1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità dell’applicazione della clausola relativa alla revisione prezzi contenuta in un contratto a esecuzione periodica.
2. Con bando pubblicato il 2 maggio 2011, la Consip S.p.a. a socio unico (di seguito anche “Consip”) ha indetto ai sensi del 12 aprile 2006, n. 163, una gara per l’affidamento, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, del “Multiservizio Tecnologico Integrato con fornitura di energia per gli immobili adibiti ad uso sanitario, in uso, a qualsiasi titolo, alle Pubbliche Amministrazioni” (MIES 1), suddivisa in 8 lotti, uno dei quali (il lotto 8 concernente Sicilia e Calabria) è stato aggiudicato al raggruppamento temporaneo di imprese tra Engie Servizi S.p.a., già Cofely Italia s.p.a., (in seguito “Engie”) e Manitalidea S.p.a..
Il 21 settembre 2012, è stata stipulata tra l’operatore economico e l’Amministrazione la relativa convenzione concernente un servizio complesso da ascriversi al modello negoziale Energy Performance Contract finalizzato a garantire un risultato in termini di efficienza energetica degli immobili e avente ad oggetto:
a) le attività di gestione, conduzione e manutenzione degli impianti tecnologici, delle strutture edili e dei complementi;
b) la fornitura dei vettori energetici termico ed elettrico (qualora autoprodotto);
c) l’implementazione degli interventi di riqualificazione e di efficientamento energetico degli impianti termici e, qualora richiesti, degli impianti di climatizzazione estiva ed elettrici, speciali e di illuminazione.
Ai sensi del paragrafo 1.1 del Disciplinare di gara, sono previste le seguenti prestazioni:
il Servizio di Audit Preliminare di Fornitura;
i Servizi Operativi “A, B e C”, suddivisi in:
– I Servizi Energetici “A”, a loro volta suddivisi in:
A.1 Servizio Energia per gli Impianti di Climatizzazione Invernale (come definito dall’art. 1, lettera p), del d.P.R. n. 412/1993 e s.m.i.);
A.2 Servizio Energetico per gli Impianti Termici integrati alla Climatizzazione Invernale (impianti di produzione Acqua Calda Sanitaria, Acqua Surriscaldata e Vapore e impianto Idrico-Sanitario).
I Servizi Tecnologici con Efficientamento “B”, a loro volta suddivisi in:
B.1 Servizio Tecnologico con miglioramento dell’efficienza energetica per gli Impianti di Climatizzazione Estiva;
B.2 Servizio Tecnologico con miglioramento dell’efficienza energetica per gli Impianti Elettrici, Speciali e di Illuminazione.
gli Altri Servizi Tecnologici “C”, a loro volta suddivisi in:
– C.1 Servizio Tecnologico per gli Impianti Antincendio;
– C.2 Servizio Tecnologico per gli Impianti di Trasporto verticale ed orizzontale;
– C.3 Servizio di minuto Mantenimento Edile.
o i Servizi di Governo “D”, suddivisi in:
– D.1 Certificazione energetica;
– D.2 Diagnosi Energetica;
– D.3 Misurazione e controllo;
– D.4 Sistema Informativo;
– D.5 Call Center;
– D.6 Programmazione e Controllo Operativo;
– D.7 Anagrafica Tecnica.
Alla stipula delle singole Convenzioni la lex specialis ha collegato l’assunzione dell’obbligo da parte dell’operatore economico di stipulare singoli contratti attuativi (Ordinativi Principali di Fornitura – OPF) con le Amministrazioni contraenti, tra cui, quelle indicate in epigrafe.
Ai sensi dell’art. 8.2.1 del Capitolato tecnico, allegato alle Convenzioni, il Multiservizio Tecnologico Integrato con fornitura di Energia prevede una remunerazione delle attività dei Servizi Operativi e di Governo attraverso la corresponsione di un canone annuo totale “CTOT”, determinato dalla somma dei canoni annui dei singoli Servizi ordinati “Ci” ed un extra canone, corrisposti attraverso una fatturazione trimestrale.
