1. Con atto notificato il 19 febbraio 2025 e depositato il successivo 24 febbraio, il Consorzio Campale Stabile ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensiva, i provvedimenti in epigrafe specificati, concernenti l’aggiudicazione del “servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani” sul territorio del Comune di Lapio in favore della società Eddierre Service Ernesto Dello Russo.

2. Il gravame è stato affidato a sette motivi, a mezzo dei quali sono state profilate plurime censure di violazione di legge (artt. 3 e 97 Cost.; artt. 1, 2, 3, 21 octies l. 241/90; artt. art. 4, all. I.01, 11, 41, 57, art. 98, comma 3, 102, 108 e 110 d.lgs. 36/2023; artt. 4, 10 e 17 lex specialis di gara; violazione del principio di collaborazione, buona fede, fiducia) e di eccesso di potere (difetto di motivazione; genericità; contraddittorietà; sviamento; perplessità; illogicità, irrazionalità).

3. Si sono costituiti per resistere al ricorso la società controinteressata, il Comune di Lapio e la Provincia di Avellino, che hanno eccepito l’irricevibilità per tardività del gravame nonché insistito per la sua reiezione nel merito.

4. Con ordinanza n. 112 del 6 marzo 2025 è stata respinta la domanda cautelare.

5. Con atto di motivi aggiunti, notificati il 26 marzo 2025 e depositati il successivo 7 aprile, il Consorzio Campale Stabile ha formulato ulteriori nove motivi a sostegno del gravame, articolando censure di violazione di legge (artt. 3 e 97 Cost.; artt. 1, 2, 3, 21 octies l.n. 241/90; artt. 3, 4, all. I.01, 11, 19, 27, 84, 85, 98, comma 3, 102 d.lgs. 36/2023; artt. 4 16 e 17 lex specialis di gara, violazione del principio di collaborazione, buona fede, fiducia, nullità per difetto assoluto di attribuzione) e di eccesso di potere (difetto di motivazione; genericità; contraddittorietà; sviamento; perplessità; illogicità, irrazionalità).

6. Nel costituirsi in resistenza ai motivi aggiunti, le controparti hanno ribadito l’eccezione di irricevibilità per tardività, deducendo altresì l’infondatezza del gravame.

7. Previo deposito di memorie e memorie di replica, all’udienza pubblica dell’8 ottobre 2025 la causa è stata spedita in decisione.

8. Deve essere preliminarmente scrutinata l’eccezione di irricevibilità del gravame per tardività, formulata sull’assunto per cui il temine di impugnazione – decorrente dalla determinazione n. 2674 del 4 dicembre 2024 della Provincia di Avellino – sarebbe ormai elasso alla data di notifica del ricorso, avvenuta 19 febbraio 2025, e a maggior ragione al momento della proposizione dei motivi aggiunti, notificati il 26 marzo 2025.

8.1. L’eccezione è infondata.

8.2. La Provincia di Avellino, con il richiamato provvedimento n. 2674 del 4 dicembre 2024, ha determinato di “proporre…ai sensi dell’art. 17, comma 5, D. Lgs. 36/2023, all’Ente delegante di disporre l’aggiudicazione del servizio”. Come emerge dal tenore testuale della determina, a venire in rilievo è una mera proposta di aggiudicazione, atto non autonomamente impugnabile e pertanto inidoneo a rappresentare il dies a quo per il termine di impugnazione, dovendosi condividere sul punto il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo il quale “nonostante l’abrogazione dell’art. 120 co. 2 bis del codice del processo amministrativo (disposta con D.L. 18/04/2019, n. 32), deve essere confermata la conclusione per cui non è impugnabile la proposta di aggiudicazione, atto con valenza meramente endoprocedimentale, mentre deve essere impugnata l’aggiudicazione che è l’atto che definisce la procedura attribuendo il bene della vita (ossia l’affidamento del lavoro, del servizio o della fornitura)… la proposta di aggiudicazione, atto endoprocedimentale, privo di efficacia lesiva, “non è impugnabile in via autonoma e tale conclusione merita di essere tenuta ferma pur dopo l’abrogazione del comma 2-bis dell’art. 120 c.p.a., che affermava esplicitamente l’inammissibilità dell’impugnazione della proposta di aggiudicazione” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 28 luglio 2025, n. 14869).

Il provvedimento di aggiudicazione vero e proprio va piuttosto individuato nella successiva determina n° 3_T del 14 gennaio 2025 con cui il Comune di Lapio, preso atto della proposta nonché della relazione istruttoria inerente l’esito positivo dell’attività di verifica dei requisiti prescritti (comunicazione della Provincia di Avellino prot. n. 147 del 13/01/2025), ha deliberato di “provvedere, conseguentemente, all’aggiudicazione efficace all’Eddierre Service Ernesto Dello Russo”.

Ne consegue – tenuto conto della pubblicazione, avvenuta in data 20 gennaio 2024, dell’Avviso di appalto aggiudicato e in ogni caso dell’istanza ostensiva formulata dalla ricorrente in data 20 gennaio 2025 – la tempestività del ricorso introduttivo.

8.3. Quanto poi ai motivi aggiunti, si osserva che nella specie sono state sottoposte, ex art. 43 c.p.a. prima parte, “nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte” (motivi aggiunti cd. propri, che determinano un ampliamento della causa petendi) a seguito della produzione in giudizio, in data 24 febbraio 2025, della “richiesta di Dichiarazione di equivalenza e di Relazione ex art. 102 del d. lgs. n. 36/2023” e della “dichiarazione di impegno e relazione ai sensi dell’art. 102 D. Lgs. 36/2023” e, in data 1 marzo, del CCNL trasmesso dalla controinteressata in sede di gara.

