1. Va preliminarmente evidenziato che, secondo quanto esplicitato nella memoria conclusionale del Consorzio ricorrente, quest’ultimo fa oggi valere, in via principale, l’interesse ad ottenere l’aggiudicazione del solo lotto n. 6, con affidamento dell’appalto ad entrambe le consorziate da esso indicate, una dotata di abilitazione per la meccatronica e l’altra con abilitazione per la sola carrozzeria (cfr. memoria depositata in data 9 settembre 2025, pagg. 6 e 8).

Solo in via subordinata, ove tale aggiudicazione non risultasse possibile, il ricorrente conserva un interesse strumentale alla caducazione dell’intera procedura di gara.

2. Svolta detta precisazione, va innanzi tutto accolta l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso introduttivo formulata dalla Città Metropolitana che – dando rilievo alla partecipazione del ricorrente alla procedura concorrenziale di cui si controverte – ha in sostanza messo in luce la natura non immediatamente escludente delle clausole della legge di gara che sono state oggetto di impugnazione.

La giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito che “si può configurare un onere (e, di converso, la giuridica possibilità) di immediata impugnazione del bando di gara soltanto nelle eccezionali ipotesi in cui la lex specialis sia idonea a cagionare una lesione immediata e diretta della posizione dell’interessato.

In particolare, muovendo dalla decisione n. 1 del 2003 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente individuato le fattispecie derogatorie del principio di non impugnabilità diretta del bando di gara, così definendo – di converso – la fisionomia delle cd. clausole escludenti, ossia di quelle previsioni della lex specialis che, incidendo in via immediata e diretta sulla stessa possibilità dell’operatore economico già solo di partecipare alla procedura, concretizzano una lesione di per sé già attuale, senza cioè bisogno di ulteriori atti applicativi, con conseguente onere dell’immediata impugnativa entro il termine decadenziale di legge.

Ricadono, in particolare, nel novero delle ipotesi suscettibili di immediata impugnazione i casi di:

1) clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (Cons. Stato Ad. plen. 26 aprile 2018, n. 4);

2) regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile (Cons. Stato, Ad. plen. 11 giugno 2001, n. 3);

3) disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara, ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell’offerta (Cons. Stato, V, 24 febbraio 2003, n. 980);

4) condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso ed obiettivamente non conveniente (Cons. Stato, V, 21 novembre 2011, n. 6135; III, 23 gennaio 2015, n. 293);

5) clausole impositive di obblighi contra ius (Cons. Stato, II, 19 febbraio 2003, n. 2222);

6) bandi contenenti gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta (ad esempio quelli relativi a numero, qualifiche, mansioni, livelli retributivi ed anzianità del personale destinato ad essere assorbiti dall’aggiudicatario), ovvero che presentino formule matematiche del tutto errate (ad esempio quelle per cui tutte le offerte conseguono comunque il punteggio di “0” punti);

7) atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza “non soggetti a ribasso” (Cons. Stato, III, 3 ottobre 2011, n. 5421).

Al fine di ricondurre o meno le singole ipotesi concrete oggetto di vertenza alla suddetta casistica occorre tener conto del criterio chiaramente indicato dall’organo nomofilattico, in ragione del quale “il rapporto tra impugnabilità immediata e non impugnabilità immediata del bando è traducibile nel giudizio di relazione esistente tra eccezione e regola. L’eccezione riguarda i bandi che sono idonei a generare una lesione immediata e diretta della posizione dell’interessato.

La ratio sottesa a tale orientamento deve essere individuata nell’esigenza di garantire la massima partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica e la massima apertura del mercato dei contratti pubblici agli operatori dei diversi settori, muovendo dalla consapevolezza che la conseguenza dell’immediata contestazione si traduce nell’impossibilità di rilevare il vizio in un momento successivo” (Cons. Stato, Ad. plen., n. 4 del 2018, cit.).

In estrema sintesi, devono ritenersi immediatamente impugnabili solamente le clausole del bando preclusive della partecipazione o tali da impedire con certezza la stessa formulazione dell’offerta (in particolare, quelle concernenti i requisiti di partecipazione – aventi l’effetto di impedire ab origine la partecipazione alla gara degli operatori economici che ne siano privi – e quelle che determinino l’impossibilità di formulare un’offerta consapevole e competitiva)” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 31 gennaio 2025, n. 766).

