quattro a due. Inoltre, i posti disponibili risulterebbero in ogni caso ulteriormente ridotti in considerazione del blocco dei nuovi ingressi imposto dalla direzione della RSA nel caso di positività al COVID di un solo assistito ospitato nella struttura in conformità alle disposizioni regionali, a causa dell’emergenza epidemiologica, del prescritto isolamento in stanza singola di ogni nuovo paziente al momento dell’ingresso nella RSA (come da disposizioni contenute nella nota regionale n.prot. 583860 del 7 dicembre 2020).

Si sarebbe, quindi, dovuto procedere al rinnovo del contratto in presenza di modifica delle condizioni contrattuali originarie tenuto anche conto dell’incremento straordinario dei prezzi, della situazione pandemica intervenuta nelle more e della riduzione del numero di posti letto.

IV. VIOLAZIONE DELL’ART. 106 D.LGS 50/2016. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTI ERRONEI.

La riduzione dei posti letto da 29 a 27 non consentirebbe mai, in ogni caso, la piena occupazione della struttura; tali criticità emerse nell’originario arco temporale dell’appalto, oggetto di proroga, hanno già determinato l’Amministrazione a riconoscere all’appaltatore nel corso dell’anno 2024 relativamente al periodo pregresso – in cui il contratto poteva ritenersi ancora in essere – un corrispettivo aggiuntivo pari ad € 130.000,00.

Secondo la prospettazione ricorsuale i mutamenti della situazione coeva alla stipula del contratto originario avrebbero quindi imposto una rinegoziazione dei corrispettivi dell’appalto. Tanto in considerazione del decorso di 6 anni dall’indizione della gara e del fisiologico incremento dei costi, soprattutto quelli del personale in ragione del rinnovo del CCNL, quello patologico derivanti dalla guerra in Ucraina e dalla pandemia Covid, del perdurare di quest’ultima con i conseguenti periodi di sospensione degli accessi alla struttura.

Si richiama, quindi, la delibera ANAC n. 227/2022 in quanto la stessa avrebbe confermato che la sopravvenienza del Coronavirus e della guerra in Ucraina integrano cause di forza maggiore che giustificano la rinegoziazione del contratto.

4. Si è costituita in resistenza l’Amministrazione aslina intimata, deducendo che la proroga sarebbe legittimata da un pregresso contenzioso relativo alle procedure di affidamento, sicché non sarebbero integrati gli estremi dell’abuso della proroga tecnica, concludendo per l’inammissibilità e l’infondatezza della domanda azionata.

5. Alla camera di consiglio dell’8 luglio 2025 parte ricorrente ha rinunziato alla domanda cautelare formulata in calce al ricorso introduttivo.

6. All’udienza pubblica del 23 settembre 2025 la causa, sentiti i difensori delle parti presenti, è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato nei sensi che seguono.

8. L’art. 106 comma 11 del d.lgs. n. 50/2016 prevede che “la durata del contratto può essere modificata esclusivamente per i contratti in corso di esecuzione se è prevista nel bando e nei documenti di gara una opzione di proroga. La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente. In tal caso il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante”.

9. La disposizione è stata interpretata nel senso che per effetto dell’applicazione dei principi comunitari (che considerano la proroga o il rinnovo del contratto quale contratto nuovo, soggiacente a regole competitive) la proroga può essere concessa esclusivamente al fine di evitare l’interruzione delle attività in atto, per il solo tempo necessario a consentire l’espletamento della procedura di evidenza pubblica.

10. Più in dettaglio, in base all’interpretazione dell’art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50/2016 fornita dall’ANAC e dalla giurisprudenza amministrativa, affinché la proroga tecnica sia legittima, devono ricorrere i seguenti presupposti: la proroga deve rivestire carattere eccezionale, utilizzabile solo quando non sia possibile attivare i meccanismi concorrenziali, nei soli e limitati casi in cui vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento del nuovo contraente; la proroga è ammessa solo quando ha carattere temporaneo, rappresentando uno strumento finalizzato esclusivamente ad assicurare il passaggio da un vincolo contrattuale ad un altro (c.d. contratto ponte); l’Amministrazione non deve rendersi responsabile di ritardi nell’indizione della procedura di selezione del nuovo affidatario.

