1. L’Università di Perugia, con bando pubblicato il 29 novembre 2024, ha indetto una procedura aperta telematica ai sensi dell’articolo 71 del D.lgs. n. 36 del 2023 “per l’affidamento dei lavori di restauro e risanamento conservativo del Padiglione W in Via del Giochetto; il tutto per importo complessivo (comprensivo degli oneri della sicurezza e della manodopera non suscettibili di ribasso) di € 17.989.702,91 e la previsione di impiegare il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.” La procedura in oggetto prevedeva l’attribuzione di massimo 30 punti per l’offerta economica e di massimo 70 per l’offerta tecnica: segnatamente con riguardo a quest’ultima, il disciplinare di gara, al paragrafo 16.5 prevedeva, quanto al possesso della certificazione per la parità di genere di cui all’art. 46 bis del D.lgs. n. 198 del 2006, che “al concorrente che presenterà la certificazione saranno attribuiti 2 punti”.

2. All’esito dell’esame delle offerte delle concorrenti, è risultata prima classificata la società cooperativa “Consorzio Integra” con un punteggio tecnico di 55,10 ed un punteggio economico di 27,85, per complessivi punti 82,95; la ricorrente Ar.Co. Lavori Soc. Coop. invece, a fronte di un punteggio tecnico di 57,93 e di un punteggio economico di 23,73 ha ottenuto il punteggio finale di 81,66, piazzandosi così in seconda posizione, con un distacco di punti 1,29 rispetto alla prima classificata.

3. Con nota a mezzo pec del 4 aprile 2024 la ricorrente ha presentato istanza di riesame della graduatoria provvisoria, poiché in sede di verbale del 7 marzo 2025 di valutazione delle offerte tecniche la Commissione Giudicatrice aveva ritenuto di non assegnarle il punteggio per il possesso della certificazione per la parità di genere, in quanto il Consorzio risultava titolare della stessa ma non le consorziate designate esecutrici: all’uopo AR.Co. Lavori ha richiamato la lettera della lex specialis e la circostanza che in ipotesi di consorzi di imprese artigiane, come la ricorrente, concorrente è sempre il consorzio e non le singole esecutrici. Il Rup ha fornito riscontro in data 14 aprile 2025, confermando gli atti già adottati e significando che “E’ l’offerta tecnica che deve contenere e implementare nella sua costruzione, le misure di incentivazione della politica della parità di genere, perché l’organizzazione imprenditoriale portata all’attenzione della Stazione appaltante non può prescindere da tale elemento sostanziale che proprio connota l’attività dell’azienda ai fini dell’esecuzione della commessa. [..] Pertanto, in un appalto in cui il soggetto partecipante è un Consorzio, che designa quali imprese esecutrici due imprese consorziate (per cui l’esecuzione delle prestazioni è di fatto svolta dalle consorziate) sono tali imprese che devono possedere la certificazione della parità di genere richiesta. Contrariamente, si avrebbe un evidente contrasto con la lettera e finanche lo spirito della norma, che è quello di incentivare in maniera concreta le condizioni di lavoro nell’ottica della parità di genere e dell’eliminazione del gender gap”.

4. Con decreto n. 412 del 16 giugno 2025, comunicato il successivo 17 giugno, il Direttore Generale dell’Università di Perugia ha aggiudicato al Consorzio Integra la procedura in oggetto.