Secondo quanto previsto dall’articolo 9, commi 3, delle Condizioni Generali, allegate alla Convenzione, tali corrispettivi “contrattuali sono stati determinati a proprio rischio dal Fornitore in base ai propri calcoli, alle proprie indagini, alle proprie stime, e sono, pertanto, fissi ed invariabili
indipendentemente da qualsiasi imprevisto o eventualità, facendosi carico il Fornitore medesimo di ogni relativo rischio e/o alea”, fermo restando che, ai sensi del comma 4, “il Fornitore non potrà vantare diritto ad altri compensi, ovvero ad adeguamenti, revisioni o aumenti dei corrispettivi come sopra indicati, ad eccezione di quanto previsto dall’art. 115, D.Lgs. n. 163/2006 per i contratti ad esecuzione periodica e continuativa e secondo quanto specificato nella Convenzione”.
A mente dell’articolo 10 della Convenzione, tuttavia, “a parziale deroga di quanto previsto nell’art. 9, comma 4, delle Condizioni Generali, il corrispettivo di cui comma 1 del presente articolo verrà aggiornato nei modi e alle condizioni indicate al paragrafo 8.8 del Capitolato Tecnico”, così da fronteggiare le fluttuazioni dei prezzi delle materie prime che, notoriamente, hanno caratterizzato, specie negli ultimi anni, il mercato dell’energia elettrica e del gas naturale.
Con questo intento, il paragrafo 8.6.1 del Capitolato tecnico, rubricato “REVISIONE PREZZI UNITARI RELATIVI ALLA COMPONENTE ENERGETICA “E” DEL CANONE DEI SERVIZI ENERGETICI <A>”, ha stabilito che tale revisione avvenisse tramite l’applicazione di uno specifico indice di riferimento (Ir) da effettuare secondo un algoritmo predefinito, pur rimanendo inteso che, “per la determinazione del predetto indice la rilevazione disponibile è quella detta “Rilevazione quindicinale del …, data di riunione della Commissione Prezzi per i Prodotti Petroliferi” sul sito internet della Camera di Commercio di Milano” ed i prezzi contenuti in ciascuna rilevazione quindicinale sono considerati disponibili a partire dal lunedì successivo alla data della rilevazione medesima”.
3. La Engie ha impugnato dinanzi al Tar del Lazio le revisioni relative al relative al quarto trimestre 2021, primo, secondo e terzo trimestre 2022, contestando l’applicazione della clausola revisionale contenuta nel paragrafo 8.6.1 del Capitolato Tecnico e basata sull’indice revisionale per come risultante dal sito della Camera di Commercio di Milano, incluse imposte e tasse, sul presupposto che l’applicazione della clausola revisionale avrebbe comportato effetti distorsivi sull’equilibrio, tenuto conto dell’aumento dei prezzi verificatosi dalla seconda metà del 2021, della temporanea riduzione dell’aliquota IVA dal 22% al 5%, secondo quanto previsto dall’articolo 2 del decreto-legge 27 settembre 2021, n. 130, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 novembre 2021, n. 171, e della decurtazione degli oneri generali di sistema per determinate utenze.
In sostanza, la ricorrente in primo grado ha sostenuto che l’applicazione della clausola revisionale con le modalità contestate avrebbe perso la sua funzione di garanzia del mantenimento dell’equilibrio contrattuale nel rapporto tra prestazione e controprestazione, a causa dell’aumento dei prezzi verificatosi dalla seconda metà del 2021 e della decurtazione degli oneri generali di sistema per determinate utenze.
4. Con sentenza 27 luglio 2023, n. 12907, il Tar del Lazio ha dichiarato inammissibile la domanda di accertamento del diritto della ricorrente ad ottenere un provvedimento di attribuzione della revisione e accolto in parte il ricorso e i due ricorsi per motivi aggiunti, ritenendo che l’applicazione da parte della stazione appaltante della clausola revisionale fosse in contrasto con la disposizione di cui all’articolo 115 del d.lgs. n. 163/2006, non essendo stata adeguatamente valorizzata l’incidenza dello straordinario e imprevedibile aumento del prezzo della materia prima.