11. Invero, la proroga tecnica trova giustificazione solo nei casi in cui, per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione, vi sia l’effettiva esigenza di assicurare il servizio nelle more del reperimento di un altro contraente.

12. In conclusione, la proroga tecnica è ammessa solo nei casi eccezionali in cui, per ragioni oggettive estranee all’Amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente; l’opzione di proroga tecnica deve essere stata prevista nell’originario bando di gara e di conseguenza nel contratto di appalto (in termini, T.A.R. Roma, Sez. III, 27 settembre 2023, n.14297).

13. Ciò premesso, è da rilevare che, nel caso in esame, posto che il contratto era scaduto il 15 marzo 2024 e che il termine di proroga “negoziale” – autorizzata, cioè, espressamente dal contratto di appalto -è cessato il 30 settembre 2024, l’Amministrazione ha disposto una ulteriore proroga tecnica finalizzata alla nuova procedura di affidamento per ulteriori 6 mesi fino al 31 marzo 2025.

14. Di poi, con la successiva deliberazione n. 888/2025, oggetto della presente impugnativa, comunicata in data 5 giugno 2025, la Asl ha disposto un’altra proroga “tecnica” dell’affidamento del servizio per un ulteriore periodo di 9 mesi a partire dal 1° aprile 2025 fino al 31 dicembre 2025, nonché fino alla contrattualizzazione del nuovo soggetto affidatario, alla medesima tariffa, dando nuovamente atto che era in itinere la predisposizione della procedura di gara per l’individuazione del nuovo soggetto aggiudicatario.

15. Ora, la determinazione gravata, come correttamente contestato dalla parte ricorrente, è stata disposta in violazione delle prescrizioni contenute nell’art. 106 comma 11 del d.lgs. 50/2016 e delle linee interpretative declinate dalla giurisprudenza amministrativa come sopra individuate.

16. L’istituto della proroga tecnica, invero, è ammesso in casi eccezionali e per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di affidamento, presupponendo che il contratto non sia ancora scaduto e che la nuova gara sia stata già indetta.

17. Nel caso in esame, viceversa, il contratto era scaduto da tempo, e la nuova gara (indetta con deliberazione n. 880/2025 approvata in data 30 aprile 2025 contestualmente, quindi, alla proroga oggetto del presente contenzioso) non era stata approvata né era stata avviata né all’atto della proroga negoziale né all’atto della prima proroga tecnica.

18. Né tampoco l’Amministrazione ha dimostrato in giudizio che i ritardi nell’avvio della nuova procedura non le fossero imputabili.

19. In argomento, invero, le sentenze del Tar Napoli n. 5554/2024 e n. 2892/2025 e la deliberazione ANAC versate in atti dall’Amministrazione aslina si riferiscono entrambe alla procedura di gara per l’affidamento dei servizi presso la Residenza Sanitaria Assistita sita nel Comune di Pozzuoli nel Rione Toiano di pertinenza dell’A.S.L. Napoli 2 e, quindi, ad una RSA diversa da quella oggetto del presente giudizio e, comunque, ad un diverso operatore economico.

20. Per quanto sopra complessivamente osservato la proroga tecnica oggi gravata, non essendo, tra l’altro, espressione di una facoltà riconosciutale dal contratto, costituisce un affidamento diretto/rinnovo del contratto con i conseguenti effetti in punto di giurisdizione esclusiva del G.A (Consiglio di Stato, sez. V, n. 274 del 2018, n. 3588 del 2019, Corte di Cassazione Sez. Un. Ord. n. 2811 del 31 ottobre 2019).

21. Invero, la linea di confine tra rinnovo e proroga di contratto pubblico risiede nella nuova negoziazione (nel caso di rinnovo) con il medesimo soggetto, che può concludersi anche, come nel caso in esame, con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse in quanto non più attuali; viceversa, la proroga ha come solo effetto il differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario.