5. AR.Co. Lavori ha impugnato il decreto di aggiudicazione, i verbali di gara, e gli atti presupposti con unico motivo di ricorso, deducendo la violazione degli articoli 65, 67 e 108 del Codice Contratti, nonchè della lex specialis di gara, oltre all’eccesso di potere per difetto di istruttoria, disparità di trattamento, travisamento dei presupposti di fatto e diritto, carenza di motivazione ed illogicità. L’Università di Perugia avrebbe disatteso il disposto del disciplinare di gara, nella parte in cui prevede l’attribuzione del punteggio per il possesso della certificazione per la parità di genere al concorrente, da identificarsi univocamente nel consorzio partecipante, e giammai nelle singole consorziate designate esecutrici; la previsione richiamata costituirebbe ulteriormente autolimite cui l’Amministrazione si era vincolata. Inoltre si è richiamata la disciplina del Codice dei contratti ante correttivo – applicabile ratione temporis alla presente procedura- che prevede per i consorzi stabili (cui possono equipararsi anche i consorzi di imprese artigiane) l’applicabilità anche in ipotesi di appalti di lavori del cd. cumulo alla rinfusa dei requisiti di capacità tecnica ed economica, in virtù del quale il consorzio può avvalersi dei requisiti delle consorziate e viceversa, configurando il rapporto consortile una sorta di avvalimento ex lege biunivoco, pacificamente applicabile anche ai requisiti premiali, come la certificazione in oggetto, oltre che ai requisiti oggettivi dell’offerta, come le certificazioni SOA.

6. Si sono costituiti in giudizio sia l’Università di Perugia che il Consorzio controinteressato per chiedere il rigetto del ricorso. La difesa erariale ha preliminarmente eccepito l’irricevibilità del ricorso, dovendo ritenersi il termine di impugnazione, da computarsi con decorrenza dal 7 aprile 2025 – data di approvazione della graduatoria definitiva – ormai decorso al momento della presentazione del presente gravame, notificato il 7 luglio 2025. Nel merito entrambe le resistenti hanno innanzitutto contestato l’equiparabilità dei consorzi di imprese artigiane ai consorzi stabili, per i quali soltanto potrebbe configurarsi l’avvalimento ex lege sia dei requisiti vantati dal consorzio che di quelli delle singole consorziate, essendo subordinata l’attribuzione del punteggio per la certificazione per la parità di genere alla stipula di apposito contratto di avvalimento, pacificamente mancante nel caso in esame; peraltro l’avvalimento non sarebbe neppure ammissibile per le certificazioni di carattere soggettivo come quelle in oggetto, che individuerebbero specifiche qualità delle singole imprese non “esportabili” in favore di un altro soggetto. In concreto, poi la ratio della disciplina portata dall’art. 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006, riguardando non un requisito di ammissione a gara ma un requisito premiale, giustificherebbe una interpretazione più restrittiva circa il possesso dello stesso, dovendo essere riconosciuto solo agli offerenti effettivamente in possesso della certificazione, i quali garantirebbero un effettivo rispetto delle pratiche di riduzione del gender gap oltre alla concreta promozione delle pari opportunità e di migliori condizioni per il lavoro femminile.

7. All’udienza in camera di consiglio del 22 luglio 2025 il Collegio, ritenuto il giudizio già maturo per la decisione, ha rappresentato alle parti presenti la possibilità della definizione dello stesso con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.. Il ricorso è stato quindi trattenuto in decisione.

8. Preliminarmente, si ravvisa la sussistenza dei presupposti di legge ex art. 60 cod. proc. amm. per la definizione della presente controversia con sentenza in forma semplificata all’esito della trattazione cautelare, essendo la causa matura per la decisione e stante l’assenza di cause ostative.

9. In limine litis deve essere disattesa l’eccezione di irricevibilità dell’impugnativa sulla base della considerazione per cui gli atti endoprocedimentali – come il verbale del 7 aprile 2025 in cui è stata redatta la graduatoria finale, poi confermata all’esito del rigetto della richiesta di riesame – pur essendo rilevanti per lo sviluppo dell’iter procedurale, non esprimono la determinazione finale dell’Amministrazione e quindi non sono di norma immediatamente lesivi; pertanto, tali atti possono essere contestati solo insieme al provvedimento finale conseguentemente adottato. Nel contesto specifico delle gare pubbliche, dunque, l’atto di aggiudicazione definitiva ha una sua autonomia decisionale che lo rende l’unico atto della serie procedimentale dotato di specifica portata lesiva (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 30 gennaio 2024, n. 316, nonché Cons. Stato, sez. V, 02 febbraio 2022, n. 723). Il gravame è quindi sicuramente tempestivo perché proposto nel termine decorrente dall’impugnativa dell’aggiudicazione.