Pertanto, nessuna tardività è rilevabile considerato che “il deposito in giudizio di documenti – mai prima comunicati o comunque conosciuti – costituisce il momento iniziale idoneo a determinare l’avvio del termine decadenziale per la proposizione di motivi aggiunti…ammessi proprio nel caso in cui il ricorrente, dopo la proposizione del ricorso, venga a conoscenza di nuovi documenti in precedenza non conosciuti (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 22 dicembre 2023, n. 3893).

9. Può dunque procedersi allo scrutinio del primo motivo del ricorso introduttivo, con il quale si deduce che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per mancata allegazione del progetto di riassorbimento, necessario sulla base della disciplina recata dal codice dei contratti e espressamente richiamato dalla lex specialis (sezioni 10 e 17), che lo indica come elemento dell’offerta tecnica, non potendo assumere rilievo in senso contrario i chiarimenti nn. 11 e 14 (con i quali la stazione appaltante ha affermato la non necessità di redigere il citato progetto in quanto “non ci sono unità da trasferire”, risultando il personale attualmente in servizio prossimo al pensionamento) inidonei ad assumere portata modificativa della lex specialis.

9.1. La doglianza non ha pregio, considerato che – come già rammentato in sede cautelare – alla mancata produzione del progetto di riassorbimento non è ricollegabile ex se alcun effetto automaticamente escludente, salve diverse previsioni della lex specialis, nel caso di specie non sussistenti (T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, n. 2415/2024; T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, n. 31/2025).

9.2. Va infatti in primo luogo osservato che la disposizione della lex specialis invocata da parte ricorrente (sezione 17, ultimo comma pag. 30, del disciplinare, a mente del quale “Ai fini del rispetto della clausola sociale sulla stabilità occupazionale di cui alla SEZIONE 10, il concorrente allega all’offerta tecnica un progetto di assorbimento atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale”) pur avendo richiesto la produzione del progetto di riassorbimento, non ha tuttavia comminato per l’ipotesi di omissione alcuna esplicita sanzione espulsiva.

9.3. In assenza di puntuali previsioni nella legge di gara, un effetto di natura escludente non può farsi discendere neppure dalla disciplina di riferimento.

Nel vigore del precedente codice la giurisprudenza aveva affermato che, in assenza di diverse previsioni della lex specialis, la c.d. clausola sociale implica unicamente che il concorrente dichiari in sede di domanda di partecipazione che, in caso di aggiudicazione, osserverà tale clausola, procedendo al riassorbimento del personale impiegato dall’appaltatore uscente; esorbita invece dalla clausola l’obbligo di presentare in sede di gara, a pena di esclusione, il piano di riassorbimento del personale, che può essere acquisito anche a seguito del c.d. soccorso istruttorio (Consiglio di Stato sez. III, 24 novembre 2022, n. 10368).

Nel nuovo codice la materia è regolata dall’art. 102 rubricato “Impegni dell’operatore economico” il quale, al primo comma, dispone che “Nei bandi, negli avvisi e negli inviti le stazioni appaltanti, tenuto conto della prestazione oggetto del contratto, richiedono agli operatori economici di assumere i seguenti impegni: a) garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato…”, precisando, al secondo comma, che “per i fini di cui al comma 1 l’operatore economico indica nell’offerta le modalità con le quali intende adempiere quegli impegni. La stazione appaltante verifica l’attendibilità degli impegni assunti con qualsiasi adeguato mezzo, anche con le modalità di cui all’articolo 110, solo nei confronti dell’offerta dell’aggiudicatario”.

Come chiarito nella relazione illustrativa, la disposizione in esame ha previsto “per non aggravare il procedimento di gara” che “l’adempimento di tali obblighi sociali è ritenuto assicurato con l’impegno dell’operatore economico, impegno cui è correlata la verifica da parte delle stazioni appaltanti dell’attendibilità dell’impegno dichiarato, verifica che può essere svolta con qualsiasi mezzo adeguato, anche con le modalità dell’art. 110, solo nei confronti dell’offerta dell’aggiudicatario”.

Orbene ritiene il Collegio che, anche nel mutato assetto normativo, alla mancata produzione del progetto di riassorbimento non sia ricollegabile ex se alcun effetto automaticamente escludente (come precisato dalla giurisprudenza che sinora si è occupata del tema: cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 31 ottobre 2024, n. 5830, che cita T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 6 giugno 2024, n.750; T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 13 gennaio 2025, n. 31, secondo cui “la norma, nel fare onere alla Stazione appaltante di richiedere agli operatori economici (tra le altre) di garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato, non fa espresso riferimento al progetto di assorbimento atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale, prevedendo, invece, che l’operatore “indichi” (solo) le modalità di adempimento degli impegni di cui al primo comma (salvo, beninteso, l’espressa richiesta della P.A. nei documenti di gara che, come già detto, non è dato riscontrare nel caso trattato). Senza lesione dei diritti dei lavoratori coinvolti – le cui garanzie sono poste perentoriamente dalla legge, in termini di inquadramento e trattamento economico – dunque, la presentazione del progetto di assorbimento non può che ritenersi un onere di allegazione subordinato alla richiesta da parte della Stazione appaltante nella documentazione di gara, che ne valuta l’opportunità caso per caso”), ferma restando la possibilità per la legge di gara di prevedere, a pena di esclusione, la necessità di produrre idonea documentazione attestante le specifiche modalità con cui i partecipanti alla gara intendono adempiere agli impegni di cui al citato art. 102 d.lgs. 36 del 2023, previsione tuttavia (come già evidenziato) nel caso di specie non sussistente.

