Con deliberazione della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna 26 luglio 2021 n. 1220 è stata disposta l’«Approvazione del Bando rigenerazione urbana 2021 in attuazione della legge regionale n. 24/2017 e ss.mm.ii». Con successiva determinazione dirigenziale n. 5239 del 21 marzo 2022 la Regione Emilia-Romagna ha poi approvato le graduatorie (“Linea A” e “Linea B”) delle proposte di intervento ammesse a contributo, tra cui quella del Comune di Albareto che ha ottenuto un contributo di € 760.000,00 per la costruzione di un Centro polifunzionale di carattere culturale, per eventi e spettacoli al chiuso e all’aperto.

La Provincia di Parma, in qualità di Stazione Unica Appaltante, ha esperito la procedura di affidamento dei lavori e, con determinazione n. 1581 del 27 ottobre 2023, ha aggiudicato il I° lotto dei lavori di realizzazione del Centro polifunzionale alla società S.C. Costruzioni S.r.l., sulla base di un ribasso del 17,54871%, per un importo contrattuale pari a € 666.007,00 (di cui € 423.871,00 per lavori, € 15.736,00 per oneri di sicurezza ed € 226.399,00 per i costi della manodopera).

Successivamente sono sopraggiunte criticità di natura sia economico-finanziaria che tecnica, sinteticamente compendiate nella relazione del R.U.P. del Comune di Albareto prot. n. 6865 del 20 dicembre 2024, ove, relativamente all’«opera pubblica “intervento di rigenerazione urbana per Albareto: Centro polifunzionale di carattere culturale per eventi e spettacoli al chiuso e all’aperto nella struttura dell’ex deposito comunale”», si evidenziano i consistenti aumenti di costo nello sviluppo delle fasi progettuali (passati da € 840.000,00 dello studio di fattibilità a € 1.093.977,00 del progetto definitivo, fino ad arrivare ad un totale di € 1.349.601,00 con il progetto esecutivo, aumenti di costo che hanno determinato la suddivisione in due lotti dell’opera), l’emersione di costi indiretti dell’opera (per circa € 919.000,00), non considerati dal progettista nello studio di fattibilità e non previsti nel bilancio comunale, e una sopravvenuta situazione di sofferenza finanziaria dell’ente comunale (per nuove spese urgenti). Quanto alle criticità di natura tecnica, nella citata relazione si dà atto del fatto che “è stato richiesto, a seguito della nota giunta dal SETTORE SICUREZZA TERRITORIALE E PROTEZIONE CIVILE EMILIA UT SICUREZZA TERRITORIALE E PROTEZIONE CIVILE PARMA (giunta il 08/08/2024 prot. 4386/2024), un chiarimento sulla relazione idraulica presentata sul progetto in oggetto; a tale richiesta è seguito un aggiornamento della relazione idraulica da parte dell’Ing. Gian Lorenzo Bernini che esprime un grado di pericolosità P2(media) e P1(moderata) che però possono aumentare a P3(elevata) e P2(media) e causa del carattere temporaneo dell’opera di difesa spondale esistente” e che “sulla base di tale aggiornamento, il SETTORE SICUREZZA TERRITORIALE E PROTEZIONE CIVILE EMILIA UT SICUREZZA TERRITORIALE E PROTEZIONE CIVILE PARMA con prot. 6102/2024 e Provincia di Parma con prot. 6237/2024 hanno espresso parere NEGATIVO all’opera”.