Alla luce di tali principi e tenuto conto dell’oggetto della procedura di cui si controverte, le clausole impugnate dal ricorrente non possono essere considerate come immediatamente escludenti, e perciò soggette ad immediata impugnazione, poiché non gli impedivano di partecipare alla procedura e di formulare un’offerta consapevole e remunerativa.

In primo luogo, e a prescindere dalle valutazioni di merito che saranno svolte nel prossimo paragrafo, si deve osservare che il possesso del requisito di idoneità professionale dell’abilitazione per la meccatronica per tutte le consorziate esecutrici non precludeva al Consorzio di prendere parte alla gara, ma – al più – di presentarsi con l’assetto organizzativo da esso ritenuto preferibile (ossia con alcune consorziate dotate dell’abilitazione meccatronica e altre dotate solo delle ulteriori specializzazioni); si tratta tuttavia di un interesse di mero fatto, legato ad esigenze di natura meramente commerciale/imprenditoriale, che non può impedire all’Amministrazione di impostare la gara secondo i criteri ritenuti più rispondenti alle proprie specifiche esigenze.

In secondo luogo, nel caso di specie è stata prevista la stipula di un accordo quadro – forma contrattuale espressamente consentita e disciplinata dalla normativa vigente – che per sua stessa natura implica lo svolgimento di singole prestazioni, solo stimate nella loro misura massima, ma non predeterminabili nell’an e nel quantum. Tali profili di indeterminatezza, pertanto, rappresentano l’essenza stessa dello strumento contrattuale prescelto dall’Amministrazione e certamente non incidono sulla legittimità della procedura di gara.

In terzo luogo, la mancata indicazione di alcune informazioni di dettaglio sugli automezzi da sottoporre a manutenzione (chilometri percorsi da ciascuna vettura e concreto stato di usura dei singoli mezzi), non impediva al Consorzio di formulare un’offerta attendibile e remunerativa – che nel caso di specie si sostanziava nella previsione di un ribasso sui prezzi di listino previsti per tutte le tipologie di prestazione astrattamente richiedibili all’aggiudicatario – e di partecipare alla gara; a tal fine, infatti, era senz’altro sufficiente mettere a disposizione dei concorrenti l’elenco dei mezzi soggetti ad eventuale intervento per ciascun lotto, con la relativa data di immatricolazione, come in effetti è stato fatto (cfr. doc. 8 di parte ricorrente).

Infine, considerate le caratteristiche complessive della gara di cui si controverte, la previsione del trasporto degli automezzi non marcianti con spese a carico dell’aggiudicatario – che costituisce una prestazione del tutto eventuale e meramente occasionale – non è elemento sufficiente ad impedire agli operatori economici del settore di formulare un’offerta remunerativa e congrua sulla base di tutti gli ulteriori (ed innumerevoli) servizi che saranno eseguiti dietro remunerazione.

A quanto precede si aggiunga che il ricorrente, anziché fornire la dimostrazione rigorosa della sussistenza dei presupposti per l’impugnazione immediata delle clausole del bando, partecipando alla gara di cui si controverte, ha fornito un significativo elemento di prova in ordine alla portata non immediatamente escludente degli atti di gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2021 n. 284; arg. ex Cons. Stato, sez. III, 28 settembre 2020, n. 5705).

Ed invero, pur essendo ammessa la legittimazione all’impugnazione immediata del bando da parte dell’operatore economico che abbia poi partecipato alla gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 novembre 2019, n. 8088), siffatta partecipazione costituisce un indice molto serio della portata non immediatamente escludente degli atti di gara. Soprattutto quando, come nel caso di specie, la presentazione della domanda di partecipazione “non si presti alla prognosi, con carattere di ragionevole certezza, di esito infausto, ma anzi l’offerta dell’operatore economico ricorrente sia reputata ammissibile e valutata dalla stazione appaltante, unitamente a diverse altre…” (cfr. Cons. Stato n. 284/2021 cit.).