10. Proseguendo nella disamina del gravame, considerato che le ulteriori censure formulate da parte ricorrente risultano in larga parte incentrate sulla questione dell’equivalenza tra le tutele offerte dal contratto indicato negli atti di gara e quello applicato dalla controinteressata, il Collegio ritiene opportuno premettere un breve inquadramento normativo della tematica in esame, anche alla luce dei principali approdi giurisprudenziali.

10.1. L’art. 11 d.lgs. n. 36 del 2023, nella versione vigente ratione temporis, prevede, per quanto di interesse, che “Nei bandi e negli inviti le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto o nella concessione..” (comma 2) e che “gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente” (comma 3), prevedendo che, in tali casi, “prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110” (comma 4).

La disposizione si giustifica con l’esigenza di apprestare maggiori tutele ai lavoratori impiegati negli appalti e nelle concessioni pubbliche, valorizzando il testo della legge delega e, in particolare, l’art. 1, comma 2, lett. h), che fissa come principio e criterio direttivo la “previsione della facoltà, per le stazioni appaltanti, di riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto e a quelle di concessione a operatori economici il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate; previsione dell’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire, nei bandi di gara, avvisi e inviti, tenuto conto della tipologia di intervento, in particolare ove riguardi beni culturali, e nel rispetto dei princìpi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali con le quali sono indicati, come requisiti necessari dell’offerta, criteri orientati tra l’altro a: 1) garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato; 2) garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, tenendo conto, in relazione all’oggetto dell’appalto e alle prestazioni da eseguire anche in maniera prevalente, di quelli stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, nonché garantire le stesse tutele economiche e normative per i lavoratori in subappalto rispetto ai dipendenti dell’appaltatore e contro il lavoro irregolare“.

La relazione illustrativa al nuovo codice si sofferma sull’utilizzo da parte del legislatore del termine “garantire”, anche con riferimento all’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore c.d. leader, cioè quelli “stipulati dalle associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale”. Nella relazione si chiarisce altresì che l’innovazione di cui all’art. 11, comma 2, del nuovo codice è espressamente ricondotta alla necessità di restringere “le ipotesi in cui, per la frammentazione dei contratti collettivi nell’ambito del medesimo settore, l’operatore economico finisca per optare per un c.c.n.l. che non garantisce al lavoratore le migliori tutele sotto il profilo normativo ed economico“.

La giurisprudenza ha evidenziato che se da un lato, mediante l’istituto in esame, il legislatore ha inteso riconoscere agli operatori economici una maggiore flessibilità nella propria organizzazione aziendale, quale corollario della libertà di iniziativa economica privata scolpita all’art. 41 Cost. (con la conseguenza che la norma non può essere interpretata in senso eccessivamente restrittivo, in quanto occorre evitare di introdurre freni non necessari alla concorrenza e al principio di massima partecipazione – v. in tal senso T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, ord. 12.03.2024, n. 89), dall’altro tale facoltà deve contemperarsi con la ineludibile tutela dei lavoratori, la quale postula un’attenta disamina da parte della stazione appaltante circa l’equivalenza delle tutele (economiche e normative) riconosciute in forza del diverso CCNL prescelto dall’operatore economico.

10.2. Come chiarito dall’ANAC nella relazione allegata al bando tipo n. 1/2023, la valutazione in esame “deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile. Si suggerisce di effettuare dapprima la valutazione dell’equivalenza economica dei contratti, prendendo a riferimento le componenti fisse della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale; indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione – EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste. Quanto alla valutazione di equivalenza delle tutele normative sono presi a riferimento i parametri relativi a: – la disciplina concernente il lavoro supplementare e le clausole elastiche nel part-time; – la disciplina del lavoro straordinario, con particolare riferimento ai suoi limiti massimi, con l’avvertenza che solo il CCNL leader può individuare ore annuali di straordinario superiori alle 250. Lo stesso non possono fare i CCNL sottoscritti da soggetti privi del requisito della maggiore rappresentatività; – la disciplina compensativa delle ex festività soppresse, che normalmente avviene attraverso il riconoscimento di permessi individuali; – la durata del periodo di prova; – la durata del periodo di preavviso; – durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio; – malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di un’eventuale integrazione delle relative indennità; – maternità ed eventuale riconoscimento di un’integrazione della relativa indennità per astensione obbligatoria e facoltativa; – monte ore di permessi retribuiti; – bilateralità; – previdenza integrativa; – sanità integrativa“, con la precisazione che “La stazione appaltante può ritenere sussistente l’equivalenza in caso di scostamenti marginali in un numero limitato di parametri. Sul punto, si evidenzia che la richiamata Circolare dell’INL individua un primo elenco di nove istituti sui quali effettuare la verifica di equivalenza dei trattamenti normativi, ritenendo ammissibile lo scostamento limitato ad un solo parametro. Pertanto, considerato che l’elenco su proposto è più ampio, si può ritenere ammissibile, di regola, uno scostamento limitato a soli due parametri“.

10.3. Al fine di precisare il contenuto della suddetta valutazione il legislatore è poi recentemente intervenuto mediante l’art. 2, comma 1, lett. d), D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, che – a far data dal 31.12.2024 – ha così modificato il comma 4 dell’art. 11 D.Lgs. 36/2023: “Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01.6“.