5. Con appello notificato il 24 ottobre 2023 e depositato il giorno successivo, la Consip ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza indicata in epigrafe, affidando il proprio gravame tre motivi di doglianza, con i quali riproponendo, anche in chiave critica della sentenza impugnata, le difese dedotte in primo grado, lamenta:
“1) Error in iudicando – violazione del paragrafo 8.6.1 del Capitolato Tecnico – violazione e falsa applicazione dell’art.115 del D. Lgs. 163/2006 – Omessa e comunque errata, inadeguata ed incongrua considerazione delle ragioni allegate da Consip – Contraddittorietà, erroneità ed illogicità della decisione appellata – errata valutazione in ordine alla dimostrazione della riduzione della redditività e dell’alterazione dell’equilibrio contrattuale.”: secondo l’Amministrazione appellante, erroneamente il primo giudice ha accolto la domanda di annullamento degli atti revisionali formulata dalla Engie (con la quale la ricorrente aveva dedotto la sopravvenuta inidoneità della clausola revisionale a garantire il mantenimento dell’equilibrio negoziale per tutta la durata contrattuale), ed ha ritenuto che la Consip non avesse svolto un’adeguata istruttoria tesa ad accertare l’idoneità dell’indice a riflettere l’andamento del mercato e dunque a garantire il mantenimento dell’equilibrio contrattuale, essendosi limitata a sostenere che tale clausola, in quanto negozialmente accettata, dovesse, come tale, essere necessariamente applicata, non potendosene propugnare un’efficacia di fatto compensativa degli interi costi sostenuti dall’appaltatore, che deve farsi carico del rischio di impresa, sotteso alla stipula di un accordo con la P.A.;
“2) Error in iudicando – violazione degli artt.1372 e seg. c.c. – mancata considerazione della vincolatività tra le Parti della clausola contrattuale di revisione. Violazione della par condicio tra concorrenti.”: il motivo è teso a dimostrare la contraddittorietà della decisione impugnata, nella parte in cui, pur accertando che l’appaltatore ha accettato il prezzo comprensivo, come per il pregresso, degli oneri di sistema, non ha considerato la vincolatività della clausola revisionale sia per la parte pubblica che per l’operatore economico privato;
“3) In via subordinata. Error in iudicando. Erroneità della sentenza per aver reso una interpretazione integrativa della clausola revisionale. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362 ss. c.c.”: secondo Consip, anche dall’angolazione privatistica dei rapporti tra committenza pubblica e operatore economico privato la sentenza del primo giudice sarebbe da riformare, in applicazione delle regole codicistiche che presiedono all’interpretazione ed esecuzione del contrato.
6. La Engie, in proprio e nella qualità indicata, si è costituita in giudizio con atto depositato il 6 dicembre 2023, opponendosi all’accoglimento dell’appello.
7. Dopo che tutte le parti hanno manifestato il proprio interesse alla decisione, hanno depositato memorie ex articolo 73 c.p.a. rispettivamente la Consip il 12 giugno 2025 e la Engie il 14 giugno 2025; l’appellata ha depositato memoria di replica il 26 giugno 2025 e all’udienza del 17 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
8. L’appello è fondato e i tre motivi nei quali si articola possono essere esaminati congiuntamente per ragioni di economia processuale.
9. Il punto centrale della controversia riguarda non tanto il riconoscimento e la sussistenza della clausola revisionale quanto gli effetti che la sua applicazione ha comportato sulla convenzione stipulata all’esito della procedura di evidenza pubblica di cui si discute.
L’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, applicabile ratione temporis,prevede quanto segue: “1. Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5”.