A tal proposito, il Consiglio di Stato ha precisato che “quando l’operatore economico abbia partecipato alla gara presentando un’offerta ammessa e valutata dalla stazione appaltante, l’onere della prova della portata immediatamente escludente del bando è più gravoso. Esso è soddisfatto soltanto quando il ricorrente fornisca adeguata dimostrazione che, malgrado ciò, l’offerta non è economicamente utile né competitiva, vale a dire che, pur non precludendo il bando la partecipazione alla gara né l’eventuale aggiudicazione, le condizioni dell’affidamento resterebbero comunque lesive dell’interesse effettivo all’aggiudicazione, cioè al bene della vita messo in gara, perché non in grado di garantire un adeguato utile d’impresa.

Quindi, per dimostrare il proprio interesse concreto e attuale all’impugnazione immediata del bando, l’impresa che abbia comunque formulato un’offerta, deve dimostrarne la non remuneratività in concreto, vale a dire appunto nei suoi confronti, essendo a suo carico, come detto, l’onere della prova dell’interesse ad agire” (cfr. Cons. Stato n. 284/2021 cit.).

Ebbene, nel caso di specie, il ricorrente non ha allegato elementi che inducano a ritenere che la sua offerta non fosse realistica e attendibile; anzi, mediante il secondo ricorso per motivi aggiunti, il Consorzio chiede che gli sia aggiudicato il lotto n. 6 che, evidentemente, è per lui remunerativo.

Sussistono dunque elementi sufficienti ad escludere che l’appalto, nel caso di specie, contenesse clausole idonee, ictu oculi, ad impedire la formulazione di offerte sostenibili e complessivamente convenienti.

Per tali ragioni, il ricorso introduttivo va dichiarato inammissibile.

3. Come evidenziato in premessa, con il primo ricorso per motivi aggiunti le censure di cui al ricorso introduttivo sono state riproposte avverso il provvedimento di esclusione di una delle due consorziate esecutrici indicate dal ricorrente, priva della specializzazione per la meccatronica.

3.1. La prima e la seconda censura, con cui si sostiene che la scelta dell’Amministrazione di prevedere il requisito della meccatronica per ciascuna consorziata esecutrice sarebbe irragionevole e sproporzionata, sono infondate.

Difatti, tale requisito non può certamente dirsi estraneo all’oggetto dell’appalto.

Né lo stesso risulta palesemente irragionevole o sproporzionato, essendo semplicemente giustificato dal fatto che l’attività di meccatronica, dalla stazione appaltante, è stata ritenuta la più importante e quella quantitativamente prevalente.

In tale ottica, la previsione del requisito risponde pienamente al dettato normativo dell’art. 100, comma 2 del d.lgs. n. 36/2023 che, pur nel prevedere i limiti dell’attinenza e della proporzionalità, fa comunque salva la discrezionalità dell’Amministrazione nella individuazione dei requisiti di partecipazione alle gare da essa bandite e, per tale via, dei soggetti cui affidare gli appalti.

D’altra parte, la previsione della sola abilitazione per la meccatronica risulta sufficiente e adeguata allo svolgimento dei servizi richiesti, poiché nel caso di specie le attività accessorie di carrozzeria e di sostituzione gomme, ove le imprese esecutrici siano prive della relativa abilitazione, possono essere svolte facendo ricorso all’avvalimento, già in fase di formulazione dell’offerta (cfr. art. 8 del disciplinare di gara, doc. 2 di parte ricorrente), o al sub-contratto ex art. 119, comma 3 del d.lgs. n. 36/2023, in fase di esecuzione.

A ciò si aggiunga che, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, la previsione di cui si discute non comporta alcuna limitazione alla partecipazione dei consorzi che, al pari di ogni altro operatore economico, potranno ottenere l’aggiudicazione a favore di consorziate dotate dell’abilitazione per la meccatronica richiesta dalla stazione appaltante e, al contempo, avvalersi di altre consorziate per l’esecuzione delle altre due attività accessorie di carrozzeria e sostituzione gomme, nelle forme consentite dalla legge e dalla disciplina di gara.