In particolare, l’art. 3 del predetto Allegato introduce una espressa presunzione di equivalenza, il successivo art. 4 precisa i criteri da tenere in considerazione ai fini della verifica di equivalenza nell’ipotesi in cui l’anzidetta presunzione non possa trovare applicazione e, infine, l’art. 5 (rubricato “Verifica della dichiarazione di equivalenza“) stabilisce che “1. Per consentire alle stazioni appaltanti ed enti concedenti di verificare la congruità dell’offerta ai sensi dell’articolo 110, gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza di cui all’articolo 11, comma 4, in sede di presentazione dell’offerta. 2. Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante o l’ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico individuato“.

Le disposizioni da ultimo richiamate – ancorché non operanti alla data di svolgimento della procedura evidenziale in esame – confermano (e precisano) quanto già previsto dal previgente art. 11, comma 4, d.lgs. 36/2023, ossia che la determinazione di affidamento/aggiudicazione deve necessariamente essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, la quale assume, pertanto, carattere obbligatorio.

10.4. Quanto poi alle modalità di tale verifica, in assenza di una disciplina normativa specifica il ordine al relativo procedimento, soccorrono i principi espressi dalla giurisprudenza sul procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta di cui all’art. 110 d.lgs. n. 36/2023, espressamente richiamato dal sopra citato art. 11, comma 4.

Ne consegue, dovendo ritenersi estensibili anche alla verifica della dichiarazione di equivalenza le acquisizioni giurisprudenziali in materia di valutazione di anomalia dell’offerta, che:

a) la discrezionalità tecnica caratterizzante le valutazioni de quibus può essere sindacata dal giudice amministrativo solo se le valutazioni ad essa sottese siano abnormi, manifestamente irragionevoli, illogiche o affette da errori di fatto (“…anche l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta, rientra nella discrezionalità tecnica della Pubblica amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidenti errori di valutazione oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice di legittimità può esercitare il proprio sindacato, ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello della Pubblica amministrazione” Consiglio di Stato, sez. III, 20 novembre 2019, n. 7927);

b) il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della pubblica Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, ma non può procedere ad una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, in quanto ciò costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione (lo stesso dicasi pertanto anche per quanto riguarda il sindacato sulla verifica della dichiarazione di equivalenze delle tutele);

c) la valutazione favorevole risulta esaustivamente formulata sulla base di un giudizio sintetico (T.A.R. Lazio, sez. II, 18 maggio 2020, n. 5230); il giudizio di “non anomalia” delle offerte non postula un rinforzato onere motivazionale, essendo piuttosto richiesta una motivazione più approfondita là dove l’amministrazione ritenga di non condividere le giustificazioni prodotte dall’impresa (che, in tal modo, viene esclusa dalla gara); nella ipotesi di giudizio positivo dell’offerta sospettata di anomalia, spetta piuttosto a colui che contesta il giudizio di congruità dell’offerta l’onere di dimostrarne l’irragionevolezza o l’erroneità (ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. III, n. 163/2024).

Inoltre, per quanto riguarda la specifica attività di verifica sulla dichiarazione di equivalenza delle tutele, la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che occorre evitare di introdurre freni non necessari alla concorrenza, che potrebbero ostacolare il raggiungimento della massima partecipazione e che pertanto si ritiene che un’impresa possa mantenere il proprio CCNL anche in una gara che in base alle ripartizioni della contrattazione collettiva si collocherebbe in un altro settore economico, purché, secondo una valutazione complessiva, giuridica ed economica, sussistano i seguenti requisiti: “(i) il trattamento dei lavoratori impiegati in tale gara non sia eccessivamente inferiore a quello dei CCNL individuati dalla stazione appaltante; (ii) vi sia corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni del CCNL applicato e le lavorazioni oggetto dell’appalto”, specificando che “L’equivalenza dei CCNL non richiede la parità di retribuzione. Una simile condizione sarebbe impossibile, data la varietà di contenuti normalmente osservabile nei diversi settori della contrattazione collettiva, e anche discriminatoria, avendo quale risultato l’imposizione dei soli CCNL presi come riferimento negli atti di gara. A sua volta, il numero chiuso dei CCNL determinerebbe effetti anticoncorrenziali, deprimendo la partecipazione” (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 1° ottobre 2024, n. 773).

11. Tanto premesso, con il secondo motivo del ricorso introduttivo parte ricorrente deduce che, in violazione dell’art. 11, comma 4, d.lgs. n. 36/2023, l’aggiudicataria ha omesso di produrre una valida ed efficace dichiarazione di equivalenza del CCNL applicato rispetto al CCNL indicato dalla stazione appaltante, non potendo a tal fine ritenersi sufficiente la dichiarazione di “impegnarsi a garantire gli stessi parametri economici e normativi e tutele del CCNL indicato nel disciplinare di gara”, che non reca peraltro codice univoco e firmatari del CCNL applicato.

11.1. La censura, per come formulata (in quanto incentrata sull’asserita assenza di una formale dichiarazione di equivalenza) risulta superata dai depositi dell’amministrazione resistente e della controinteressata, che hanno versato in atti la “dichiarazione di impegno e relazione ai sensi dell’art. 102 D. Lgs. 36/2023” resa dalla società controinteressata, espressamente finalizzata ad attestare l’equivalenza del contratto applicato con quello indicato dalla stazione appaltante.