Circa la questione ‘tecnica’, in particolare, come chiarito e documentato in giudizio dalla difesa della Provincia di Parma, a seguito dell’insediamento della nuova amministrazione il Sindaco del Comune di Albareto, con nota prot. 4050 del 22 luglio 2024, ha richiesto all’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile di valutare il tema della pericolosità idraulica dell’opera, e con nota prot. n. 4386 dell’8 agosto 2024 l’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile ha rilevato quanto segue: «La relazione di compatibilità idraulica, prevista dal comma 7, art. 12 del P.T.C.P., stabilisce che l’areale di interesse presenta una pericolosità nulla, nonostante la zona indicata per la realizzazione del Centro Polifunzionale ricada: – in Fascia A2 del P.T.C.P., normato dall’art. 12 delle NTA del P.T.C.P; – in area P3-H (elevata pericolosità) del Reticolo Secondario Montano del Piano Gestione Rischio Alluvioni dell’Autorità Distrettuale del Bacino del Po. È cosa nota, inoltre, che, nel corso dell’evento meteorico del novembre 1982, la zona è stata completamente alluvionata. Dall’analisi ella documentazione tecnica emerge che lo studio idraulico si basa su elementi morfologici datati (solo 4 delle 13 sezioni topografiche sono aggiornate al 2022 mentre le rimanenti risalgono al 2001 e al 1997), e si fonda su elementi idrologici (valori di precipitazione) desunti dagli elaborati del P.T.C.P. (strumento di pianificazione sovraordinato a grande scala) e non ricavati dall’analisi dei valori pluviometrici e idrometrici registrati nel tempo dalla rete di monitoraggio esistente. Per quanto sopra detto, si ritiene che le conclusioni dello Studio di compatibilità idraulica non possano essere ritenute attendibili in termini di sicurezza idraulica e quindi di tutela di persone e beni. Suscita, infine, notevole perplessità il fatto che vengano prescritti per la realizzazione del Centro Polifunzionale accorgimenti costruttivi (vedi par. 7 della relazione idraulica), finalizzati a mitigare le criticità idrauliche rilevate quando la conclusione dello stesso studio stabilisce univocamente che il livello di pericolosità e quindi di rischio dell’area in oggetto è pari a zero». Con relazione prot. n. 5858 del 31 ottobre 2024, il professionista incaricato dal Comune ha quindi proceduto ad un aggiornamento dell’analisi di compatibilità idraulica del progetto, così concludendo: «le aree oggetto di intervento ubicate in destra idraulica del torrente Gotra in corrispondenza dell’attuale deposito comunale e dell’ecocentro presentano, visti i dati morfologici a disposizione e l’aggiornamento delle portate di piena, un grado di pericolosità P2 (media) e P1 (moderata). Si ritiene opportuno precisare, inoltre, che la difesa spondale esistente e rilevata in destra idraulica a difesa dell’area risulta sia stata realizzata con funzione provvisoria e temporanea senza nessun progetto e successivo collaudo sottoposto all’Autorità idraulica competente. Questa temporaneità della difesa potrebbe anche consigliare di aumentare il rischio dell’area di una classe (da P2 a P3 e da P1 a P2)». L’analisi idraulica è stata poi inviata dal Comune alla Regione con nota prot. n. 5988 del 7 novembre 2024; e, con nota prot. n. 6102 del 13 novembre 2024, l’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile ha espresso il proprio parere negativo sulla realizzazione del progetto in questione «sulla base delle considerazioni riportate nel paragrafo 5. “CONCLUSIONI” della suddetta analisi idraulica, dalle quali si deduce che l’area in oggetto presenta un grado di pericolosità P3-H, elevata pericolosità, come da Piano Gestione Rischio Alluvioni (PGRA) dell’Autorità Distrettuale del Bacino del Po». Sicché, con nota prot. n. 6237 del 19 novembre 2024 trasmessa al Sindaco del Comune di Albareto, la Provincia di Parma, dopo aver preso atto delle conclusioni della relazione idraulica aggiornata sulla base delle indicazioni fornite dal competente servizio regionale, ha comunicato di condividere «per quanto di competenza in relazione all’aggiornamento sviluppato, il parere negativo formulato dell’Ufficio Sicurezza Territoriale e Protezione Civile di Parma – RER».

In ragione di siffatte sopravvenienze, con deliberazione 16 gennaio 2025 n. 3, la Giunta del Comune di Albareto, considerato che con riferimento al progetto esecutivo del Lotto 1 “Intervento di rigenerazione urbana per Albareto: Centro polifunzionale di carattere culturale per eventi e spettacoli al chiuso e all’aperto nella struttura dell’ex deposito comunale” erano emerse criticità di natura sia economico-finanziaria che tecnica, per come delineate nella relazione del R.U.P. prot. 6865 del 20 dicembre 2024, e tenuto conto, inoltre, dell’aggiornamento dell’elaborato di compatibilità idraulica dell’opera e dei consequenziali pareri negativi espressi prima dall’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile e, in conseguenza, dalla Provincia di Parma, ha ravvisato la sostanziale impossibilità tecnica ed economico-finanziaria di avviare e proseguire la realizzazione dell’opera, dando mandato al Responsabile del servizio di assumere i provvedimenti di propria competenza.