10. Nel merito, il ricorso è fondato.

11. A mente del tenore letterale dell’art. 16.5 del disciplinare di gara “al concorrente che presenterà la certificazione” per la parità di genere saranno attribuiti 2 punti, senza ulteriori specificazioni per le ipotesi in cui il concorrente partecipi in forma collettiva, come in caso di RTI, o di consorzi, come nel caso che occupa. Le resistenti sottolineano la coerenza sotto questo profilo del modus procedendi della Commissione Giudicatrice, che ha riconosciuto il relativo punteggio a tutte le offerenti le cui designate esecutrici fossero in possesso della certificazione (in caso di consorzi), omettendo invece di attribuirlo alla ricorrente come a tutti gli altri concorrenti tra i quali una consorziata esecutrice o una componente del raggruppamento non fosse appositamente qualificata (in caso di RTI).

12. Tuttavia tale scelta non tiene conto della peculiarità dell’istituto del consorzio, che è soggetto giuridico autonomo rispetto alle singole componenti, e laddove partecipi ad una procedura selettiva, è l’unico soggetto qualificabile come “concorrente”, “mentre non assumono tale veste le sue consorziate, nemmeno quella designata per l’esecuzione della commessa, con la conseguenza che quest’ultima all’occorrenza può sempre essere estromessa o sostituita, senza che ciò si rifletta sul rapporto esterno tra consorzio concorrente e stazione appaltante” (Cons. Stato, Sez. V, 6 febbraio 2024, n. 1219, id., 5 aprile 2024, n. 3144, id., 7 aprile 2023, n. 3615; id., 26 giugno 2020, n. 4100; id., 14 aprile 2020, n. 2387; Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., 11 dicembre 2024, n. 940, id. 2 gennaio 2012, n. 12; T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 14 novembre 2024, n. 1176, T.A.R Lombardia, Milano, Sez. IV, 20 giugno 2024, n. 1901).

Più in generale “ il consorzio stabile è un soggetto giuridico autonomo, costituito in forma collettiva e con causa mutualistica, che opera in base a uno stabile rapporto organico con le imprese associate, il quale si può giovare, senza necessità di ricorrere all’avvalimento, dei requisiti di idoneità tecnica e finanziaria delle consorziate stesse, secondo il criterio del ” cumulo alla rinfusa” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2024 n. 266 , id., 04 luglio 2023, n. 6530, Cons. Giust. Amm., n. 940/2024, cit.) ed infatti il consorzio stipula il contratto di appalto con l’amministrazione in nome proprio, anche se per conto delle consorziate cui affida i lavori, ed è responsabile dell’esecuzione delle prestazioni anche quando per l’ esecuzione individui delle imprese consorziate (tanto è vero che la designazione delle esecutrici è un atto meramente interno, che non vale ad instaurare un rapporto contrattuale tra le consorziate e la stazione appaltante) le quali comunque rispondono solidalmente con il consorzio.

13. Tale assunto, per cui l’unico interlocutore della stazione appaltante è solo il consorzio (con tutte le conseguenze in termini di responsabilità e di requisiti di qualificazione, come si vedrà) non muta neppure allorchè a venire in rilievo non è un consorzio stabile, bensì un consorzio di imprese artigiane come Ar.Co. Lavori, tradizionalmente assimilato quoad effectum ai consorzi stabili (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 6 giugno 2025, n. 513, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 23 dicembre 2017, n. 2476; Cons. Stato, sez. V, 25 ottobre 2021, n. 7155, T.A.R Piemonte, sez. II, 29 dicembre 2020, T.A.R. Toscana, Sez. I, 14 febbraio 2011, n. 317).