12. Deve essere disatteso anche il terzo motivo, a mezzo del quale si deduce la natura mendace e ambigua della dichiarazione resa dalla controinteressata la quale, nonostante si fosse impegnata a garantire “gli stessi parametri economici e normativi e le stesse tutele del CCNL indicato nel disciplinare di gara”, nell’offerta presentata ha tenuto conto dei livelli retributivi minimi del contratto collettivo Multiservizi e non già di quello indicato dalla stazione appaltante (FISE Assoambiente).

12.1. Parte ricorrente valorizza il riferimento, contenuto nella dichiarazione contestata, agli “stessi” parametri, anziché a parametri “equivalenti”. Tale formulazione non può tuttavia essere estrapolata dal contesto complessivo della dichiarazione, dai cui tenore (considerato che l’aggiudicataria “dichiara di applicare per i propri dipendenti il CCNL Multiservizi artigiani e di impegnarsi a garantire gli stessi parametri economici e normativi e le stesse tutele del CCNL indicato nel disciplinare di gara”) è evidente che, in sede di gara, l’operatore economico ha inteso avvalersi della possibilità, riconosciuta dalla normativa sopra richiamata, di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, risultando pertanto coerente il riferimento in offerta ai livelli retributivi minimi del contratto collettivo concretamente applicato.

13. Con il quarto motivo il deducente lamenta che la stazione appaltante ha violato l’obbligo, su di essa gravante ex art. 11 d.lgs. n. 36/2023, di svolgere, in caso di applicazione di un contratto collettivo differente rispetto a quello richiesto, un’apposita verifica di equivalenza, della quale non risulta traccia nella determina di affidamento e più in generale nella documentazione di gara.

13.1. La censura, in quanto volta a lamentare la mancata verifica di equivalenza, non ha pregio.

13.2. Dagli atti non emergono evidenze che dimostrino la totale omissione della citata fase (senz’altro doverosa a presidio della tutela dei lavoratori), risultando anzi che la stazione appaltante ha appositamente compulsato la controinteressata al fine di acquisire una “relazione dettagliata ed esaustiva, con cui si evidenzia l’equivalenza delle tutele normative ed economiche tra il CCNL indicato sia in sede di domanda di partecipazione che in sede di offerta economica da codesta Società e il CCNL previsto dalla lex specialis per tutta la durata dell’esecuzione delle prestazioni”.

È ben vero, come dedotto dalla ricorrente, che non risultano esternate le ragioni che hanno condotto la stazione appaltante ad avallare la dichiarazione resa dall’aggiudicataria; tale mancata esplicitazione, tuttavia, non conduce a ritenere che la verifica sia stata in toto pretermessa, né trasmoda ex se nell’illegittimità della disposta aggiudicazione, soccorrendo, anche sotto tale profilo, i principi espressi dalla giurisprudenza sul procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta (come chiarito al precedente § 10) in base ai quali, in caso di esito positivo della verifica, non è necessaria una motivazione particolarmente estesa, potendosi limitare l’amministrazione a richiamare, genericamente, l’esito positivo delle verifiche effettuate (salva, ovviamente, la verifica dell’adeguatezza della motivazione, che rappresenta tuttavia profilo distinto, sul quale cfr. infra sub § 20).

14. Con il quinto e con il sesto motivo, connessi sul piano logico e pertanto suscettibili di esame congiunto, parte ricorrente:

a) sostiene che nessuna equivalenza può dirsi sussistente tra le condizioni del contratto FISE Assoambiente (indicato dalla stazione appaltante) ed il contratto Multiservizi Artigiani (applicato dalla controinteressata) i quali, come emerge dal raffronto operato in ricorso, presentano una differenza abissale di retribuzione e di tutele;

b) segnala l’omessa verifica di congruità della manodopera e la violazione dei minimi salariali da parte dell’aggiudicataria, considerato che il costo complessivo dichiarato, ammontante ad € 231.640,25 (pari a quello previsto dalla stazione appaltante per un monte ore lordo annuale di 1042,8 ore per operaio liv. 1A e 1303,5 ore per operaio liv. 3B), risulta insufficiente a giustificare e retribuire il monte ore annuo, nettamente superiore, offerto dall’aggiudicataria (pari a n. 2470,57 per operaio liv. 1A e 390,51 per operaio liv. 3B). In particolare, volendo applicare (come da impegno della controinteressata) i parametri economici del contratto collettivo indicato dalla stazione appaltante, per le ore effettive di lavoro offerte annualmente e tenuto conto dei livelli retributivi minimi (rispettivamente, € 22,85\ora ed € 26,16\ora) sarebbe stato necessario prevedere un costo complessivo del lavoro pari ad € 333.367,22 (€ 66.673,44 annui), superiore di oltre €. 100.000,00 complessivi (€. 16.000,00 annui) rispetto a quello dichiarato, e comunque da aumentarsi secondo il coefficiente di sostituzione. I costi del lavoro dichiarati sarebbero insufficienti anche a voler utilizzare i parametri retributivi del CCNL indicato nella dichiarazione di impegno; in tal caso, tenuto conto dei livelli retributivi minimi ivi indicati, sarebbe stato necessario prevedere un costo complessivo del lavoro pari ad € 242.407,60 (€ 48.481,52 annui), superiore di circa €. 11.000,00 rispetto a quello effettivamente dichiarato, cui aggiungere l’aumento dovuto al “coefficiente di sostituzione”.