Pertanto, con nota n. 522 del 31 gennaio 2025, il Comune di Albareto ha comunicato alla società S.C. Costruzioni S.r.l. «l’avvio del procedimento per l’accertamento della permanenza delle condizioni di fattibilità dell’intervento indicato in oggetto il cui esito, quanto al Comune di Albareto, potrà determinare la revoca degli atti con cui sono stati approvati i vari livelli progettuali, nonché la revoca dell’affidamento della direzione dei lavori disposta con Determina dell’ufficio tecnico n.82 del 06/06/23 a norma dell’art. 21 quinques della legge 8 agosto 1990 n. 241».

La società ha presentato le proprie osservazioni in data 12 febbraio 2025, deducendo che «l’Amministrazione ha avviato il procedimento di revoca facendo riferimento a presunti rischi idrogeologici e altri rischi di natura non specificata, senza tuttavia fornire analisi dettagliate e relazioni tecniche che comprovino tali criticità. Nello specifico, nel provvedimento notificato non risultano allegati documenti tecnici che attestino la sussistenza di reali impedimenti alla prosecuzione dell’opera. Allo stato attuale, dai numerosi sopralluoghi effettuati dalla scrivente impresa non emergono le problematiche evidenziate dall’Amministrazione Comunale, le quali sembrano piuttosto costituire un mero pretesto per sottrarsi agli obblighi derivanti dal contratto d’appalto già aggiudicato».

Dopo la relazione conclusiva del R.U.P del 19 marzo 2025, con la deliberazione n. 17 del 19 marzo 2025, la Giunta Comunale, ritenuto, tra l’altro, di dare atto «che per l’Amministrazione sia necessario, in termini di doverosità, alla luce dei motivi ostativi sia di ordine tecnico che economico (…) e delle risultanze del procedimento avviato, disporre pertanto la non prosecuzione dell’opera “Centro culturale polifunzionale” – Primo lotto e Secondo lotto, con contestuale revoca, ai sensi dell’articolo 21 quinquies della Legge n.241 del 1990, per quanto occorrer possa, essendo atti presupposti alla indizione della procedura di gara e all’accantonamento in bilancio delle somme necessarie, di tutti i livelli progettuali approvati dalla Giunta Comunale con propri atti: – n. 83 del 29/11/2021, Approvazione dello studio di fattibilità, – n. 83 del 03/09/2022, Approvazione del progetto definitivo, – n. 57 del 03/08/2023, approvazione del progetto esecutivo», ha determinato di disporre «la non prosecuzione dell’opera “Centro culturale polifunzionale” – Primo lotto e Secondo lotto, con contestuale revoca, ai sensi dell’articolo 21 quinquies della Legge n. 241 del 1990, per quanto occorrer possa, essendo atti presupposti alla indizione della procedura di gara e all’accantonamento in bilancio delle somme necessarie, di tutti i livelli progettuali approvati dalla Giunta Comunale con propri atti: – n. 83 del 29/11/2021, Approvazione dello studio di fattibilità; – n. 83 del 03/09/2022, Approvazione del progetto definitivo; – n. 57 del 03/08/2023, approvazione del progetto esecutivo», di dare mandato «al Responsabile Unico del Procedimento (RUP) di comunicare alla Stazione Unica Appaltante (SUA) della Provincia di Parma la necessità di revocare, in via derivata, gli atti relativi alla procedura di aggiudicazione dell’opera, dando atto che le motivazioni in ordine alla non prosecuzione della realizzazione dell’opera in oggetto non trovano origine nella procedura di aggiudicazione seguita dalla SUA della Provincia di Parma» e, infine, di dare mandato sempre al «Responsabile Unico del Procedimento (RUP) per l’assunzione degli atti necessari in relazione al contenuto della presente delibera, anche con particolare riferimento alla determinazione area tecnico – manutentiva del 06-06-2023 n. 82 avente ad oggetto “affidamento progettazione esecutiva, coordinamento della sicurezza sia in fase di progettazione che esecuzione e direzione lavori, relativa all’ “intervento di rigenerazione urbana per Albareto: centro polifunzionale di carattere culturale per eventi e spettacoli al chiuso e all’aperto nella struttura dell’ex deposito comunale” cup e14e21049340006».