3.2. La terza e la quarta censura – che come detto evidenziano l’indeterminatezza dei dati relativi al trasporto gratuito dei mezzi non marcianti e delle informazioni sui singoli automezzi soggetti a riparazione – nulla hanno a che vedere con il provvedimento di esclusione della consorziata esecutrice indicata dal ricorrente, dal momento che questa è dipesa esclusivamente dalla mancanza dell’abilitazione per la meccatronica; tali censure, pertanto, sono esclusivamente riferibili alle clausole del bando e, in quanto tali, sono inammissibili, per le ragioni già evidenziate al paragrafo precedente.

In ogni caso, per completezza si evidenzia, nel merito, che le due censure sono comunque infondate.

Difatti, come precisato dall’Amministrazione resistente in risposta a specifica richiesta di chiarimenti, “il servizio di recupero gratuito con carro attrezzi, oltre a non essere particolarmente oneroso (in media 200 Euro ad intervento) viene di norma richiesto solo in caso di emergenza/urgenza (es. veicolo fermo che blocca la circolazione ecc.). Negli altri casi, nell’impossibilità di spostare il veicolo, si richiede l’intervento sul posto del meccanico o il trasporto con carro attrezzi, previa preventivazione del costo. In base alle medie individuate nel corso dell’ultimo contratto in scadenza, il carro attrezzi è stato richiesto non più di 10 volte, su un totale di oltre 150 riparazioni” (cfr. doc. 6 di parte ricorrente). Pertanto, la gratuità del servizio di recupero – che ha natura occasionale, marginale ed accessoria – può ritenersi sostanzialmente compensata dalle altre attività soggette a remunerazione cui la stessa è connessa, consentendo all’operatore economico di conseguire un equilibrio economico complessivo.

Per quanto riguarda invece le informazioni sulle autovetture soggette ad intervento, si è già accennato al paragrafo 2 che l’esatta indicazione dei mezzi oggetto di ciascun lotto (con modello e anno di immatricolazione) era sufficiente a consentire la formulazione di un ribasso consapevole, remunerativo e al tempo stesso competitivo sul listino dei prezzi relativi ai singoli interventi previsti nell’accordo quadro, come dimostrato dal fatto che il Consorzio ricorrente ha partecipato alla gara in questione e oggi insiste per vedersi aggiudicato il lotto n. 6, senza mai contestare la sostenibilità e la remuneratività dell’offerta da esso presentata.

3.3. Alla luce di quanto precede, il primo ricorso per motivi aggiunti va dichiarato in parte infondato e in parte inammissibile.

4. E’ ora possibile passare all’esame del secondo ricorso per motivi aggiunti, con il quale il Consorzio contesta l’aggiudicazione a favore della prima classificata per il lotto n. 6, Tinacci Auto.

4.1. La prima, la seconda e la quinta censura sono infondate.

Come visto in premessa, il Consorzio, da un lato, contesta la mancata previsione, nella legge di gara, dell’abilitazione per tutte le tre attività di autoriparazione, quale requisito di idoneità professionale necessario per partecipare alla procedura; dall’altro lato, deduce l’illegittimità dell’aggiudicazione disposta a favore della controinteressata Tinacci Auto, in quanto priva dell’abilitazione per la carrozzeria; in ultimo, sostiene che tali scelte comporterebbero la frammentazione del servizio tra più soggetti esecutori, frustrando così le esigenze di unitarietà espresse dalla stessa Amministrazione.

Orbene, come chiarito nella parte che precede, cui si rinvia, la previsione della sola abilitazione per l’attività di meccatronica quale requisito di partecipazione è giustificata, non tanto dalla volontà di evitare la frammentazione dei singoli interventi e del servizio nel suo complesso tra più soggetti esecutori, come sostiene il ricorrente, quanto piuttosto dal fatto che essa è stata considerata, in base alle concrete esigenze dell’Amministrazione, la prestazione preponderante dell’accordo quadro, rispetto alla quale era quindi essenziale individuare soggetti aggiudicatari dotati delle necessarie competenze, attestate dal possesso del relativo titolo abilitante.