14.1. Le censure, per come in questa sede formulate, risultano fuori fuoco, atteso che, come emerge dalla dichiarazione ex art. 102 resa dalla controinteressata, il contratto applicato è il Multiservizi Pulizia, e dovendosi peraltro considerare che “l’art. 108 del nuovo codice non reca più la necessità generalizzata di procedere alla verifica d’ufficio dei costi della manodopera, come invece riportato all’art. 95 comma 10 del precedente Codice. Ciò significa che nessun onere di esplicita o formale valutazione della congruità dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza può essere imputato alla stazione appaltante, laddove il concorrente abbia formulato la sua offerta nel pieno rispetto dei valori indicati nel disciplinare” (T.A.R. Toscana, sez. II, 23 aprile 2024, n. 493).

15. Con il settimo motivo parte ricorrente lamenta l’illogicità del punteggio attribuito per l’offerta tecnica (pari a 91,7), anche tenuto conto della compressione delle ore attribuite a lavoratori maggiormente qualificati (liv. 3) in favore di lavoratori meno qualificati (liv. 1), essendo previsto che il liv. 3 svolga non già 1300 ore circa all’anno (come da disciplinare) bensì soltanto 300.

15.1. La doglianza non si presta ad una favorevole delibazione.

15.2. Secondo costante giurisprudenza la valutazione dell’offerta da parte della commissione di gara è espressione di discrezionalità tecnica, il cui sindacato da parte del giudice amministrativo si arresta ai profili di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o difetto di istruttoria, nella vicenda in esame non ravvisabili, anche considerato che la censura di parte ricorrente si appunta su un singolo profilo dell’offerta tecnica (la cui valutazione, pur nell’ambito dei singoli criteri e subcriteri, non può che essere complessiva).

16. Esaurita la disamina del ricorso introduttivo, devono dunque essere scrutinati i motivi aggiunti.

17. Con l’ottavo motivo parte ricorrente lamenta l’illegittimità della procedura di gara per violazione degli obblighi di pubblicità e trasparenza, in quanto i documenti prodotti dalla controinteressata in uno alla propria memoria di costituzione (denominati “richiesta di Dichiarazione di equivalenza e di Relazione ex art. 102 del d. lgs. n. 36/2023” e “dichiarazione di impegno e relazione ai sensi dell’art. 102 D. Lgs. 36/2023”), non risultano depositati nel fascicolo di gara e appaiono privi di protocollo e di qualsiasi elemento di pubblicità.

17.1. La doglianza non può essere accolta, venendo in rilievo documentazione attinente a verifiche interne effettuate dall’Amministrazione procedente nell’ambito di un sub-procedimento svolto in contraddittorio con l’operatore economico, in relazione alle quali non sono rinvenibili specifici obblighi di pubblicazione.

18. Con il nono, l’undicesimo ed il dodicesimo motivo, da esaminare congiuntamente per ragioni di connessione logica, parte ricorrente:

a) lamenta la genericità della dichiarazione di equivalenza, aggravata dalla confusione ingenerata dal richiamo a tre distinti CCNL, considerato che la controinteressata ha dichiarato: a) con l’offerta tecnica, di impiegare risorse da inquadrare al livello 1A e livello 3A, richiamando dunque le declaratorie del CCNL FISE ASSOAMBIENTE (unico CCNL che ha i sottolivelli A e B); b) il 30 agosto 2024 di applicare il Multiservizi Artigiani; c) nella “relazione ex art. 102 del d.lgs. 36/2023” del 20 dicembre 2024, di applicare sia il Multiservizi – Artigiani (pag. 5, recte pag. 3) che il CCNL Multiservizi – Servizi di Pulizia (pag. 1), mai menzionato in precedenza;

b) deduce che, nel richiamare il CCNL applicato, la controinteressata ha omesso l’indicazione del codice univoco, dei firmatari e di ogni altro elemento utile alla sua individuazione, violando in tal modo sia l’art. 11 del codice dei contratti pubblici (la cui effettiva applicazione presuppone indefettibilmente l’individuazione ed individuabilità certa del CCNL alternativo utilizzato) sia l’art. 16.1. del disciplinare di gara, che prescrive l’obbligo di individuare il contratto mediante indicazione del codice alfanumerico univoco;

c) sostiene che la dichiarazione resa appare contraddittoria e carente di elementi fondamentali poiché, mentre l’offerta tecnica della ricorrente indica l’impiego di (più di) un operatore ecologico di livello 1A e di un operatore autista di livello 3B (livelli peraltro presenti solo nel FISE e non nei contratti Multiservizi), la dichiarazione ex art. 102 richiama soltanto il livello I (del CCNL Multiservizi – Servizi di Pulizia, tra l’altro), così evidentemente omettendo di giustificare il costo della risorsa da adibire ad autista e di dettagliare tutti i costi;

d) afferma, ancora, che la dichiarazione ex art. 102 (esibita solamente in sede di giudizio e giammai allegata all’offerta presentata), in quanto caratterizzata da assoluta genericità e contraddittorietà, risulta inidonea a riscontrare le richieste della Provincia di Avellino (volte ad ottenere una “relazione dettagliata ed esaustiva, con cui si illustrano le modalità di adempimento degli impegni di cui all’art. 102”), nella sostanza disattese dall’aggiudicataria, difettando l’analisi puntuale e specifica dei costi e delle tutele economiche e normative da assicurare al personale impiegato nello svolgimento del servizio.