Pertanto, con determinazione n. 537 del 7 maggio 2025, ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241, il Dirigente del Servizio Affari Generali – Stazione Unica Appaltante – Anticorruzione e Trasparenza della Provincia di Parma ha stabilito «di revocare, in via conseguente e derivata, data la revoca degli atti di approvazione dei diversi livelli di progettazione, la determinazione n. 1581 del 27 ottobre 2023 con la quale la stazione Unica Appaltante della Provincia di Parma ha aggiudicato per conto del Comune di Albareto – “il I° lotto dei lavori di realizzazione del Centro Polifunzionale di carattere Culturale per eventi e spettacoli al chiuso ed all’aperto nella struttura dell’ex deposito comunale” S.C. COSTRUZIONI S.R.L.».

Avverso la suddetta determinazione dirigenziale n. 537 del 7 maggio 2025 e gli atti ad essa presupposti e connessi, in epigrafe meglio specificati, S.C. Costruzioni S.r.l. ha proposto ricorso, con richiesta di misure cautelari sospensive. È stata anche azionata una pretesa risarcitoria.

Con memoria del 22 maggio 2025, parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare all’istanza cautelare.

Si è costituita in giudizio la Provincia di Parma, eccependo in via pregiudiziale l’inammissibilità del ricorso, dal momento che sarebbero stati con esso impugnati provvedimenti del Comune di Albareto al quale il ricorso non è mai stato notificato (risultando la notifica avvenuta al solo indirizzo pec della Provincia di Parma). Nel merito ha richiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

Con nota depositata in atti in data 16 settembre 2025, parte ricorrente ha eccepito la tardività della memoria depositata dalla Provincia in data 6 settembre 2025.

Alla pubblica udienza del giorno 17 settembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio ritiene che sia decisiva ed assorbente di tutte le questioni dedotte in giudizio l’eccezione pregiudiziale proposta dalla Provincia in relazione all’inammissibilità del ricorso, in quanto non notificato al Comune di Albareto.

Dalla disamina svolta in punto di fatto, infatti, si evince che la determinazione n. 537 del 7 maggio 2025, con cui il Dirigente del Servizio Affari Generali – Stazione Unica Appaltante – Anticorruzione e Trasparenza della Provincia di Parma ha decretato di revocare l’aggiudicazione dell’esecuzione dell’opera pubblica disposta a favore della ricorrente, è avvinta da un rapporto di consequenzialità necessaria con i presupposti atti dell’Amministrazione comunale concretizzatisi nella decisione di non procedere alla realizzazione del centro culturale con conseguente “revoca degli atti di approvazione dei diversi livelli di progettazione” e successiva comunicazione alla Provincia di Parma dell’esigenza di “revocare, in via derivata, gli atti relativi alla procedura di aggiudicazione dell’opera”, sul dichiarato presupposto della sopravvenienza di criticità, di natura sia economico-finanziaria che tecnica, ostative alla realizzazione del Centro polifunzionale; il ricorso, tuttavia, non risulta notificato al Comune di Albareto, ma solo alla Provincia di Parma – la cui determinazione sarebbe del resto viziata unicamente in via derivata –, rilevando evidentemente il difetto di contraddittorio anche per la parte relativa alla pretesa risarcitoria, fondata su condotte e determinazioni ascrivibili all’Amministrazione non evocata in giudizio. Ne discende la declaratoria di inammissibilità del gravame per mancata notifica del ricorso al Comune di Albareto.

Per ragioni di completezza espositiva, il Collegio rileva che il ricorso è comunque infondato nel merito.

Con un primo motivo di diritto, la ricorrente deduce “violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost – violazione del principio del buon andamento – violazione e falsa applicazione del codice dei contratti – violazione del comma dell’art. 32 del d.lgs. 50 del 2016 – violazione e falsa applicazione dell’articolo 21 nonies e quinquies della Legge 241 del 1990”, sostenendo che i provvedimenti impugnati debbano essere classificati non in termini di revoca ex art. 21 quinquies della Legge 7 agosto 1990 n. 241, ma come annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21 nonies della medesima legge, non venendo in rilievo alcuna sopravvenienza di natura economico-finanziaria o tecnica, dal momento che le questioni invocate dall’Amministrazione comunale erano tutte già conosciute o conoscibili al momento dell’aggiudicazione della procedura. Trattandosi di annullamento d’ufficio, l’Amministrazione lo avrebbe dovuto disporre entro dodici mesi dall’aggiudicazione, secondo il termine previsto dall’art. 21 nonies della Legge 7 agosto 1990 n. 241, che invero risulta ampiamente decorso, con conseguente consumazione del potere di provvedere, risultando oramai superata anche in via pretoria la “teoria dell’inconsumabilità del potere” amministrativo.

