1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha respinto il ricorso proposto dalla società Antoni Soccorso Stradale s.r.l., mandataria del costituendo r.t.i. classificatosi al secondo posto in graduatoria, contro l’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Toscana e Umbria e il Ministero dell’interno – Prefettura di Pisa e nei confronti dell’Autocarrozzeria ZO-VA di Zozzaro Massimiliano & C. s.n.c. per l’annullamento dell’aggiudicazione a quest’ultima della gara indetta per l’affidamento del servizio di recupero, custodia e acquisto dei veicoli oggetto di sequestro amministrativo, fermo o confisca ai sensi dell’art. 214 bis del Codice della Strada per l’ambito provinciale di Pisa.

1.2. Il Tribunale ha ritenuto infondati tutti e sei i motivi di ricorso, volti a contestare:

– l’idoneità dell’area di custodia indicata dalla ZO-VA (primo motivo);

– l’idoneità del mezzo per il recupero dei veicoli con massa complessiva superiore a 1,5 tonnellate indicato dalla ZO-VA (secondo motivo);

– l’inesistenza di due unità operative sul territorio provinciale, indicate nell’offerta della ZO-VA, ma non risultanti dalla visura camerale (terzo motivo);

– la congruità del punteggio tecnico attribuito alla ZO-VA, considerato che, secondo la ricorrente, questa non sarebbe stata in grado di garantire il servizio nei termini richiesti, in particolare per quanto riguardava il numero esiguo di mezzi (3 carri di soccorso), la limitata dislocazione territoriale (una sola sede), il numero insufficiente di dipendenti (3 unità), che non avrebbero consentito la copertura del servizio prevista nel capitolato (24 ore su 24 e 7 giorni su 7), né la gestione simultanea delle attività di recupero, custodia e gestione informatica (quarto motivo);

– la mancata attivazione del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta economica presentata dalla ZO-VA, avendo questa proposto un ribasso del 30% (pari al massimo consentito) sulle tariffe di custodia e sconti significativi anche sull’acquisto dei veicoli (quinto motivo);

– l’irricevibilità di alcuni documenti, che la ricorrente assume essere stati allegati all’offerta della ZO-VA, in quanto quattro risulterebbero sottoscritti digitalmente oltre il termine perentorio di presentazione delle offerte ed uno sarebbe privo di firma digitale (sesto motivo).

1.3. Respinto il ricorso, le spese processuali sono state poste a carico della ricorrente ed a favore, rispettivamente, delle amministrazioni resistenti, in solido tra loro, e della controinteressata.

2. La società Antoni Soccorso Stradale s.r.l. ha avanzato appello riproponendo tutti i motivi respinti in primo grado.

Il Ministero dell’Interno – Ufficio territoriale del Governo di Pisa e l’Agenzia del Demanio – Direzione generale Toscana e Umbria si sono costituiti per resistere all’appello con unica memoria difensiva dell’Avvocatura generale dello Stato.

Ha resistito all’appello anche la controinteressata Autocarrozzeria ZO-VA di Zozzaro Massimiliano & C. s.n.c.

2.1. All’udienza del 22 gennaio 2026 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza, previo deposito di memorie difensive e repliche.

2.2. Il difensore dell’appellante ha chiesto la pubblicazione anticipata del dispositivo.

Non si ritiene di dover dare seguito a tale istanza, poiché si provvede alla pubblicazione della presente sentenza nello stesso termine di sette giorni.

3. Col primo motivo di appello è riproposto, in chiave critica rispetto alla decisione di primo grado, il primo motivo del ricorso.

3.1. Con quest’ultimo mezzo era stata dedotta violazione degli artt. 5, 70, 95, 96, 99, 100 del d.lgs n. 36/2023, violazione degli artt. 97 Cost., 1, 3, 6 e 12 L.241/1990, violazione del bando, del disciplinare e del capitolato, violazione dell’art. 214 bis d.lgs. n. 295/1992; travisamento dell’offerta del concorrente ZO-VA s.n.c., violazione del punto 6.3, 14.5 e 15 del disciplinare di gara; eccesso di potere per irragionevolezza manifesta, difetto di motivazione, contraddittorietà intrinseca, omessa o comunque carente istruttoria, errore sui presupposti di fatto, carente motivazione.

La ricorrente aveva contestato l’idoneità dell’area di custodia indicata dalla ZO-VA s.n.c., sita nel comune di S. Giuliano Terme (PI) e accessibile solo tramite via di Palazzetto, soggetta a divieto di transito per veicoli di massa superiore alle 3,5 t.; tale limitazione avrebbe compromesso l’operatività del servizio.