18.1. Le censure, nelle loro diverse articolazioni, non possono essere accolte, considerato che i profili di incertezza relativi al CCNL risultano fugati in ragione del deposito, avvenuto in sede di gara, del testo completo del contratto collettivo applicato, mentre le incongruenze rilevate nella dichiarazione di equivalenza non assumono ex se rilevanza, potendo, semmai, ribaltarsi in un difetto istruttorio e motivazionale della valutazione, svolta dall’amministrazione in sede di verifica di equivalenza, che tali incongruenze e contraddittorietà, ove significative, non abbia adeguatamente approfondito (sul punto cfr. funditus infra sub § 20).

19. Con il decimo e il tredicesimo motivo, suscettibili di esame congiunto per l’intrinseca connessione fra essi sussistente, il deducente lamenta l’omessa verifica di equivalenza da parte della stazione appaltante.

19.1. Le censure, riprendendo nella sostanza le argomentazioni svolte con il quarto motivo del ricorso introduttivo, devono essere respinte per le medesime ragioni sopra evidenziate al § 13.

20. Con il quattordicesimo e quindicesimo motivo (pure intrinsecamente connessi e pertanto suscettibili di congiunto esame) parte ricorrente contesta la rispondenza ai canoni normativi della condotta amministrativa tenuta dalla stazione appaltante in punto di verifica di equivalenza e di congruità dei costi della manodopera, evidenziando che:

a) la valutazione di equivalenza risulta immotivata, arbitraria, illogica, irragionevole e contraria ai fatti, considerato che: i) il CCNL Multiservizi – Servizi di Pulizia non include, nel suo campo di applicazione, l’ambito specialistico dei servizi ambientali e della nettezza urbana (essendo esclusivamente dedicato ad altri servizi di pulizia “semplice”, domestica o di uffici) e non reca, tra le declaratorie e la descrizione delle posizioni, alcuna mansione sovrapponibile a quelle di operatore ecologico (liv. IA CCNL FISE Assoambiente) o operatore autista (liv. 3B CCNL FISE Assoambiente) richieste dalla lex specialis, risultando pertanto esclusa la possibilità di armonizzare le posizioni, le mansioni ed i livelli; in ogni caso, e al più, un eventuale confronto di equivalenza retributiva avrebbe dovuto essere svolto tra la posizione di livello I del CCNL FISE e il III livello Multiservizi; ii) la valutazione è stata svolta, come evidenziato nei precedenti motivi, sulla base di una dichiarazione generica e contraddittoria, nonché carente delle informazioni necessarie ai fini del vaglio demandato alla stazione appaltante, inutilmente richieste dalla SUA (motivo XIV);

b) il segnalato disallineamento dei contratti, e la necessità di armonizzare il livello I del FISE con almeno il livello III del Multiservizi – Servizi di Pulizia, determina l’assoluta incongruità degli importi riservati al costo del personale, del tutto insufficienti rispetto al monte ore offerto (motivo XV, che sul punto riprende e richiama le contestazioni formulate con il sesto motivo di gravame).

20.1. Le censure risultano fondate nei sensi e nei limiti di seguito precisati.

20.2. Come sopra accennato, applicando analogicamente i principi in materia di verifica dell’anomalia dell’offerta non si può ritenere di per sé illegittima l’aggiudicazione per la mancata esplicitazione delle ragioni che hanno portato la stazione appaltante ad avallare la dichiarazione di equivalenza resa dall’aggiudicatario.

È quindi onere del ricorrente che intenda contestare la positiva verifica di equivalenza delle tutele dei CCNL effettuata dalla stazione appaltante (e sottesa all’aggiudicazione) allegare tutti gli elementi volti a mettere in dubbio l’adeguatezza della motivazione e la ragionevolezza e la correttezza delle valutazioni effettuate. A fronte di tale allegazione deve poi riconoscersi, a tutela del diritto di difesa dell’Amministrazione, la possibilità per quest’ultima di allegare a sua volta tutti gli elementi, anche di natura tecnica, volti a dimostrare la correttezza della valutazione di equivalenza effettuata, laddove nella sede procedimentale quegli elementi siano rimasti assorbiti dalla valutazione compiuta.

20.3. Orbene, ad avviso del Collegio, nel caso di specie parte ricorrente ha addotto elementi – non adeguatamente contrastati dalle considerazioni tecniche addotte in giudizio dalle Amministrazioni resistenti e dalla controinteressata – tali da far ritenere che la suddetta valutazione sia inficiata da un evidente difetto di motivazione e di istruttoria e non vada immune dai vizi denunciati.

20.4. Preliminarmente va precisato che non si reputano condivisibili le affermazioni di parte ricorrente in ordine alla inapplicabilità all’appalto oggetto di causa del CCNL Multiservizi Pulizia, poichè l’art. 1 del CCNL, nell’indicare le attività rientranti nella sfera di applicazione del contratto, ricomprende anche le attività di pulizia; né l’espresso riferimento alla pulizia “in domicili privati” ne preclude l’applicazione, considerato che le attività sono individuate “a titolo esemplificativo e non esaustivo”, così da poter ricomprendere anche attività di analogo contenuto ma svolte in ambiti diversi, come la pulizia di aree pubbliche (in termini, Consiglio di Stato sez. V, 1 marzo 2017, n. 932, secondo cui “nella stessa prospettiva di una consentita lettura estensiva delle previsioni del contratto l’attività di mera raccolta e trasporto dei rifiuti, senza trattamento o gestione degli stessi, appare riconducibile al novero dei servizi di pulizia ampiamente intesi”).