Sostiene poi che le ragioni, di ordine sia economico-finanziario che tecnico, invocate dall’Amministrazione a sostegno della non realizzabilità del progetto sarebbero invero “meri pretesti superabili”.

Soggiunge che se effettivamente il Comune, esaurito il potere di provvedere, si fosse trovato dinanzi alla oggettiva impossibilità di stipulare il contratto avrebbe semmai dovuto utilizzare il diverso strumento del “recesso”, versando alla impresa ricorrente il decimo del valore delle opere da appaltarsi oltre ai costi sostenuti e ai danni per perdita di chance.

Con un ulteriore profilo di censura, la ricorrente sostiene la ricorrenza dei presupposti idonei ad integrare la responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione, che avrebbe omesso di comportarsi secondo buona fede, dal momento che sin dal momento dell’indizione della gara era a conoscenza dell’impossibilità di far realizzare l’opera pubblica oggetto di appalto.

Con il secondo motivo di ricorso, rubricato “violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – violazione e falsa applicazione del codice degli appalti – violazione e falsa applicazione della legge 241 del 1990 – violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara – eccesso di potere – sviamento”, la ricorrente deduce il difetto di motivazione e l’illogicità dei provvedimenti impugnati, insistendo per l’assoluta mancanza dei presupposti fondanti la revoca, non sussistendo né sopravvenuti motivi di pubblico interesse né un mutamento della situazione di fatto o una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. Ritiene, inoltre, che l’Amministrazione non si sia in alcun modo attivata per tentare di risolvere le problematiche poste a fondamento della necessità di bloccare la realizzazione dell’opera.

Con il terzo motivo di diritto, recante “violazione e falsa applicazione della Legge 241 del 1990 – violazione e falsa applicazione del codice degli appalti – violazione e falsa applicazione dell’art. 1337 c.c. – eccesso di potere”, la ricorrente torna ad insistere sulla responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione e sulle voci di danno che ritiene debbano essere risarcite.

Ad avviso del Collegio, tutte le doglianze articolate nel ricorso sono infondate venendo in rilievo un provvedimento di revoca ex art. 21 quinquies della Legge 7 agosto 1990 n. 241 per sopravvenienze di natura non solo economico-finanziaria ma anche tecnica (e non un annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies), non risultando inoltre percorribile lo strumento del recesso dal contratto, dal momento che nessun contratto da cui recedere è mai stato stipulato e, infine, non sussistendo i presupposti idonei a fondare la responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione.

Quanto al primo aspetto, la determinazione del Dirigente del Servizio Affari Generali – Stazione Unica Appaltante – Anticorruzione e Trasparenza della Provincia di Parma n. 537 del 7 maggio 2025 con cui è stato determinato di “revocare in via conseguente e derivata, data la revoca degli atti di approvazione dei diversi livelli di progettazione, la determinazione n. 1581 del 27 ottobre 2023 con la quale la stazione Unica Appaltante della Provincia di Parma ha aggiudicato per conto del Comune di Albareto – “il I° lotto dei lavori di realizzazione del Centro Polifunzionale di carattere Culturale per eventi e spettacoli al chiuso ed all’aperto nella struttura dell’ex deposito comunale” S.C. COSTRUZIONI S.R.L.”, ha natura di provvedimento di revoca ai sensi dell’art. 21 quinquies della Legge 7 agosto 1990 n. 241.

Tale provvedimento di revoca, infatti, si fonda su “sopravvenienze” di natura sia economico-finanziaria che tecnica.