Per le attività accessorie di carrozzeria e di gommista, invece, l’Amministrazione ha ritenuto di poterne consentire l’espletamento da parte dello stesso soggetto aggiudicatario, se dotato anche delle relative abilitazioni, o da parte di soggetti terzi, mediante gli istituti dell’avvalimento o del sub-contratto.

In conclusione, la legge di gara, sotto il profilo dedotto, non appare illegittima e l’aggiudicazione dell’accordo quadro a favore della Tinacci Auto è perfettamente coerente con la disciplina da essa dettata e con le finalità perseguite dall’Amministrazione.

4.2. Sono invece fondati il terzo e il quarto motivo, con cui il ricorrente ha denunciato la mancata sottoposizione dell’offerta della controinteressata alla verifica di anomalia.

L’art. 19 del disciplinare di gara, infatti, in conformità con quanto stabilito dall’art. 54 del d.lgs. n. 36/2023, prevedeva testualmente che “Le stazioni appaltanti procedono all’esclusione automatica dalla gara delle offerte che presentano una percentuale di ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia individuata ai sensi della lettera A Allegato II.2 al Codice, qualora il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a cinque. Ai sensi dell’art. 54, c. 1, ultimo periodo del Codice, il RUP può valutare in ogni caso la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità delle offerte che appaiono anormalmente basse. La stazione appaltante valuta la congruità, serietà e realizzabilità della migliore offerta che appaia anormalmente bassa in base ai costi della manodopera e al CCNL applicato, nonché alla presenza di una rilevante differenza nel ribasso rispetto agli altri partecipanti”.

L’ultimo capoverso della disposizione stabiliva quindi che a fronte di circostanze particolarmente significative – ossia il rilevante ribasso del costo della manodopera o la notevole differenza tra il ribasso dell’aggiudicataria e quello degli altri concorrenti – la stazione appaltante senz’altro “valuta”, senza possibilità di scelta, la sostenibilità dell’offerta presentata dall’aggiudicataria.

Detto ciò, nel caso di specie l’offerta formulata dalla Tinacci Auto ha previsto un ribasso del costo della manodopera stimato dall’Amministrazione superiore al 50% (da € 10.450, pari al 19% dell’importo posto a base d’asta, a € 4.225, pari al 12,8% dell’importo a base d’asta; cfr. doc. 5, pag. 7 e doc. 31 di parte ricorrente); è stato inoltre offerto un ribasso complessivo del 40% (cfr. docc. 30 e 31 di parte ricorrente), a fronte di un ribasso del 15,9% formulato dal Consorzio ricorrente (cfr. verbale del 15 aprile 2025, doc. 25 di parte ricorrente).

Sussistevano pertanto entrambi gli elementi sintomatici dell’anomalia in presenza dei quali la legge di gara ha ritenuto necessaria l’attivazione della verifica in ordine alla congruità dell’offerta.

4.3. In conclusione, il secondo ricorso per motivi aggiunti è in parte fondato, stante la mancata attivazione del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta formulata dalla Tinacci Auto, la cui aggiudicazione, pertanto, deve essere annullata.

Per l’effetto, l’Amministrazione è tenuta a svolgere la verifica dell’anomalia dell’offerta della prima classificata e, solo in caso di esito positivo, potrà essere nuovamente disposta l’aggiudicazione dell’accordo quadro a suo favore. In caso contrario, sussistendone i presupposti, il ricorrente subentrerà nella stipula dell’accordo quadro.

5. La domanda di risarcimento del danno per equivalente, a prescindere da ogni altra considerazione, non può essere accolta perché ad oggi non è configurabile un danno ingiusto in capo al Consorzio ricorrente; in ogni caso, anche nell’ipotesi in cui la controinteressata dovesse essere esclusa, il Consorzio potrà subentrare nella stipula dell’accordo quadro ed ottenere, per tale via, il risarcimento in forma specifica, come esplicitamente richiesto nei suoi stessi scritti difensivi.

6. Le spese di lite possono essere compensate per la metà, in considerazione della parziale soccombenza del ricorrente, e poste a carico della Città Metropolitana di Firenze per la restante parte.

TAR TOSCANA, I – sentenza 11.10.2025 n. 1630