22. Dunque, una volta che il contratto scada e si proceda ad una proroga non prevista originariamente, o oltre i limiti temporali consentiti, la stessa proroga deve essere equiparata ad un affidamento senza gara (in termini, Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1521/2017), essendo la proroga tecnica strumento del tutto eccezionale, utilizzabile solo qualora non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali, quale strumento necessario per assicurare il passaggio da un regime contrattuale ad un altro.

23. Una volta scaduto un contratto, quindi, l’Amministrazione, qualora abbia ancora necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazione, deve effettuare una nuova gara (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3391/2008).

24. Dunque, la distinzione tra proroga contrattuale e rinnovo deve essere fatta guardando agli effetti dell’atto: mentre la proroga del contratto ha la mera funzione di spostare in avanti la scadenza conclusiva del rapporto, mantenendo inalterato il regolamento negoziale, il rinnovo, al contrario, realizza una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti, con un rinnovato esercizio dell’autonomia negoziale (Consiglio di Stato sez. V, 16 febbraio 2023, n.1635).

25. Pertanto, la proroga tecnica deve intervenire antecedentemente alla scadenza del contratto, per una sola volta, e limitatamente al periodo necessario per l’indizione e la conclusione della necessaria procedura ad evidenza pubblica.

26. Tale proroga deve essere programmata comunque con congruo anticipo in previsione della già stabilita cessazione del periodo di efficacia del contratto non costituendo, quest’ultima, circostanza imprevedibile ed eccezionale (cfr. T.A.R. Campania, Sez. V. sent. n. 1392/2020 e Tar Sicilia, Catania, sez. III, sent. 3392/2021).

27. Tali conclusioni sono condivise anche dall’ANAC (delibera n. 576 del 28 luglio 2021).

28. Alla luce di quanto sopra osservato, va annullata, in quanto illegittima, la delibera impugnata tenuto anche conto che la stessa è stata disposta dopo la scadenza del contratto; che è preceduta da altre due proroghe contrattuali disposte senza dare avvio alla nuova procedura di gara; che obbliga comunque la ricorrente ad erogare il servizio fino all’effettivo subentro del nuovo appaltatore; che comunque non è dimostrato che i ritardi nell’indizione della nuova gara non siano imputabili all’Amministrazione.

29. A tal ultimo riguardo, non è rilevante il verbale del 1° marzo 2021, richiamato dalla difesa aslina, con il quale si autorizzava il Consorzio Icaro a riparametrare la gestione della RSA con le effettive presenze degli utenti dal momento che l’efficacia dello stesso risultava circoscritta temporalmente all’emergenza pandemica da “Covid -2019”.

30. Né può essere invocato l’art. 5 del Capitolato che prevede una remunerazione del servizio parametrati al numero degli assistiti trattati, siccome il rapporto originario è scaduto.

31. Dunque, essendosi verificato un vero e proprio rinnovo del contratto (ancorché agli stessi patti e condizioni) non può trovare applicazione alla fattispecie né l’istituto della revisione dei prezzi, né tampoco la rinegoziazione delle condizioni contrattuali come oggi disciplinata dal nuovo Codice dei Contratti (art. 120 d.lgs. 36/2023) presupponendo entrambi gli istituti l’esistenza di un contratto non scaduto.

32. Posto, poi, che non risulta comunque proposta specifica domanda di risarcimento del danno conseguente alla “proroga tecnica” illegittima, il Collegio deve comunque rilevare che il corrispettivo aggiuntivo di 130.000,00 euro, che è stato accettato da parte ricorrente in data 25 febbraio 2025 a seguito di un accordo bonario tra le parti, fa riferimento ad un periodo anteriore a quello oggetto del provvedimento quivi impugnato.

33. Il ricorso, pertanto, è fondato e va accolto nei limitati sensi di cui in motivazione e per l’effetto va annullata la determina aslina impugnata.

34. Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

TAR CAMPANIA – NAPOLI, IX – sentenza 29.12.2025 n. 8510