3.2. Il T.a.r. ha respinto la censura, osservando che:

– pur avendo l’amministrazione richiesto ai partecipanti la descrizione, mediante relazione tecnica, dell’area da adibire a deposito con l’indicazione delle vie di accesso ed esodo, su queste ultime non ha fissato requisiti minimi o caratteristiche essenziali di tipo strutturale o funzionale;

– pertanto, ammettere l’interpretazione sostenuta dalla ricorrente – per cui la presenza di un divieto di circolazione per i mezzi di massa maggiore alle 3,5 tonnellate renderebbe inidonea e quindi inammissibile la proposta dell’aggiudicataria – implicherebbe la surrettizia creazione di un requisito minimo di carattere tecnico funzionale non previsto dalla legge di gara;

– l’amministrazione, anche ad esito del sopralluogo svolto il 4 febbraio 2025 (cfr. all. n. 12 di parte resistente), ha positivamente valutato la presenza di vie di esodo e accesso, ritenendole adeguate allo scopo, in considerazione che il transito dei veicoli di massa superiore a 3,5 tonnellate è comunque possibile mediante autorizzazioni in deroga al divieto posto dal Comune di San Giuliano Terme (di cui è munita la ricorrente, sebbene sino al mese di ottobre 2026) o mediante la scorta della Polizia di Stato;

– la valutazione della stazione appaltante sarebbe coerente sia col principio del risultato (che, in relazione alla valutazione dei requisiti minimi di un’offerta, è volto ad evitare che “irregolarità formali o interpretazioni eccessivamente restrittive possano compromettere l’effettiva realizzazione dell’intervento”, come da giurisprudenza richiamata in sentenza: cfr. Cons. Stato, 13 settembre 2024, n. 7571) sia col principio del favor partecipationis (per il quale le clausole di esclusione vanno interpretate in senso restrittivo, come da altra giurisprudenza pure richiamata in sentenza: cfr. Cons. Stato, V, 29 gennaio 2018, n. 604; Ad. Plen. 26 aprile 2018, n. 4).

3.3. L’appellante assume che il detto capo di sentenza andrebbe riformato, dal momento che:

– le caratteristiche strutturali o funzionali della via di accesso all’area di deposito, anche se non esplicitate, sono deducibili dal servizio messo a bando, in virtù del principio di idoneità dell’offerta tecnica;

– contrariamente a quanto ritenuto in sentenza col richiamo del principio del risultato, l’accertato difetto dei requisiti minimi previsti dal disciplinare di gara non può essere rubricato a mero formalismo e, come affermato in giurisprudenza riguardo all’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023, il principio del risultato non può essere connotato in chiave antagonista rispetto al principio di legalità (Con. Stato, III, 26 marzo 2024, n. 2866);

– appaiono improponibili le soluzioni alternative che consentirebbero comunque la realizzazione dell’intervento, in quanto imporrebbero a terzi estranei al contratto degli oneri indebiti (come nel caso dell’autorizzazione provvisoria al transito su via di Palazzetto da richiedere al Comune di San Giuliano Terme) ovvero comporterebbero delle deroghe non ammesse dall’ordinamento (come nel caso della deroga al divieto di transito con applicazione dell’art. 43 del Codice della Strada);

– è irrilevante l’autorizzazione al transito concessa per uno dei mezzi della ZO-VA, sia perché riguarda il trasporto dei veicoli sequestrati e non anche l’ipotesi della mobilità autonoma dei veicoli, sia perché rilasciata dopo il termine di presentazione della domanda di partecipazione alla gara e comunque per la durata di un anno.

3.4. Il motivo è fondato.

Va premesso che, in punto di fatto, è accertata l’esistenza del divieto di transito (imposto dal Comune di San Giuliano Terme con ordinanza n. 41 del 23 febbraio 2001) per i veicoli con massa a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate sulla via di Palazzetto, strada attraverso la quale si accede all’area di deposito indicata nell’offerta dell’aggiudicataria ZO-VA.

Dato ciò, rilevano i seguenti articoli del disciplinare di gara:

– l’articolo 6 (Requisiti di ordine speciale e mezzi di prova) prevede che i concorrenti “devono essere in possesso, a pena di esclusione, dei requisiti previsti nei commi seguenti […]” e il successivo 6.3. (Requisiti di capacità tecnica e professionale) lett. b (per l’attività di custodia) indica, al primo punto, tra i requisiti: “– [la] disponibilità, nell’ambito territoriale per cui si concorre, di un’area adibita a depositeria con una superficie utile non inferiore a mq 500, non parcellizzabile, e idonea al parcheggio di almeno n. 50 autoveicoli, opportunamente recintata con un’altezza non inferiore a mt. 2,50, illuminata da un’altezza non inferiore a mt. 5”;