Il d.lgs. 36/2023 ha mantenuto nella sostanza tale assimilazione, dato che se è vero che l’art. 65, comma 2, alle lettere b), c), e d) individua separatamente tra gli operatori economici i consorzi di società cooperative di produzione e lavoro, i consorzi fra imprese artigiane ed i consorzi stabili, poi all’art. 67 li disciplina unitariamente sotto la rubrica “consorzi necessari” senza significative differenze (il solo comma 5 precisa che i consorzi di cooperative ed i consorzi di imprese artigiane si qualificano “utilizzando requisiti propri e, nel novero di questi, facendo valere i mezzi d’opera, le attrezzature e l’organico medio nella disponibilità delle consorziate che li costituiscono”): in buona sostanza i consorzi stabili costituiscono il paradigma generale dei consorzi non necessari, la cui disciplina, in assenza di specifiche deroghe, deve ritenersi applicabile anche alle altre due tipologie. La stessa relazione illustrativa al nuovo Codice Appalti, in riferimento all’art. 67 (appunto dedicato ai consorzi non necessari), conferma l’assimilazione dei consorzi fra imprese artigiane ai consorzi stabili richiamando anche prassi ANAC (cfr. di recente, Parere n. 47 del 18 settembre 2024 reso in funzione consultiva, che ha ribadito quanto già affermato dalla stessa Autorità nel parere di precontenzioso n. 145 del 20 marzo 2024).

Dunque già l’argomento letterale deponeva in favore dell’attribuzione dei due punti per il possesso della certificazione di genere in favore del consorzio ricorrente, quale unica entità giuridica partecipante alla procedura selettiva, pacificamente titolare del predetto requisito.

14. Peraltro la già riferita peculiarità ontologica del consorzio rileva in senso ancor più decisivo in sede di requisiti di qualificazione dello stesso, dato che al consorzio stabile è riconosciuta la possibilità di avvalersi dei requisiti delle proprie consorziate, a prescindere dal fatto che le stesse siano designate o meno in gara per l’esecuzione del contratto d’appalto. Trattasi del meccanismo del cd. cumulo alla rinfusa – riconosciuto anche dall’art. 67 del vigente Codice Contratti per i consorzi stabili prima dell’entrata in vigore del Correttivo di cui al D.lgs. n. 209 del 2024  – secondo cui, in caso di appalto di lavori, i requisiti di capacità tecnica e finanziaria sono computati cumulativamente in capo al consorzio ancorché posseduti dalle singole imprese consorziate. La giurisprudenza ha ricostruito tale istituto come un avvalimento ex lege in senso bidirezionale, nel senso che “non ha alcuna rilevanza che la consorziata esecutrice non sia qualificata, perché da un lato rileva ed è richiesta solo la qualificazione del consorzio, dall’altro lato se il consorzio esegue tramite consorziata non qualificata, è responsabile in solido, ossia il consorzio opera come una ausiliaria ex lege [..] ; sicché, in sostanza, il cumulo alla rinfusa è un avvalimento ex lege, con il relativo regime di responsabilità” (Cons. Stato, Sez. V, 3 gennaio 2024, n. 71; nonché id. 04/03/2024 , n. 2118, id. 8 gennaio 2024, n. 266,  id., sez. III, 09 ottobre 2023, n. 8767, in termini anche Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., 11 dicembre 2024, n. 940; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III , 25 marzo 2024 , n. 1164, T.A.R Puglia, Lecce, 9 febbraio 2024, n. 197, T.A.R., Napoli, sez. I , 16 ottobre 2023, n. 5626). In particolare la “bidirezionalità” dell’avvalimento ex lege tra consorzio e consorziate fa sì che “il cumulo alla rinfusa sia ammesso non solo in senso “verticale – ascendente”, consentendo cioè al consorzio di godere della qualificazione delle imprese consorziate, ma anche in senso “discendente – orizzontale”, potendosi individuare, come nel caso di specie, un’impresa esecutrice di per se non qualificata in proprio, ma che lo diventa per effetto della qualificazione di cui gode lo stesso Consorzio” (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 5 maggio 2025, n. 472).