Quanto alle sopravvenienze di natura economico-finanziaria, le stesse sono specificamente indicate nella relazione del R.U.P. prot. 6865 del 20 dicembre 2024, che fa espresso riferimento ad evenienze successive all’aggiudicazione della procedura, segnalando, oltre ad “un quadro economico di spese non computate in precedenza e non previste in bilancio ma necessarie per procedere con la realizzazione dell’opera (…) lavori stimati in circa 919.000 €”, anche che “Alla data odierna inoltre: 1) L’ente è in sofferenza per gli eventi alluvionali che hanno colpito il comune (eventi dell’autunno 2023 e dell’estate 2024) che hanno creato forti disagi non ancora risolti quali una importante frana non stabilizzata che rischia nuovamente di isolare una famiglia come avvenuto a fine ottobre 2023, una strada comunale chiusa dal 28/10/23 perché completamente franata e non ancor ricostruita e della quale non sono ancora stati stanziati dalla Regione i finanziamenti per il suo ripristino e non sappiamo se tale finanziamento sarà sufficiente, ed altre tre strade su frane non ancora stabilizzate (stima approssimata dei danni di € 350.000,00 dei quali non si sa quanti verranno finanziati dalla Regione); 2) A seguito di alcuni interventi di efficientamento sulla palestra comunale correlati a progetti con finanziamento PNRR, si sono riscontrati ulteriori problemi per necessità di adeguamento alle normative sismiche e sistemazione della copertura per gravi infiltrazioni d’acqua per un importo di circa 300.000 €; 3) Problematiche di manutenzione straordinaria su vari cimiteri comunali, soprattutto, nel cimitero del capoluogo dove si sono evidenziati problemi di stabilità statica della struttura con interventi urgenti stimati intorno ai 200.000 €”.

Le sopravvenienze di natura economico-finanziaria sono poi dettagliatamente riportate nella deliberazione della Giunta Comunale n. 17 del 19 marzo 2025, dove, con riferimento alle “problematiche di ordine economico”, si precisa che “1) Si è verificato un incremento dei costi dell’opera che da € 840.000,00 dello studio di fattibilità tecnico ed economica, è aumentato ad oltre 1.300.000,00 euro come quantificato nel progetto esecutivo; 2) Vi è necessità di far fronte ad esigenze sopravvenute, prioritarie ed essenziali rispetto all’opera in questione (per la quale peraltro sarebbe da impostare anche un progetto di gestione, tenendo conto anche della circostanza che nel Comune di Albareto già insistono contenitori per lo svago e la ricreazione culturale), quali: – Sistemazione dei danni alla viabilità determinatisi a seguito degli eventi alluvionali 2023-2024 per una spesa approssimativa di € 350.000,00, per i quali non si ha ancora certezza del finanziamento regionale; – Interventi urgenti sulla palestra comunale, in particolare per la necessità di provvedere alla sistemazione della copertura per gravi infiltrazioni d’acqua per un importo di circa € 300.000,00; – Problematiche di manutenzione straordinaria su vari cimiteri comunali, soprattutto, nel cimitero del capoluogo dove si sono evidenziati problemi di stabilità statica della struttura con interventi urgenti stimati intorno a € 200.000,00; 3) mancata valutazione dei costi indiretti dell’opera (ricollocazione magazzino comunale ed isola ecologica, entrambi usi di cui il Comune non può fare a meno, per poter garantire la funzionalità di servizi pubblici ai cittadini) quantificabili in oltre € 900.000,00”.

Quanto alle sopravvenienze di natura tecnica, legate ad una nuova e diversa valutazione dei rischi di criticità idraulica dell’area interessata dal progetto, nella relazione del R.U.P. prot. 6865 del 20 dicembre 2024 viene poi dato atto del fatto che “è stato richiesto, a seguito della nota giunta dal SETTORE SICUREZZA TERRITORIALE E PROTEZIONE CIVILE EMILIA UT SICUREZZA TERRITORIALE E PROTEZIONE CIVILE PARMA (giunta il 08/08/2024 prot. 4386/2024), un chiarimento sulla relazione idraulica presentata sul progetto in oggetto; a tale richiesta è seguito un aggiornamento della relazione idraulica da parte dell’Ing. Gian Lorenzo Bernini che esprime un grado di pericolosità P2(media) e P1(moderata) che però possono aumentare a P3(elevata) e P2(media) e causa del carattere temporaneo dell’opera di difesa spondale esistente. Sulla base di tale aggiornamento, il SETTORE SICUREZZA TERRITORIALE E PROTEZIONE CIVILE EMILIA UT SICUREZZA TERRITORIALE E PROTEZIONE CIVILE PARMA con prot. 6102/2024 e Provincia di Parma con prot. 6237/2024 hanno espresso parere NEGATIVO all’opera”.