La ratio delle disposizioni in esame è quella di garantire il rispetto del mantenimento dell’equilibrio del rapporto prestazione-controprestazione nei contratti di durata, secondo le valutazioni operate dalle parti in sede di conclusione dell’accordo nell’ambito di quanto da loro stabilito nell’esercizio della propria autonomia negoziale.
L’effetto di tale disciplina è duplice, a garanzia sia della parte privata che di quella pubblica.
La Legge introduce obbligatoriamente una tutela non solo dell’appaltatore (a vedere adeguatamente remunerata la propria attività), ma anche a salvaguardia dell’interesse “pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle Pubbliche Amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte (cfr. C.d.S., Sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2295; Sez. V, 20 agosto 2008 n. 3994), nonché quella di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto (cfr., nello stesso senso, C.d.S., Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1074; id., 9 maggio 2012, n. 2682; Sez. V, 23 aprile 2014, n. 2052; id., 19 giugno 2009, n. 4079)”, così che “lo scopo principale dell’istituto revisionale è di tutelare l’interesse pubblico ad acquisire prestazioni qualitativamente adeguate” (Consiglio di Stato, sezione V, 12 giugno 2025, n. 5150).
Tale misura è volta a garantire che, nel tempo, sia mantenuta costante la relazione sinallagmatica rispetto “ai contratti di durata, ad esecuzione continuata o periodica, trascorso un determinato periodo di tempo dal momento in cui è iniziato il rapporto e fino a quando lo stesso, fondato su uno specifico contratto, non sia cessato ed eventualmente sostituito da un altro; con la previsione dell’obbligo di revisione del prezzo i contratti di forniture e servizi sono stati muniti di un meccanismo che, a cadenze determinate, comporta la definizione di un «nuovo» corrispettivo per le prestazioni oggetto del contratto, conseguente alla dinamica dei prezzi registrata in un dato arco temporale, con beneficio per entrambi i contraenti (cfr., per tutte, Cons. Stato, IV, 7 luglio 2022, n. 5667)” (Consiglio di Stato, sezione VII, 2 luglio 2025, n. 5701).
La revisione del prezzo avviene periodicamente al verificarsi delle condizioni pattuite tra le parti e della conoscenza della sua applicazione è investito il giudice amministrativo dall’articolo 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., a prescindere dall’esame della posizione giuridica fatta valere (Consiglio di Stato, sezione VII, n. 5150/2025, cit.).
Rileva al riguardo il Collegio che l’istituto in esame non incide direttamente sulla autoregolamentazione degli interessi che deve presiedere (e precedere) alla stipula del contratto tra il privato e la P.A..
L’imprenditore che partecipi ad una gara presenta la propria offerta (economica) sulla base di tutti gli elementi in suo possesso al momento, assumendosi la conseguente alea, e la funzione della clausola revisionale non è quella di tenere automaticamente indenne l’operatore economico delle fluttuazioni, come nella fattispecie, dei prezzi solo di una componente (l’energia) del servizio che si è impegnato ad erogare, quanto quella di garantire, come osservato, che sia mantenuto un equilibrio tra prestazione e controprestazione.
Con argomentazioni condivisibili e dalle quali non vi è motivo di discostarsi, la sezione IV di questo Consiglio di Stato ha stabilito quanto segue: “la giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che la periodicità della revisione non implica affatto che si debba azzerare o neutralizzare l’alea relativa ai contratti di durata, come confermato dalla disciplina di cui all’art. 1664 c.c. per i contratti regolati dal codice civile, la quale impone alle parti di provare la sussistenza di eventuali circostanze imprevedibili che abbiano determinato aumenti o diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d’opera, e che accorda la revisione solo per la differenza che ecceda il decimo del prezzo complessivo convenuto.
Tale disposizione, benché non direttamente applicabile ai contratti pubblici, esprime comunque un principio di ordine generale in materia negoziale.