20.5. Nondimeno, parte ricorrente evidenzia taluni profili attinenti all’inquadramento del personale impiegato dalla controinteressata nel servizio oggetto di appalto che, specie alla luce del tenore della dichiarazione ex 102 (invero stringata e non esaustiva), avrebbero dovuto indurre l’amministrazione, quantomeno, a condurre un approfondimento istruttorio e ad esternare compiutamente le ragioni del proprio convincimento in ordine all’esito positivo della verifica.

In particolare, Consorzio Campale segnala che, dal confronto delle relative declaratorie, emerge la mancata corrispondenza tra il Livello 1 del CCNL FISE, area spazzamento (che fa riferimento a “Lavoratori che, adibiti al servizio di spazzamento, raccolta, tutela e decoro del territorio, oltre a svolgere le mansioni della declaratoria del livello J, eseguono la propria attività anche utilizzando veicoli per la cui conduzione è richiesto il possesso della patente di categoria B, esclusivamente per spostarsi lungo il percorso nel quale svolgono attività di spazzamento manuale…Profili esemplificativi: – addetto all’attività di spazzamento e/o raccolta, anche con modalità porta a porta, anche con l’ausilio di veicoli; – addetto alla raccolta manuale e/o meccanizzata al servizio di auto compattatori; – addetto ad attività di pulizia e diserbo delle aree verdi e/o cimiteriali; – addetto alle pubbliche affissioni/deaffissioni, pulizia e cancellazioni scritte murarie”) e il Livello 1 del CCNL Multiservizi Pulizia (che prevede che “Appartengono a questo livello i lavoratori che svolgono attività semplici, a contenuto manuale, anche con attrezzature per le quali non occorrono conoscenze professionali ma è sufficiente un periodo mimmo di pratica e che non necessitano di autorizzazioni. Appartengono altresì a questo livello i lavoratori del II livello di prima assunzione nel settore per i primi nove mesi di svolgimento di effettivo servizio. Esempi: Guardiano Manovale non addetto a comuni servizi di pulizia”), deducendo altresì la mancata rispondenza di quest’ultimo livello alle mansioni richieste per l’esecuzione del servizio oggetto dell’appalto.

Il Collegio non ignora che:

a) in linea di principio, la questione dell’erroneità del livello di inquadramento non rileva ai fini della verifica di equivalenza delle tutele garantite dai diversi CCNL prevista dall’art. 11, comma 4, d.lgs. n. 36/2023, ponendosi il problema del corretto inquadramento di un lavoratore, non nella comparazione tra due diverse discipline contrattuali, ma nell’ambito del singolo contratto collettivo che deve essere applicato, e quindi a valle della scelta di quest’ultimo e non a monte; del resto, la questione della corrispondenza tra il livello di inquadramento del dipendente e le mansioni che questi deve svolgere si pone, in linea teorica, per tutti i contratti collettivi, incluso quello indicato dalla stazione appaltante, a prescindere dall’equivalenza delle tutele in essi contemplate;

b) in mancanza di una espressa indicazione del livello di inquadramento richiesto nella lex specialis di gara, la valutazione di equivalenza delle tutele tra i diversi CCNL non può che essere fatta avendo riguardo, non ad un singolo e specifico livello di inquadramento (che peraltro non è necessariamente lo stesso per tutto il personale impiegato nel servizio oggetto dell’appalto), ma alla complessiva disciplina economica e normativa prevista dai diversi regolamenti contrattuali.

Osserva tuttavia che, nel caso di specie, la puntuale indicazione dei livelli di inquadramento nella lex specialis di gara avrebbe imposto all’amministrazione, in sede di verifica di equivalenza, una più approfondita disamina della effettiva corrispondenza tra i livelli oggetto di comparazione, nonchè della rispondenza di questi alle mansioni richieste per l’esecuzione del servizio oggetto dell’appalto; tanto anche considerato che tale questione può assumere rilievo (non solo in sede di tutela del lavoratore davanti al Giudice del Lavoro, aspetto ovviamente esulante dal presente giudizio, ma anche) in ordine alla quantificazione del costo della manodopera, in ipotesi sottostimato, ai fini della relativa verifica di congruità (profilo puntualmente contestato da parte ricorrente e che pure, nel caso di specie, avrebbe meritato ulteriori approfondimenti istruttori).

21. Infine, deve essere invece respinto il sedicesimo motivo, con cui parte ricorrente estende “le censure svolte col ricorso introduttivo e con il presente atto (ovverosia dal motivo I al motivo XV) … anche alle statuizioni di merito contenute nel verbale” della Commissione di gara, riunitasi dopo la notifica del ricorso introduttivo del presente giudizio. Come evidenziato infatti dalla stessa parte ricorrente – che non a caso ha formulato la censura “per mero tuziorismo” – tali valutazioni “si appalesano del tutto inidonee ad informare o integrare la procedura, limitandosi a confermare il proprio operato e non avendo alcuna portata lesiva diretta” (cfr. motivi aggiunti, penultima pagina).

22. In conclusione, il ricorso introduttivo è infondato e deve essere respinto, mentre i motivi aggiunti sono fondati e vanno accolti nei sensi e nei limiti sopra precisati, con conseguente annullamento del provvedimento di aggiudicazione impugnato, dovendo l’Amministrazione resistente procedere al riesercizio dei poteri ex art. 11, comma 4, D. Lgs. n. 36/2023, in relazione all’offerta presentata dalla controinteressata, alla luce delle statuizioni contenute nella presente sentenza.

23. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

TAR CAMPANIA – SALERNO, I – sentenza 28.10.2025 n. 1734