Le sopravvenienze di natura tecnica sono meglio esplicitate nella deliberazione della Giunta Comunale n. 17 del 19 marzo 2025, cui il provvedimento di revoca rinvia per relationem, ove si legge testualmente, con riferimento alle “problematiche di ordine tecnico”, che “con il progetto definitivo veniva trasmessa all’Amministrazione anche una relazione idraulica, per la quale il Comune aveva disposto affidamento a tecnico specializzato con determinazione n. 82 del 05.08.2022; – nella relazione sul rischio idraulico veniva indicato un grado di pericolosità nullo; – con nota prot. n. 17915 del 23.06.2023 la Provincia di Parma, tenuto conto di quanto illustrato nella relazione idraulica sopra richiamata, emetteva un parere favorevole ai fini del rispetto delle previsioni contenute nel PTCP; – a seguito dell’insediamento della nuova amministrazione, il Sindaco, con nota prot. 4050 del 22.07.2024, chiedeva all’Agenzia Regionale per la sicurezza territoriale di valutare il tema della pericolosità idraulica dell’opera, evidenziando quanto indicato, contraddittoriamente, nella relazione generale di progetto e nella relazione idraulica; – con parere prot. 4386 del 08.08.2024 l’Agenzia Regionale per la sicurezza territoriale comunicava al Comune che la relazione idraulica non teneva conto dei dati ricavabili dalla rete di monitoraggio, basandosi solo sui dati desunti dagli elaborati di PTCP; – a seguito del parere pervenuto dalla Agenzia Regionale per la sicurezza territoriale, la Responsabile dell’Area Tecnico Manutentiva comunicava all’impresa aggiudicataria la sospensione del termine per la sottoscrizione del contratto, alla luce della necessità di avviare ulteriori approfondimenti in merito alla questione idraulica emersa; – a tal fine la Responsabile dell’Area Tecnico Manutentiva inoltre richiedeva all’Ingegnere idraulico incaricato delucidazioni in merito alle criticità sulla relazione idraulica evidenziate dalla Agenzia Regionale; – l’elaborato di compatibilità idraulica veniva aggiornato, in data 31.10.2024 prot. 5858, sulla base dei dati di monitoraggio, concludendo con nuove indicazioni costruttive (che avrebbero comunque determinato una ulteriore revisione del progetto) evidenziando un grado di pericolosità idraulica da media a moderata con possibilità di incremento in ragione della temporaneità e provvisorietà della difesa spondale esistente; – a seguito dell’invio da parte dell’Ente dell’aggiornamento della relazione idraulica prodotta dal Tecnico incaricato: l’Agenzia Regionale, con parere prot. n. 6102 del 13.11.2024 si esprimeva per un grado di pericolosità elevata e di conseguenza esprimeva parere negativo alla realizzazione dell’opera; la Provincia di Parma, con parere prot. n. 6237 del 19.11.2024 prendeva atto delle conclusioni della relazione idraulica aggiornata sulla base dei dati indicati dal competente servizio regionale e condivideva per quanto di competenza in relazione all’aggiornamento sviluppato, il parere negativo formulato dall’Ufficio Sicurezza Territoriale e Protezione Civile di Parma –RER”.

È evidente, quindi, che anche la problematica relativa alla criticità idraulica del progetto deve essere classificata in termini di sopravvenienza, quale fattore di rischio che, ancorché sussistente già al momento dell’aggiudicazione della procedura di gara, originariamente non era stato adeguatamente valutato dall’organo tecnico incaricato e che solo i successivi approfondimenti dell’Amministrazione comunale, sulla scorta dell’intervento decisivo dell’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile, consentono di apprezzare adeguatamente e di attestare su elevati livelli di pericolosità, all’esito di una nuova valutazione dell’interesse pubblico originariamente considerato e quindi in ragione di un giudizio di opportunità fondato sui nuovi elementi acquisiti.

Detto altrimenti, la sopravvenienza in questione si sostanzia non nella sussistenza di un rischio idraulico, invero già presente, ma nella diversa e sopravvenuta valutazione dello stesso in termini di maggiore gravità.