– l’articolo 14 (Domanda di partecipazione e documentazione amministrativa) prevede poi al punto 14.5 (Relazione tecnica) l’obbligo di presentazione della relazione di un tecnico iscritto all’albo professionale, corredata da una planimetria in scala 1:200, in cui il professionista attesti “che la destinazione dell’area ove è ubicata la depositeria, è conforme/compatibile al piano regolatore corrente nonché alle leggi vigenti, alle norme urbanistiche, e presenti vie di accesso e di esodo”; “gli identificativi catastali dell’immobile ove è ubicata la depositeria”; “le caratteristiche della depositeria (mq area scoperta, mq area coperta, mq locale chiuso)”; “(se del caso) la sussistenza di una separazione netta dell’area adibita a depositeria da altra area, appartenente allo stesso soggetto, nell’ipotesi in cui quest’ultima fosse destinata all’esercizio di altre attività diverse da quelle oggetto di gara”; “che la superficie destinata alla custodia degli autoveicoli incidentati è munita delle autorizzazioni/certificazioni richieste dalla vigente normativa Nazionale – ivi compreso il D. Lgs. 152/2006 – e Regionale in materia di tutela ambientale e rispettosa delle previsioni dettate dal piano regolatore corrente”;

– l’articolo 15 (Offerta tecnica) regola la compilazione dell’offerta tecnica, prevedendo che contenga, a pena di esclusione, la relazione tecnica (secondo il modello di cui all’Allegato V) sottoscritta ai sensi del decreto legislativo n. 82/2005.

3.4.1. Sebbene si possa convenire con quanto affermato nella sentenza, secondo cui le indicazioni contenute al punto 6.3, lett. b) del disciplinare di gara sono incentrate su struttura e dimensioni degli spazi della depositeria (superficie utile, capienza, recinzione, illuminazione), non è parimenti condivisibile la svalutazione delle indicazioni richieste dalla stazione appaltante come elementi necessari della relazione tecnica, tra cui appunto le “vie di accesso e di esodo”, la cui esistenza è richiesto che sia “attestata” dal tecnico abilitato.

La mancata indicazione da parte della legge di gara di requisiti minimi o di caratteristiche essenziali di tipo strutturale o funzionale che tali vie dovrebbero avere non consente di prescindere dalla funzionalità intrinseca alla loro destinazione (accesso ed esodo), cioè di prescindere dall’idoneità delle stesse a servire appunto come percorsi di transito sia dei mezzi di recupero che dei veicoli oggetto di custodia.

Inoltre, contrariamente a quanto sembra ritenere il primo giudice – pur non avendo esplicitato tale opzione interpretativa – detta idoneità delle vie di accesso e di esodo va considerata non in senso soltanto materiale ma anche giuridico: pertanto, per ritenere mancante il requisito, non rileva soltanto l’impossibilità di fatto a transitare sulla strada indicata, ma anche l’impossibilità giuridica, come quella dovuta all’imposizione del divieto di transito in contestazione.

3.4.2. Di certo si tratta di un impedimento che -diversamente da quello materiale – può essere rimosso senza apportare modifiche strutturali dei luoghi. Tuttavia, come bene osserva l’appellante, le soluzioni prospettate dall’amministrazione e condivise dal Tribunale per superare il divieto di transito dei veicoli di massa superiore a 3,5 tonnellate non sono praticabili al fine di rendere l’offerta dell’aggiudicataria conforme alle prescrizioni della legge di gara e idonea a soddisfare l’interesse perseguito con l’affidamento.

In proposito si osserva quanto segue:

a) l’autorizzazione provvisoria al transito sulla via di Palazzetto prevede un’apposita richiesta da parte di un terzo estraneo al contratto, sia che si tratti del privato abilitato a ritirare il mezzo, a seguito di dissequestro o comunque di ordine di restituzione all’avente diritto, sia che si tratti del demolitore o dell’acquirente in caso di cessione del veicolo al custode, a sua volta, acquirente per la demolizione o per la rimessione in circolazione. In sostanza, l’offerta dell’aggiudicataria quanto alle “vie di accesso e di esodo” (al e dal deposito) indicate nella relazione tecnica finisce per essere condizionata alla richiesta dell’autorizzazione, che va imposta al terzo, ma anche condizionata all’effettivo rilascio dell’autorizzazione da parte del Comune di San Giuliano Terme, comunque soggetto terzo. In sintesi, per tale aspetto, l’offerta tecnica non è autosufficiente.