In altri termini il soggetto composto da consorzio stabile e consorziate viene ricostruito in termini di assoluta unicità, indipendentemente da chi ha i requisiti e chi esegue, atteso che in un avvalimento ex lege sono solidalmente responsabili sia soggetti che prestano i requisiti sia quelli che se ne avvalgono ed eseguono la prestazione.

15. Ne discende che la Commissione Giudicatrice prendendo atto del possesso della certificazione per la parità di genere in capo al Consorzio ricorrente – oggetto dunque di avvalimento ex lege in favore delle consorziate designate esecutrici -, avrebbe dunque dovuto riconoscere il relativo punteggio in favore del Consorzio AR.Co. Lavori.

16. Né poteva deporre in senso contrario la circostanza che nessun avvalimento sia stato in concreto stipulato tra consorzio e consorziate per la certificazione in oggetto (dato che l’art. 67, comma 1, lettera c), prevede la necessità che le consorziate esecutrici non in possesso dei requisiti stipulino un apposito contratto di avvalimento solo nella versione successiva all’entrata in vigore dell’art. 27 del d.lgs. 209 del 2024, non applicabile alla presente procedura, mentre medio tempore l’ art. 225, comma 13 del medesimo d.lgs. n. 36 del 2023 quale ha chiarito la perdurante validità del cumulo alla rinfusa), né che più in generale l’avvalimento in casi siffatti sarebbe comunque inammissibile perché verrebbe in rilievo non già un requisito di partecipazione di carattere tecnico od economico bensì un requisito premiale.

16.1. L’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006 stabilisce che “A decorrere dal 1° gennaio 2022 è istituita la certificazione della parità di genere al fine di attestare le politiche e le misure concrete adottate dai datori di lavoro per ridurre il divario di genere in relazione alle opportunità di crescita in azienda, alla parità salariale a parità di mansioni, alle politiche di gestione delle differenze di genere e alla tutela della maternità”.

Trattasi di una certificazione rilasciata da organismi accreditati diretta ad attestare l’adozione all’interno di un’azienda di un sistema di gestione conforme ad una specifica prassi (la UNI/PdR 125:2022), che riguarda pertanto l’organizzazione dei processi aziendali comprovando che si è prescelto un assetto in grado di assicurare inclusione ed equità di genere. Tale certificazione di qualità quindi è relativa non al prodotto ma al sistema aziendale nel complesso, mirando a migliorarne l’efficacia e l’efficienza con la specifica finalità sociale di valorizzare la componente femminile in tali processi.

16.2. La tesi circa l’ammissibilità del ricorso all’avvalimento per tale certificazione di qualità è stata da ultimo sostenuta da Cons. Stato, Sez. VI, 18 giugno 2025, n. 5345, nonché da T.A.R. Toscana, sez. I, 10 giugno 2025, n. 1026, e T.A.R. Marche, 7 novembre 2024, n. 862, anche facendo riferimento all’analogia con altre certificazioni di qualità attinenti “le risorse umane” – tra cui anche il rating di legalità- genus al quale è sostanzialmente riconducibile anche la certificazione della parità di genere (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 gennaio 2023, n. 502; Cons. Stato, sez. III, n. 4418 del 2019; Cons. Stato, sez. III, n. 3517 del 2015)- sottolineando la necessità che a tale avvalimento si accompagni l’effettiva messa a disposizione del relativo compendio aziendale e la relativa assunzione di responsabilità. Tale fattispecie appare applicabile ai consorzi di imprese artigiane proprio perché è il consorzio, specificamente qualificato, a garantire alla stazione appaltante l’esecuzione della prestazione e quindi l’effettiva promozione della parità di genere nella più generale organizzazione aziendale del gruppo, a prescindere dalle singole aziende concretamente coinvolte nell’esecuzione, che potrebbero poi nella prassi anche modificarsi.