Accertato, quindi, che il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione è qualificabile quale ‘revoca per sopravvenienze’, di cui all’art. 21 quinquies della Legge 7 agosto 1990 n. 241, sono da disattendere tutte le censure articolate nel ricorso con riferimento all’invocata applicabilità alla fattispecie dell’art. 21 nonies della medesima legge. Né ricorre il lamentato difetto di motivazione circa l’interesse pubblico ‘sopravvenuto’, emergendo con chiarezza – alla luce di quanto richiamato – l’iter logico del ragionamento seguito dall’Amministrazione e la sua non manifesta irrazionalità o arbitrarietà, in assenza peraltro di censure specifiche e dettagliate della ricorrente circa le valutazioni in tal modo operate.

Parimenti priva di qualsiasi pregio è la tesi sostenuta dalla ricorrente, secondo cui nel caso di specie l’Amministrazione avrebbe dovuto utilizzare non un potere di riesame, ma lo strumento civilistico del recesso dal contratto, dal momento che non risulta alcuna pattuizione tra la società ricorrente e l’Amministrazione per la quale poter ipotizzare l’esercizio del diritto di recesso.

Prive di pregio, poi, sono le ulteriori deduzioni con cui parte ricorrente sostiene la sussistenza di profili di responsabilità precontrattuale da parte dell’Amministrazione resistente.

Al riguardo va premesso che, in linea di principio, secondo la costante giurisprudenza amministrativa, anche in caso di revoca legittima degli atti di aggiudicazione di gara può sussistere responsabilità in capo all’amministrazione che abbia tenuto un comportamento contrario ai canoni di buona fede e correttezza, inducendo le imprese concorrenti a confidare nelle chances di conseguire l’appalto (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 3 novembre 2023, n. 9494); e ciò anche in ragione del principio per cui le regole di legittimità amministrativa e quelle di correttezza operano su piani distinti, uno relativo alla validità degli atti amministrativi e l’altro concernente invece la responsabilità dell’amministrazione e i connessi obblighi di protezione in favore della controparte (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 29 novembre 2021 n. 21).

In questa direzione, pertanto, non viene in rilievo l’attività provvedimentale dell’Amministrazione (l’esercizio diretto ed immediato del potere) bensì il comportamento (collegato in via indiretta e mediata all’esercizio del potere) complessivamente tenuto dalla Stazione Appaltante nel corso della gara, di modo che rilevano le regole di diritto privato la cui violazione non dà vita ad invalidità provvedimentale, ma a responsabilità; e ciò in quanto anche per l’Amministrazione le regole di correttezza e buona fede, così come per i privati, sono regole di responsabilità (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 3 novembre 2023, n. 9494 che richiama Consiglio di Stato, sez. V, 13 luglio 2020, n. 4514).

In applicazione delle suddette regole di diritto privato spetta a chi agisce in giudizio per il risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale dimostrare la sussistenza degli elementi costitutivi dell’illecito, vale a dire il proprio affidamento incolpevole e la lesione di tale affidamento determinata da una condotta contraria ai doveri di correttezza e lealtà della pubblica amministrazione, nonché la lesione della libertà di autodeterminazione, il pregiudizio economico sofferto e il nesso causale tra questi e la condotta scorretta imputata all’Amministrazione secondo i parametri del dolo o della colpa (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 4 maggio 2018, n. 5).

Orbene, nel caso di specie risulta che l’Amministrazione ha legittimamente esercitato il potere di revoca dell’aggiudicazione per sopravvenienze, con conseguente rispetto delle ‘regole di legittimità amministrativa’; mentre, quanto al rispetto delle “regole di correttezza”, la domanda di responsabilità precontrattuale di S.C. Costruzioni s.r.l. è genericamente proposta, mediante sostanziale rinvio all’esposizione in fatto, senza che risulti dimostrata la violazione di regole di correttezza e buona fede che abbia leso il legittimo affidamento della società ricorrente al mantenimento della procedura concorsuale e dell’aggiudicazione della gara.

Deve, infine, essere disattesa l’eccezione di tardività della memoria conclusiva della Provincia che, in quanto depositata in data 6 settembre 2025 ed entro le ore 12.00, risulta rispettosa dei termini di legge (per residuare i dieci giorni liberi a tal fine previsti dal rito abbreviato di che trattasi).

In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, risultando comunque infondato nel merito.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

TAR EMILIA ROMAGNA – PARMA, I – sentenza 22.09.2025 n. 391