Di qui l’irrilevanza (o meglio, l’insufficienza) dell’autorizzazione temporanea al transito sulla via di Palazzetto rilasciata in data 9 ottobre 2024 per uno dei mezzi di soccorso stradale nella disponibilità dell’aggiudicataria, fatto salvo peraltro quanto si dirà nel prosieguo a proposito della data di acquisizione di tale autorizzazione e di quella a portata più generale rilasciata in data 21 luglio 2025;

b) la norma dell’art. 43 del Codice della Strada -sulla quale insiste la difesa erariale- consente effettivamente il transito in deroga alle specifiche prescrizioni della segnaletica stradale o del codice della strada, ma purché sia assicurata la scorta di operatori della Polizia stradale e si verta in situazioni che la norma stessa qualifica come “contingenti”, per di più al solo fine di soddisfare le esigenze (appunto contingenti) ivi specificamente indicate (“connesse con la fluidità o con la sicurezza della circolazione o con la protezione degli operatori stradali”). Dato ciò, si può anche prescindere dalla nota di precisazione della Polizia stradale di Pisa del 6 ottobre 2025 (prodotta dall’appellante in pendenza di giudizio), ed affermare che l’art. 43 del Codice della strada è norma inapplicabile alla fattispecie de qua, riguardando essa situazioni di traffico occasionali ed impellenti, non certo l’ordinaria attività di recupero o riconsegna dei veicoli, da svolgere in deroga ad un divieto vigente;

c) appare illegittima la valutazione di adeguatezza delle vie di accesso e di esodo dell’area adibita a depositeria, espressa all’esito del sopralluogo tenuto il 4 febbraio 2025 -sul quale pure si è soffermata l’Avvocatura generale dello Stato- pur dovendosi sottolineare come dal relativo verbale redatto in data 5 febbraio 2025 non risulti affatto la presenza del divieto di transito in contestazione, né vi si dica (contrariamente a quanto affermato dal T.a.r.) che potrebbe essere superato con autorizzazioni temporanee ad hoc o con applicazione dell’art. 43 del Codice della strada.

3.4.3. L’indispensabilità della possibilità, anche giuridica, di transito sulla via di Palazzetto di tutti i veicoli possibile oggetto di custodia, al fine del corretto e completo espletamento del servizio, comporta che la presenza di vie di accesso e di esodo riferite alla “depositeria” costituisca un requisito di ammissibilità dell’offerta.

In particolare, non è corretta l’affermazione del T.a.r. secondo cui “la dichiarazione sull’accessibilità contenuta nella relazione tecnica non sarebbe tra i requisiti a pena di esclusione”, sicché l’interpretazione sopra detta “implicherebbe la surrettizia creazione di un requisito minimo di carattere tecnico funzionale non prescritto dalla legge di gara e, pertanto, una attività vietata alla stazione appaltante in sede di valutazione delle offerte”.

Le caratteristiche delle prestazioni da indicare in sede di offerta tecnica, che condizionano la partecipazione del concorrente alla procedura di gara (integrando perciò requisiti minimi dell’offerta stessa), possono non essere esplicitate nel dettaglio nella lex specialis tutte le volte in cui – come accade nel caso di specie – sono desumibili dalla tipologia del servizio messo a bando.

Se oggetto del servizio è la custodia di veicoli soggetti a confisca, fermo e sequestro, la strada di accesso al deposito deve essere transitabile, senza condizioni né limiti (anche di ordine giuridico), per tutti i veicoli assoggettabili alla custodia (salvo che non vi siano eccezioni, come tali però ricavabili dalla legge di gara), nel caso di specie anche per quelli di massa superiore a 3,5 tonnellate (malgrado le relative occasioni di transito possano risultare statisticamente marginali).

3.4.4. All’opposto di quanto ritenuto dal T.a.r., la corretta applicazione del principio del risultato consente di superare la lettura formalistica della legge di gara seguita dall’amministrazione e dallo stesso Tribunale – poiché basata sulla mancata specifica indicazione di caratteristiche minime delle vie di accesso e di esodo – per pervenire alla lettura sostanzialistica appena affermata.

Questa, per un verso, in ossequio al principio di legalità -che non va certo contrapposto al principio del risultato, trattandosi piuttosto di principi complementari, come fatto palese dalla lettera dell’art. 1, comma 1, ultimo inciso del d.lgs. n. 36 del 2023- valorizza le prescrizioni del disciplinare (sopra riportate) sul contenuto della relazione tecnica a corredo dell’offerta tecnica, richiesta, a sua volta, a pena di esclusione; per altro verso, in ossequio al principio del risultato -correttamente inteso- consente di colmare una (peraltro apparente) lacuna della legge di gara sulle caratteristiche strutturali dei beni offerti, tra cui la “depositeria”, individuando quelle necessarie per il corretto e completo espletamento delle prestazioni richieste (come la possibilità di transito sulla strada di accesso all’area di deposito per tutti i mezzi che potranno formare oggetto di custodia), nell’interesse perseguito dalla stazione appaltante con l’affidamento del servizio.

Giova precisare, quanto al principio del risultato, che, sebbene l’obiettivo finale dell’azione amministrativa, nella fase di affidamento, sia quello di giungere nel modo più rapido e corretto alla stipulazione del contratto, esso, nella fase di esecuzione, si traduce nella realizzazione dell’intervento pubblico nei tempi programmati e assicurando “il miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo” (arg. ex art. 1, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023). Al perseguimento di tale risultato tuttavia concorrono, già nella fase della gara, i criteri di selezione dell’offerta, che vanno ritenuti conformati nella legge di gara come massimamente idonei alla tutela degli interessi sottesi alla commessa pubblica (cfr. Cons. Stato, III, 29 dicembre 2023, n. 11322).