16.3. Con valenza ancor più generale è stato ulteriormente chiarito che “l’avvalimento cd. “premiale” risulta dotato di un’autonoma funzione pro-concorrenziale, qualitativamente distinta rispetto all’avvalimento partecipativo, e che consiste, in maniera non dissimile a quanto accade per altri istituti (tra cui in primis le forme di partecipazione aggregata alla procedura- R.T.I., consorzi), nella possibilità per l’operatore economico di accrescere la qualità tecnica della propria offerta, rendendola più idonea a conseguire l’aggiudicazione al fine di ottenere maggiore spazio sul mercato ed incrementare la propria efficienza produttiva e i propri livelli di redditività.

Ebbene, in questa ottica, costituendo l’avvalimento anche nella sua versione “premiale”, istituto servente alla realizzazione del fondamentale principio di matrice eurounitaria della concorrenza (art. 3 del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, Considerando 1 alla Direttiva 2014/24/UE DEL Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014), i giudici nazionali sono tenuti a prediligere, in sede interpretativa, anche al fine di garantire il cd. “effetto utile”, le soluzioni ermeneutiche che ne consentano l’operatività o che, comunque, ne assicurino il più vasto campo di applicazione. Ne discende che fuori dall’ambito dei requisiti generali (corrispondenti alle cause di esclusione) di cui agli artt. 94 e 95, che riguardano per così dire l’imprenditore quale soggetto, e di detti casi tipizzati di requisiti riguardanti l’impresa, in cui testualmente non rientra quello delle certificazioni della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006, va per, converso, sempre ammesso il ricorso all’istituto dell’avvalimento, sia esso di tipo “partecipativo” ovvero “premiale”.” (Cons. Stato, Sez. VI, 18 giugno 2025, n. 5345).

In altri termini, diversamente da quanto sostenuto dalla controinteressata, la valorizzazione tramite avvalimento (sia esso ordinario, con apposito contratto, sia quello ex lege che si realizza tra un consorzio e le sue consorziate) del requisito premiale della certificazione relativa alla parità di genere ha comunque effetto proconcorrenziale anche se opera nella fase della valutazione dell’offerta, piuttosto che in quella di selezione delle offerenti, e deve quindi ritenersi pacificamente ammissibile, in coerenza con i valori eurounitari in materia.

17. Né coglie nel segno l’argomento speso dal RUP per escludere l’attribuzione del punteggio contestato alla ricorrente secondo cui data la natura incentivante della certificazione sulla parità di genere rispetto alla valorizzazione di processi produttivi rispettosi del lavoro femminile l’attribuzione di tale punteggio ad imprese consorziate che concretamente non sono in possesso di tale certificazione ne vanificherebbe la ratio. A parte la considerazione che se così fosse non sarebbe ammissibile alcun tipo di avvalimento di tale certificazione, e così non è, per quanto sopra esposto, è decisivo l’argomento che ancora una volta valorizza la peculiare struttura dei consorzi: poiché in sede esecutiva è ben possibile che la consorziata designata esecutrice possa essere sostituita, costituisce maggiore garanzia per la stazione appaltante che ad essere qualificato sia il consorzio, unica effettiva controparte contrattuale dell’Amministrazione, e dunque in grado di garantire in concreto processi produttivi e organizzativi conformi alla parità di genere.

18. Per quanto esposto gli atti impugnati sono illegittimi e meritevoli di annullamento nella parte in cui la Commissione Giudicatrice non ha riconosciuto al consorzio ricorrente i 2 punti connessi al possesso della certificazione per la parità di genere, posseduta dallo stesso, in ragione del mancato possesso della stessa da parte delle consorziate designate esecutrici.

Dall’annullamento discende la rinnovazione della graduatoria, dell’aggiudicazione e delle verifiche sul possesso dei requisiti da parte dell’impresa aggiudicataria. Essendo trascorso il termine previsto dalla legge per procedere alla sottoscrizione del contratto e non risultando al riguardo informazioni aggiornate, deve altresì disporsi l’inefficacia del contratto eventualmente stipulato con l’odierna controinteressata.

19. Le spese di lite possono essere compensate.

TAR UMBRIA, I – sentenza 26.08.2025 n. 667