Sarebbe del resto “ben singolare una interpretazione che esentasse del tutto, in via eccezionale, l’appaltatore dall’alea contrattuale, sottomettendo in via automatica ad ogni variazione di prezzo solo le stazioni appaltanti pubbliche, pur destinate a far fronte ai propri impegni contrattuali con le risorse finanziarie provenienti dalla collettività (in tal senso Consiglio di Stato sez. III, 25 marzo 2019 n. 1980)” (sentenza n. 7756 del 2022, cit.)”.
La revisione dei prezzi si giustifica cioè solo a fronte di uno squilibrio sopravvenuto del rapporto contrattuale, eccedente l’alea propria dei contratti di durata.
Di tali principi si è dichiarato consapevole anche il Tribunale territoriale, avendo stabilito che “la ratio dell’istituto della revisione prezzi è, pertanto, di evitare anche “a tutela dell’interesse dell’impresa” che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere in maniera significativa l’equilibrio finanziario sulla base del quale è intervenuta la stipulazione del contratto (Consiglio di Stato sez. III, n. 25/2017)” così che “il meccanismo revisionale opera sulla base di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, che è espressione di un potere autoritativo di carattere tecnico-discrezionale (in tal senso, Consiglio di Stato, sez. IV, n. 4207 del 6 agosto 2014; id. sez. V, n. 4444 del 3 agosto 2012)”, pur rimarcando che la ricorrente in primo grado aveva lamentato che l’applicazione della clausola revisionale non avesse consentito all’operatore economico di “sterilizzare lo straordinario e imprevedibile incremento del prezzo delle materie prime energetiche (gas naturale) che si è verificato in tal periodo, contravvenendo alla logica sottesa alla previsione della clausola di revisione prezzi, di cui al § 8.8 del Capitolato Tecnico”.
10. Nel caso di specie, il Capitolato tecnico predisposto dalla stazione appaltante, di cui l’operatore economico ha preso atto con la partecipazione alla gara e l’accettazione incondizionata della lex specialis in funzione di conclusione di un rapporto tipicamente negoziale, ha stabilito quanto segue:
“la revisione dei prezzi unitari delle componenti “M” delle attività a canone relative a tutti i Servizi,
con esclusione della componente energetica “E” dei Servizi Energetici “A” (rif. par. 8.6.1), al netto
del ribasso, è annuale. Ciò significa che annualmente verrà applicato l’aggiornamento della componente “M” del canone in misura pari al 100% della variazione, accertata dall’ISTAT, dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (FOI – nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi), verificatesi nell’anno precedente. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale comunicazione dell’Assuntore all’Amministrazione Contraente, dopo 12
mesi dall’attivazione della Convenzione e varrà per l’anno successivo; non sono ammesse variazioni
retroattive” (paragrafo 8.6).
Viene poi chiarito che “la revisione dei prezzi, sia per il gasolio sia per il metano che per il teleriscaldamento, è calcolata alla scadenza di ogni Trimestre di Riferimento esclusivamente per la quota relativa al combustibile, assunta convenzionalmente pari al 80% del Prezzo Unitario” (paragrafo 8.6.1), in applicazione dell’indice di riferimento (Ir), da effettuare secondo un algoritmo predefinito, pur rimanendo inteso che, “per la determinazione del predetto indice la rilevazione disponibile è quella detta “Rilevazione quindicinale del …, data di riunione della Commissione Prezzi per i Prodotti Petroliferi” sul sito internet della Camera di Commercio di Milano” ed i prezzi contenuti in ciascuna rilevazione quindicinale sono considerati disponibili a partire dal lunedì successivo alla data della rilevazione medesima.”
Se ne ricava un quadro complessivo in cui l’Amministrazione e il fornitore hanno stabilito di ancorare l’eventuale revisione dei prezzi (della componente energia) ad un evento astrattamente futuro e incerto legato a quanto nel corso del contratto la Camera di Commercio di Milano avrebbe stabilito.
La conseguenza che ne deriva è duplice.