3.4.5. Va inoltre ritenuta conforme al principio del favor partecipationis, anche nella declinazione – richiamata in sentenza – di divieto di cause escludenti non tipizzate o non esplicitate, la richiesta, a fini di ammissibilità dell’offerta, di caratteristiche indefettibili per l’espletamento del servizio, in tutte le possibili situazioni oggetto di affidamento.

In proposito, va ribadita la consolidata giurisprudenza, citata dall’appellante, secondo cui le difformità dell’offerta tecnica che rivelano l’inadeguatezza del progetto proposto dall’impresa offerente rispetto alle caratteristiche minime delle prestazioni oggetto di affidamento legittimano l’esclusione dalla gara perché determinano la mancanza di un elemento essenziale per la formazione dell’accordo necessario per la stipula del contratto e quindi l’indeterminatezza del suo contenuto (cfr. Cons. Stato, V, 1 dicembre 2022, n. 10577, anche per il richiamo dei precedenti).

3.4.6. Trattandosi di requisiti delle prestazioni che condizionano la partecipazione alla procedura selettiva non possono essere forniti mediante ricorso al subappalto, cioè -come suggerisce la difesa erariale- “subappaltando l’attività di custodia dei mezzi di massa superiore a 3,5 tonnellate presso altro soggetto” (così nella memoria difensiva dell’Avvocatura generale dello Stato).

Come si tornerà a dire trattando del secondo motivo di appello, il subappalto è istituto tipico della fase esecutiva e, salva la fattispecie eccezionale del subappalto c.d. qualificatorio o necessario (che, potendosi configurare solo per l’appalto di lavori, certamente non ricorre nell’appalto di servizi quale quello di specie), non è consentito ricorrere al subappalto per colmare la carenza di requisiti richiesti dalla legge di gara per la partecipazione alla procedura.

3.4.7. La difesa della controinteressata in appello evidenzia che, nelle more del perfezionamento della procedura di affidamento, il Comando di Polizia Municipale del Comune di San Giuliano Terme (PI) ha rilasciato a favore della ZO-VA s.n.c. una espressa “autorizzazione in deroga al transito veicolare a tutti i veicoli di massa superiore a 3,5 t. che debbano recarsi presso la via di Palazzetto civ. 5/A e all’area (omissis) rispettivamente sede e deposito giudiziario dell’Autocarrozzeria ZO-VA” (prodotta agli atti del giudizio di appello in data 30 dicembre 2025).

In disparte la questione processuale dell’inammissibilità della produzione documentale stante il divieto dell’art. 104, comma 2, c.p.a. (eccepita dalla difesa dell’appellante), si ritiene che l’autorizzazione in parola – rilasciata in data 21 luglio 2025, quindi sopravvenuta addirittura alla sentenza di primo grado, pubblicata il 17 luglio 2025 – sia tardiva (così come d’altronde quella già rilasciata per uno dei mezzi di soccorso stradale nella disponibilità dell’aggiudicataria) rispetto al termine di presentazione della domanda di partecipazione alla gara.

Va fatta applicazione del su citato art. 6 del disciplinare di gara secondo il quale i concorrenti avrebbero dovuto essere in possesso “dei requisiti previsti nei commi seguenti”, a pena di esclusione: trattandosi di requisito di capacità tecnica e professionale previsto nel successivo comma 6.2 lett. b), il concorrente avrebbe dovuto esserne in possesso già al momento di partecipazione alla gara. In particolare, per quanto riguarda le vie di accesso e di esodo all’area da adibire a “depositeria” si sarebbe dovuto attivare per tempo, richiedendo le autorizzazioni necessarie al transito, ed in definitiva allo svolgimento del servizio.

Consentire all’operatore economico concorrente privo dei requisiti di partecipazione al momento di presentazione dell’offerta di acquisirli successivamente all’aggiudicazione sarebbe contrario alla lex specialis e in violazione di principi di concorrenza e di par condicio dei partecipanti alla gara.

3.5. Il primo motivo di appello va quindi accolto.

4. Col secondo motivo è riproposto, in chiave critica rispetto alla decisione di primo grado, il secondo motivo del ricorso.

4.1. Con quest’ultimo mezzo era stata dedotta violazione degli artt. 5, 70, 91,95, 96, 99, 100 d.lgs n. 36 del 2023; violazione degli artt. 97 Cost., 1, 3, 6 e 12 L. 241/1990; violazione del bando, del disciplinare e del capitolato; violazione dell’art. 214 bis DLGS 285/1992; travisamento dell’offerta del concorrente ZO-VA s.n.c.; violazione del punto 6.3 e 14 del disciplinare di gara; eccesso di potere per omessa o comunque carente istruttoria, errore sui presupposti di fatto, carente motivazione.

La ricorrente aveva sostenuto che l’aggiudicataria fosse priva di un mezzo idoneo al recupero dei veicoli con massa complessiva superiore a 1,5 tonnellate, come richiesto dal punto 6.3 del disciplinare di gara, in quanto il mezzo indicato dalla ZO-VA s.n.c. (targa EA960VY) aveva una massa complessiva di 12 tonnellate, che, rappresentando il limite massimo di carico, non sarebbe stato in grado di trasportare veicoli più pesanti, come quelli da 18, 26 o 32 tonnellate, rientranti tra quelli oggetto del servizio.

4.2. Il T.a.r. ha respinto il motivo di ricorso osservando che:

– la ricorrente avrebbe “reinterpretato” il requisito richiesto dall’art. 6.3 lett. a) del disciplinare di gara come se la capacità di trasporto del veicolo dovesse essere necessariamente relativa a “tutti” i veicoli di massa superiore a 1,5 tonnellate;

– tale ricostruzione “richiederebbe nuovamente una attività di tipo creativo ed additivo che la stazione appaltante non può svolgere in sede di svolgimento della gara e pertanto soccombe a fronte delle valutazioni effettivamente compiute da quest’ultima negli atti impugnati”;

– l’amministrazione ha “condivisibilmente” respinto l’interpretazione della ricorrente “chiarendo che il disciplinare richiede soltanto la disponibilità di almeno un mezzo idoneo al recupero di veicoli oltre la soglia di 1,5 tonnellate, senza pretendere la copertura di tutte le classi di peso”;

– in caso di necessità, l’operatore potrebbe ricorrente a mezzi supplementari, anche tramite subappalto e ottenere il rimborso dei costi aggiuntivi, come previsto dallo schema di contatto.

4.3. L’appellante assume che il detto capo di sentenza andrebbe riformato, dal momento che:

– il T.a.r. ha fatto ricorso ad un’interpretazione formalistica del bando di gara, che valorizza la lettera del disciplinare in punto di assenza delle indicazioni sulle classi di peso, senza considerare l’interesse sostanziale sotteso alla prescrizione contenuta nella norma speciale;

– anche per porre rimedio alla mancanza di tale requisito, le soluzioni alternative prospettate dal T.a.r. sono improbabili, perché il ricorso al subappalto per il recupero di un veicolo di massa superiore a 12 tonnellate, comporterebbe l’utilizzazione di un veicolo che non è nella disponibilità del concorrente, come richiesto dal disciplinare di gara, ed il cui costo aggiuntivo dovrebbe essere sostenuto dalla stazione appaltante.

4.4. Il motivo è fondato.

Va premesso, in punto di fatto, che non è contestato che l’aggiudicataria sia sprovvista della disponibilità di un mezzo idoneo al recupero di tutti i veicoli di massa complessiva superiore a 1,5 tonnellate, essendo il mezzo di soccorso indicato nell’offerta della ZO-VA in grado di recuperare soltanto quelli aventi massa complessiva fino a 12 tonnellate.

In proposito rileva l’articolo 6.3 (Requisiti di capacità tecnica e professionale) del disciplinare di gara lett. a (per l’attività di recupero) che richiede “– [il] possesso di almeno due mezzi idonei al recupero di veicoli di massa complessiva fino a 1,5 tonnellate per ciascun ambito provinciale; – [la]disponibilità di almeno un mezzo idoneo al recupero dei veicoli di massa complessiva oltre 1,5 tonnellate per ciascun ambito provinciale”.

4.4.1. L’interpretazione della seconda delle due prescrizioni seguita dall’amministrazione e condivisa dal T.a.r. risulta ancora una volta improntata ad un criterio formalistico, tale dovendosi ritenere quello che valorizza la lettera del disciplinare in punto di mancata indicazione delle classi di peso superiori a 1,5 tonnellate dei veicoli al cui recupero debba essere destinato il veicolo nella “disponibilità” dell’operatore economico concorrente.

Non vi è alcun dubbio che l’interesse sostanziale sotteso alla prescrizione del disciplinare sia quello di garantire la disponibilità in capo all’aggiudicatario di un mezzo che sia in grado di recuperare tutti i veicoli che possano essere oggetto di custodia, ivi compresi quelli di massa superiore a 12 tonnellate (limite oltre il quale la controinteressata non è in grado di andare con il mezzo nella propria disponibilità).