Da un lato, la clausola revisionale così come congegnata consegna alle parti una prospettiva incerta sull’an e sul quando, ma non sul quomodo, atteso che non è automatica (in aumento) la revisione del prezzo, ma è certo solo il criterio di calcolo.
D’altro canto, l’Amministrazione ha in qualche misura effettuato una sorta di istruttoria anticipata (di cui l’offerente ha preso atto accettando le regole di gara), secondo quanto previsto dal secondo periodo dell’articolo 115 del d.lgs. n. 163/2006, stabilendo che l’adeguamento del prezzo dell’energia sarebbe stato legato alle rilevazioni della Camera di Commercio di Milano, secondo un parametro oggettivo in grado di rappresentare l’andamento generale dei prezzi del gas sul mercato, a prescindere dalla ricomprensione al suo interno della riduzione degli oneri generali di sistema e della modifica della disciplina di applicazione dell’IVA introdotta normativamente, considerando che il prezzo unitario è composto da una serie di voci (spesa per materia prima, spesa per trasporto e gestione contatori, spesa per oneri di sistema) a loro volta determinate attraverso l’analisi delle componenti sottostanti che riflettono anche i costi sostenuti dai fornitori (es. i costi di approvvigionamento, ricompresi nella voce “spesa per materia prima”, che, così come determinati sui principali mercati di riferimento, vengono trasferiti dai venditori di gas naturale ai prestatori del servizio energia, quali l’appellata).
11. D’altra parte, rileva il Collegio che, come osservato al precedente § 2, la componente energetica è solo uno degli elementi di cui si compone l’offerta, che si articola anche nell’erogazione del servizio complessivo di audit preliminare di fornitura, dei servizi tecnologici con efficientamento e altri servizi tecnologici.
A ciò va aggiunto che, trattandosi di contratto di durata a esecuzione periodica, l’incidenza della quota concernente la voce combustibili deve essere valutata complessivamente nel corso dell’intera durata del rapporto.
12. In questa prospettiva, non può neppure essere valorizzata e condivisa la deduzione dell’appellata, secondo cui le successive versioni della convenzione per cui è causa, pur contemplando il medesimo meccanismo revisionale, hanno espressamente escluso l’IVA dai prezzi unitari stabiliti da ARERA (pagina 14 della memoria Engie del 25 giugno 2025).
Al contrario, proprio il fatto che nelle successive convenzioni è stato precisato che la componente Gas N fosse rappresentata dalla “media pesata dei prezzi unitari del gas naturale (incluse le imposte al netto dell’VA), definiti dall’AEEGSI per le utenze con consumi inferiori a 1.400 mc/anno, vigenti nel Trimestre di Riferimento N” induce a ritenere che nella gara in questione la variazione dell’IVA sarebbe stata compresa nell’applicazione della clausola revisionale.
13. In questa prospettiva, il punto dirimente della presente controversia è costituito non tanto dalla possibilità che la clausola revisionale pattuita nei termini sopra precisati possa divenire, per eventi sopravvenuti e imprevedibili, inidonea a intercettare tutte le oscillazioni dei prezzi esorbitanti la normale alea contrattuale, quanto piuttosto dall’assenza di una prova concludente di un complessivo stravolgimento del sinallagma contrattuale, tale da far sorgere in capo a Consip l’obbligo – predicato dal primo giudice – di avviare una “istruttoria” al fine di riequilibrarlo: tale prova non può consistere nel semplice fatto, peraltro non contestato dalla stessa committenza, che per effetto del mutato criterio di calcolo conseguente al diverso peso dell’IVA la parte privata sia destinata a percepire un incremento periodico inferiore a quello ricevuto in precedenza, atteso che – come sopra accennato – la finalità della clausola revisionale non è garantire all’operatore economico un determinato introito periodico purchessia, ma tenerlo indenne delle fluttuazioni del mercato imprevedibili ed esorbitanti il rischio d’impresa che ha accettato nel sottoscrivere la Convenzione.
14. Alle medesime conclusioni deve giungersi dal punto di vista dell’analisi del rapporto instaurato tra le parti sotto il profilo delle norme privatistiche applicabili.
Con argomentazioni mutuabili nella presente controversia e dalle quali il Collegio non vede ragioni di discostarsi (ancorché in quel contesto si discutesse dell’eventuale nullità di determinate clausole e dell’interpretazione dell’effettiva volontà delle parti), la Sezione ha stabilito che conclusioni diverse non potrebbero far leva sulle “regole di interpretazione del contratto, poiché l’esegesi in bonam partem attuata dal TAR presupporrebbe un testo di contenuto dubbio”, laddove nella fattispecie la volontà delle parti è chiara, fermo restando che “non basta affermare il dato dell’innalzamento (sia pure rilevante) dei prezzi per poter assumere che ne sia risultato stravolto l’equilibrio contrattuale – senza procedere preliminarmente ad una analitica indagine dei termini integranti l’originaria impostazione causale del contratto e l’alea concordata, i fattori economici e di vantaggio economico per l’appaltatore avuti di mira nel definirla, lo specifico settore commerciale nel quale questi si iscrivono e le modalità di approvvigionamento dei fattori produttivi in relazione ai quali si è registrato l’innalzamento dei prezzi”, dovendosi considerare che la clausola revisionale comporta “un rimedio temperato di riequilibrio del sinallagma funzionale, capace di assolvere all’esigenza di assicurare continuità al rapporto contrattuale in corso di svolgimento, soprattutto nell’ottica del perseguimento del pubblico interesse, senza che, però, per il suo tramite possa giungersi ad una rideterminazione del prezzo originario del servizio o della fornitura e senza che dalla disposizione di legge possa neppure desumersi l’obbligo della stazione appaltante di adottare sempre e comunque una clausola di revisione ancorata ai costi effettivamente e realmente sostenuti dall’appaltatore, posto che ciò confliggerebbe con l’elemento del rischio d’impresa che connota il paradigma negoziale del contratto di appalto, esentandosi del tutto e in via eccezionale l’appaltatore dall’alea contrattuale (Cons. Stato, Sez. III, n. 1980 del 2019 e Sez. V, n. 935 del 2010)” e che, come nella vicenda per cui è causa “di questa alterazione sostanziale dell’equilibrio contrattuale non sia stata fornita adeguata dimostrazione e che dunque anche l’invocazione dei principi di buona fede e correttezza non sia in grado di colmare questa lacuna, trattandosi di criteri funzionali alla salvaguardia dell’interesse reciproco delle parti contraenti in una misura tuttavia compatibile con le finalità legittimamente perseguite e trasfuse nello strumento negoziale” (Consiglio di Stato, sezione III, 10 febbraio 2025, n. 1013).
In altri termini, tenuto conto della comune intenzione delle parti e del loro comportamento complessivo anche dopo la conclusione del contratto (articolo 1362 c.c.) e dell’interpretazione ed esecuzione dell’accordo secondo buona fede (articoli 1366 e 1375 c.c.), si deve concludere che l’applicazione della clausola revisionale non abbia comportato effetti distorsivi dell’equilibrio sinallagmatico.
15. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, l’appello va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso in primo grado, fatta salva la possibilità per le parti, nel rispetto delle regole generali sulla par condicio e a condizione che non sussistano preclusioni o fattori ostativi sopravvenuti, di avviare un’ulteriore fase di negoziazione ex novo,qualora l’appellata ritenga di poter dimostrare con adeguata documentazione, riguardante l’intera esecuzione del contratto con riferimento al complessivo servizio da svolgere, l’effettivo avvenuto stravolgimento del sinallagma, e quindi l’opportunità di procedere a una nuova istruttoria finalizzata a una possibile revisione dei prezzi.
16. Data la particolarità delle questioni trattate, le spese di entrambi i gradi del giudizio possono essere compensate.
CONSIGLIO DI STATO, III – sentenza 28.07.2025 n. 6668