Ne consegue che la disponibilità di un mezzo di recupero per tutti i veicoli superiori a 1,5 tonnellate che possano essere sottoposti a fermo, sequestro o confisca -così come richiesta dal disciplinare di gara, pur senza indicazione di un limite massimo necessariamente da garantire col mezzo offerto in sede di gara- costituisce un requisito di partecipazione alla procedura. La possibilità di carico del mezzo fino alle classi di peso superiori rientra tra le caratteristiche necessarie della prestazione per lo svolgimento del servizio, la cui mancanza comporta l’esclusione del concorrente che ne sia privo, alla stregua dei medesimi criteri interpretativi e del principio del risultato già esposti trattando del primo motivo del ricorso.

Come osservato dalla difesa dell’appellante, l’amministrazione, per sostenere la tesi secondo cui il disciplinare di gara non contemplerebbe il requisito della disponibilità del mezzo per il recupero di tutti i veicoli superiori a 1,5 tonnellate, offre un’interpretazione a proprio danno, evidentemente contraria al principio del risultato, in quanto riconosce di dover sopportare dei costi aggiuntivi nel caso in cui occorra prelevare un veicolo superiore alla capacità del mezzo di soccorso nella disponibilità del concorrente, così disattendo il criterio dell’aggiudicazione che garantisca “il miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo” (arg. ex art. 1 del d.lgs. n.36/2023).

4.4.2. A corroborare il ragionamento di cui sopra vanno richiamati i precedenti giurisprudenziali che, riguardando affidamenti per servizi coincidenti con quello oggetto di gara e disciplinari di gara analoghi, hanno ritenuto che il requisito del “possesso” dei mezzi per carichi inferiori a 1,5 t. e la “disponibilità” di mezzi per carichi superiori costituisca una condizione di partecipazione alla procedura selettiva, con il corollario che la mancanza rileva quale elemento idoneo a manifestare l’inadeguatezza dell’offerta e la conseguente illegittimità dell’aggiudicazione (Cons. Stato, V, 1dicembre 2022, n. 10577 e id., V, 5 gennaio 2024 n. 200, entrambe riferite al “possesso” dei mezzi idonei al recupero di massa complessiva inferiore a 1,5 t., ma contenenti principi validi anche nel caso di specie, in cui -come detto- è certo che l’aggiudicataria ha rappresentato di avere la “disponibilità” di un mezzo per carichi non superiori a 12 tonnellate).

4.4.2. La mancanza del requisito nella fase della gara non può essere colmata nella fase esecutiva mediante ricorso a subappalto, come ritenuto dall’amministrazione, affermato in sentenza e sostenuto anche in appello dalle difese erariale e della società aggiudicataria.

Trattandosi di carenza di requisito tecnico richiesto dal disciplinare di gara a fini partecipativi, esso deve essere garantito nella propria “disponibilità” dall’operatore economico concorrente al momento della presentazione della domanda di partecipazione.

In aggiunta a quanto detto sopra a proposito dell’inapplicabilità dell’istituto del subappalto, va precisato che determinati requisiti delle prestazioni oggetto di un appalto di servizi possono essere forniti dal subappaltatore, ma si deve trattare dei “requisiti per l’esecuzione dell’appalto” di cui all’art. 113 del d.lgs. n. 36 del 2023. In quanto rilevanti a fini esecutivi, essi possono pure caratterizzare la prestazione richiesta dalla stazione appaltante, risultando perciò necessari all’espletamento del servizio: tuttavia, deve essere la legge di gara a configurarli come “requisiti particolari per l’esecuzione del contratto”. Quando invece siano richiesti come caratteristiche proprie dell’offerta tecnica, ed anzi configurati dalla legge di gara come requisiti di ordine speciale di capacità tecnica e professionale -come appunto nel caso di specie ai sensi dell’art. 6.3 del disciplinare di gara-, la disciplina è quella dell’art. 100 del d.lgs. n. 36 del 2023 e i principi applicabili sono quelli sopra richiamati (cfr., per la distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione, nonché per l’affermazione secondo cui la carenza di elementi dell’offerta che siano al contempo requisiti di ammissione e condizione per la stipula del contratto comporta l’esclusione del concorrente, tra le altre Cons. Stato, V, 2 febbraio 2022, n. 722 e id. V, 4 ottobre 2022, n. 8481, espressione di principi applicabili anche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 36 del 2023).

4.4.3. La previsione del disciplinare di gara contenuta nel su riportato articolo 6.3 lett. a) non può ritenersi superata dall’art. 5 dello schema di contratto tipo -richiamato dall’Avvocatura generale dello Stato- poi trasposto nell’art. 5.1, terzo capoverso, pag. 9 del contratto di appalto – richiamato dalla difesa della controinteressata- che prevede che “nell’ipotesi di recupero che preveda l’utilizzo, preventivamente autorizzato dall’Organo accertatore ossia dall’Organo di Polizia che ha accertato la violazione, di mezzi supplementari (traghetti, carrelli speciali, ecc.), sarà riconosciuta l’ulteriore spesa dietro presentazione di un idoneo documento contabile”.

Invero, la previsione è all’evidenza volta a sopperire a situazioni eccezionali (come fatto palese dal riferimento esemplificativo a “traghetti, carretti speciali ecc.”), non imputabili all’appaltatore (perciò remunerabile come “ulteriore spesa”), non a porre rimedio alla mancanza di mezzi idonei riscontrabile in capo all’operatore economico già in fase di gara.

4.4.4. Parimenti non decisivo appare l’argomento della difesa erariale secondo cui di norma i veicoli -se marcianti e sequestrati su strada- vengono condotti direttamente dall’autista dell’operatore economico presso l’area di deposito. Oggetto dell’affidamento è anche la prestazione di recupero di veicoli non marcianti o coinvolti in incidenti: anzi, a tale prestazione di recupero è rivolto il requisito di capacità tecnica e professionale dell’art. 6.3. lett. a). La richiesta di tale requisito è finalizzata proprio ad evitare che si verifichi la situazione che la difesa erariale individua come possibile rimedio della mancanza in capo all’appaltatore di un mezzo adeguato (secondo quanto si legge nella memoria difensiva in appello: “l’operatore economico si rechi sul posto con altro mezzo, prenda in consegna il veicolo liberando così le forze dell’ordine entro i 30 minuti indicati nel disciplinare, e poi provveda al noleggio di attrezzatura speciale o a richiedere l’intervento di un eventuale subappaltatore”).

4.5. Il secondo motivo di appello va accolto.

5. L’accoglimento dei primi due motivi -la cui ammissibilità è dimostrata per tabulas, essendo sufficienti le critiche alla sentenza sopra illustrate a confutare l’eccezione di inammissibilità per genericità sollevata dall’Avvocatura dello Stato ex art. 101, comma 1, c.p.a.- si basa sull’accertamento della mancanza in capo all’aggiudicataria ZO-VA di due requisiti di partecipazione alla procedura di gara, la cui mancanza comporta l’esclusione della concorrente per inidoneità dell’offerta tecnica, senza che in senso contrario possano deporre il principio del risultato e quello del favor partecipationis.

5.1. Per effetto dell’accoglimento dei motivi primo e secondo di gravame, restano assorbiti i motivi successivi, dal terzo al sesto (riproduttivi dei motivi corrispondenti del ricorso di primo grado), in quanto l’accoglimento degli stessi non potrebbe comportare per l’appellante un risultato più vantaggioso.

5.2. In proposito, va precisato che, accolto l’appello, va altresì accolto, in riforma della sentenza gravata, il ricorso di primo grado e, per l’effetto, va disposta l’esclusione dalla gara della concorrente ZO-VA di Zozzaro Massimiliano & C. s.n.c. e va annullata l’aggiudicazione in suo favore.

5.2.1. All’annullamento dell’aggiudicazione consegue, in applicazione dell’art. 122 c.p.a., la dichiarazione di inefficacia del contratto.

Risulta dagli atti che questo, stipulato in data 3/14 luglio 2025, è stato ammesso alla registrazione in data 13 ottobre 2025 e che l’esecuzione del servizio è stata avviata dal 1° dicembre 2025.

Considerato pertanto che, allo stato, l’esecuzione da parte della ZO-VA ha avuto una durata inferiore ai due mesi, a fronte di un periodo di affidamento della durata di sessanta mesi, va dichiarato come sopra inefficace il contratto e va disposta l’aggiudicazione in favore del costituendo r.t.i. di cui è mandataria la Antoni Soccorso Stradale s.r.l. – previa verifica da parte della stazione appaltante del possesso dei requisiti in capo a quest’ultimo. Va quindi disposto, ai sensi dell’art. 124 c.p.a., il subentro del detto r.t.i. nel contratto, così come richiesto in giudizio dall’appellante.

Trattandosi di servizio la cui parziale esecuzione non comporta effetti irreversibili e il cui avvio ritardato può consentire la dilazione dell’indizione della gara per il successivo affidamento alla scadenza, si dispone inoltre che detto subentro abbia una durata complessiva pari a quella già fissata negli atti di gara per l’affidamento originario, con decorrenza dalla data di effettivo avvio dell’esecuzione.

6. Le spese processuali, regolate secondo il principio della soccombenza, vanno poste a carico delle amministrazioni resistenti, in solido tra loro, e della controinteressata Autocarrozzeria ZO-VA di Zozzaro Massimiliano & C. s.n.c., e vanno liquidate, per entrambi i gradi di giudizio, nell’importo complessivo di € 3.000,00 per ciascuna delle dette due parti, oltre accessori come per legge, in favore della ricorrente Antoni Soccorso Stradale s.r.l.

CONSIGLIO DI STATO, V – sentenza 28.01.2026 n. 729